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Sascha Kneip, Verfassungsgerichte und Gesetzgeber in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 13 - 26

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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13 1 Einleitung Es ist nicht überliefert, ob sich Chief Justice John Marshall der Reichweite der Entscheidung seines Gerichtes bewusst war, als er am 24. Februar 1803 das Urteil im Verfahren „Marbury v. Madison“ verkündete, mit dem die „Inthronisation der Verfassungsgerichtsbarkeit als Hüter der Verfassung“ (Brugger 1987: 5) ihren Anfang nahm. Ebenso wenig ist bekannt, ob das Gericht in Kenntnis dieser Reichweite anders entschieden hätte als es dies damals tat. Mit Sicherheit sagen lässt sich lediglich, dass die Etablierung des höchstrichterlichen Prüfungsrechts, die mit dieser Entscheidung vollzogen wurde, nicht spurlos an den liberalen Demokratien moderner Prägung vorüber gegangen ist. Über die Rolle von Verfassungsgerichten, ihr Wirken und ihren Einfluss auf die politische Willensbildung einer politischen Gemeinschaft sind aus der Geschichte recht unterschiedliche Einschätzungen überliefert. So hatte etwa Charles-Louis de Secondat, Baron de la Brède et de Montesquieu, der mit seiner Schrift „Vom Geist der Gesetze“ von 1748 als einer der Väter der modernen Idee der Gewaltenteilung gilt, die richterliche Gewalt noch als „in gewisser Weise gar nicht vorhanden“ („En quelque façon nulle“; Montesquieu 1992: 220) angesehen. Berühmt geworden ist auch Alexander Hamiltons Diktum in den Federalist Papers (Nr. 78), dass von den drei Gewalten in der Demokratie die Justiz die einflussloseste sei, da sie weder über die Macht des Schwertes (wie die Exekutive) noch die Macht der Geldbörse (wie die Legislative) verfüge, sondern lediglich mit Entscheidungsgewalt ausgestattet sei, was sie zur schwächsten der drei Gewalten degradiere (Hamilton et al. 1982: 471 ff.). Am 24. Februar 1803 entschied der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten von Amerika also in seiner (hier ist das Wort einmal angebracht) epochalen Entscheidung „Marbury v. Madison“, dass Gesetze eines demokratisch legitimierten Parlamentes an den Maßstäben der Verfassung überprüft werden können, und – in der Rückschau noch wichtiger – dass es der Oberste Gerichtshof selbst ist, der diese Überprüfung durchführen darf, kann und muss (vgl. zur Wirkung der Entscheidung Heun 2003). War der US-Supreme-Court bis zu diesem Tag, ganz die Einschätzung Hamiltons stützend, vermutlich tatsächlich die schwächste der drei demokratischen Gewalten, markierte diese Entscheidung den Beginn einer auch mehr als 200 Jahre später nicht gänzlich ausgeräumten Kontroverse um das Verhältnis von Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgeber in liberalen Demokratien. Die Perzeption von Gerichten als weitgehend einflusslosen Akteuren ist mittlerweile einer deutlich anderen gewichen, und es ist fraglich, ob sich Montesquieu oder Hamilton ihre damalige Einschätzung heute noch einmal zu wiederholen trauten. Durchforstet man die neuere Literatur, kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass sich die Einschätzung gar in ihr Gegenteil gewandelt hat – wenn auch nicht immer so forsch formuliert wie es etwa in dem Buchtitel „Democracy by Decree: What Happens 14 When Courts Run Government“ (Sandler/Schoenbrod 2003) zum Ausdruck kommt. Gleichwohl ließen sich eine Reihe jüngerer Publikationen anführen, die das Wirken und die Rolle von höchsten Gerichten in Demokratien überaus kritisch bewerten. So haben etwa Neal Devins und Louis Fisher nachzuweisen versucht, dass gewählte Repräsentanten sehr viel effektiver als Gerichte individuelle Rechte schützen (Devins/Fisher 2004; siehe auch Hirschl 2004; Waldron 2006; Bellamy 2008; Tushnet 2008) – während umgekehrt Kim Lane Scheppele herausgefunden haben will, dass Gerichte sehr viel demokratischer agieren als Parlamente (Scheppele 2005). Umgeachtet dieser Kontroverse kann das 20. Jahrhundert in der Rückschau nicht nur als ein Jahrhundert der Demokratie und der Demokratisierung betrachtet werden (Merkel 1999, 2004b), sondern auch als ein Jahrhundert des Siegeszuges der Verfassungsgerichtsbarkeit. Hatten zu Beginn des 20. Jahrhunderts gerade einmal zwei Demokratien eine Verfassungsgerichtsbarkeit mit Normenkontrollkompetenz etabliert (USA und Schweiz1; Österreich folgte 1920), gab es am Ende dieses Jahrhunderts kaum mehr liberal-demokratische Staaten, die keine Gerichtsbarkeit mit „besonderen Zuständigkeitsnormen im verfassungsrechtlichen Bereich“ (Stern 1997: 411) etabliert hatten. Die Demokratisierungsprozesse des 20. Jahrhunderts sind selbst ein wesentlicher Grund für die erfolgreiche Ausbreitung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Autokratische Systeme und ihre Machteliten haben naturgemäß kein Interesse an unabhängigen Gerichten, die ihre Handlungsfähigkeit kontrollieren und einschränken könnten. Es ist aus der Geschichte kein nicht-demokratischer Staat bekannt, der eine effektive richterliche Kontrolle der politisch Herrschenden etabliert hätte, und auch theoretisch erscheint die Annahme plausibel, Regeln richterlicher Kontrolle vor allem in solchen Systemen zu vermuten, in denen eine herrschende Mehrheit prinzipiell in absehbarer Zeit mit dem Verlust dieser Herrschaft rechnen muss; nur dann nämlich ist es für den augenblicklichen Machthaber rational, Herrschaft durch richterliche Kontrolle zu beschränken (Shapiro 2003: 19). Der umfangreiche Herrschaftsanspruch autoritärer Systeme hingegen ist prinzipiell unverträglich mit verfassungsrechtlich festgelegten Grenzen dieser Herrschaft.2 Nicht zuletzt die Erfahrungen mit autokratischer Herrschaft und dem Missbrauch von Machtpositionen innerhalb dieser Herrschaftssysteme haben zunächst nach 1945 und dann noch einmal vermehrt nach 1989 dafür gesorgt, dass die Sicherung individueller Grundrechte durch Gerichte ins Bewusstsein der sich demokratisierenden Staaten und ihrer Bevölkerungen gedrun- 1 Ob die Schweiz zu diesem Zeitpunkt bereits als „Demokratie“ zu bezeichnen ist, ist durchaus strittig. Streng genommen handelte es sich um eine „defekte Demokratie“ (Merkel et al. 2003), da erst im Jahr 1971 Frauen in allen Kantonen das Stimmrecht zuerkannt wurde. 2 Zwar existierten historisch in einer Reihe autokratisch regierter Staaten formal auch Verfassungsgerichte (etwa in Jugoslawien oder der Türkei), diesen kam aber entweder nur eine Alibi- Funktion zu oder sie waren in ihren Durchsetzungskompetenzen deutlich eingeschränkt und hatten daher mit funktionierenden, unabhängigen Gerichten liberal-demokratischer Provenienz nur wenig gemein. Siehe für ein differenziertes Bild der Rolle von Gerichten in autokratischen Systemen aber auch Ginsburg/Moustafa (2008). 15 gen ist und dann ihren Weg in die neu geschaffenen Verfassungen gefunden hat. Folgt man den Daten von Freedom House, so fand sich im Jahre 1900 unter 130 souveränen Staaten der Erde keine einzige völlig freie Demokratie. Im Jahre 2000 hingegen ließen sich von 192 Staaten 120 als demokratisch und 16 als eingeschränkt demokratisch klassifizieren (vgl. die Daten bei Merkel 2004c: 198 f.). Die Etablierung von Verfassungsgerichten erklärt sich also nicht unwesentlich aus den Demokratisierungsprozessen selbst, die in den letzten Jahrzehnten weltweit zu beobachten gewesen sind (vgl. auch Tate 1995: 28 ff.). Die gewaltenteilige Konstruktion demokratischer Systeme lässt die Etablierung einer Verfassungsgerichtsbarkeit ebenso folgerichtig erscheinen wie die spätestens nach 1948 mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte forcierte Politik der Durchsetzung individueller (Menschen)Rechte, deren Etablierung eine gerichtliche Instanz mit entsprechender Durchsetzungsgewalt vonnöten machte. Die Grundrechtskataloge moderner Verfassungen verlangen geradezu nach einer Instanz, welche die faktische Geltung dieser Grundrechte garantiert (siehe auch Henkin 1990). Die Anfänge des judicial review – des Rechts also, Gesetzesakte des Parlamentes und Handlungen der Exekutive zu überprüfen – lassen sich bis ins 18. Jahrhundert, in einem Fall gar bis in das Jahr 16103 zurückverfolgen: Zwar hatte sich im Zuge der Französischen Revolution in Kontinentaleuropa zunächst die Auffassung durchgesetzt, dass alleine die Legislative über die Annahme von Gesetzen zu bestimmen habe, und dass Gerichte sich dieser obersten Gewalt unterzuordnen hätten. In den vom französischen Zivilrecht beeinflussten kontinentaleuropäischen Rechtssystemen manifestierte sich diese Auffassung aufs Deutlichste; die „verspätete Konstitutionalisierung“ Deutschlands etwa ist nicht zuletzt auf diesen Einfluss zurückzuführen (vgl. Grimm 1994, insb. 31-66; Vorländer 1999). Bis heute lassen sich auch in der Konstruktion des französischen Verfassungsrates, dem Conseille Constitutionnel, die Legate dieser Entwicklung erahnen (vgl. Stone 1992). Gleichwohl hatten in den amerikanischen Kolonien während der Periode der „Articles of Confederation“ bereits einige Gerichte auf Staatenebene parlamentarische Gesetzesakte für ungültig erklärt (vgl. Schwartz 2000: 14; Heun 2003: 273 ff.), und auch die in der Paulskirchenversammlung 1849 erarbeitete erste demokratische deutsche Verfassung hatte bereits ein starkes Reichsgericht vorgesehen, das mit der Kompetenz zur Normenkontrolle ausgestattet gewesen wäre, hätte die Verfassung denn je das Licht der Welt erblickt. Selbst die Möglichkeit zur Verfassungsklage hatte die Paulskirchenverfassung schon implementiert: § 126 der Reichsverfassung sah sowohl „Klagen der Einzelstaaten gegen die Reichsgewalt wegen Verletzung der Reichsverfassung durch Erlassung von Reichsgesetzen“ vor wie auch „Klagen deutscher Staatsbürger wegen 3 Ironischerweise ist die erste Ausübung von judicial review ausgerechnet in England aktenkundig geworden, das sich in der Folgezeit bekanntlich zum Paradebeispiel eines Systems der Parlamentssouveränität entwickelt hat. Im berühmten „Dr. Bonham’s Case“ von 1610 entschied Sir Edward Cook, dass „when an Act of Parliament is against common right and reason, or repugnant, or impossible to be performed, the common law will controul it, and adjudge such Act to be void” (zitiert in Cappelletti/Adams 1966: 1211). 16 Verletzung der durch die Reichsverfassung ihnen gewährten Rechte.“ Aber auch in anderen Gegenden der Welt waren bereits früh Züge von judicial review erkennbar: Fast alle lateinamerikanischen Staaten – mit Ausnahme von Chile, Paraguay und Uruguay – hatten schon im 19. Jahrhundert Systeme richterlicher Normenkontrolle etabliert. Gleiches galt für Griechenland, Dänemark und Rumänien um die Jahrhundertwende vom 19. zum 20. Jahrhundert (vgl. Schwartz 2000: 16 ff.). Jedoch ist fraglich, inwieweit die formalen Kompetenzen zur Normenkontrolle auch tatsächliche Auswirkungen auf die politischen Vorgänge in den genannten Ländern hatten. In Lateinamerika waren die Gerichte eingebettet in instabile Regimestrukturen, die eine faktisch funktionierende Gerichtsbarkeit in den meisten Fällen verhinderten. Die häufig stattfindenden Regimewechsel erleichterten ein Funktionieren ebenfalls nicht. Ähnliches gilt auch für die angeführten kontinentaleuropäischen Beispiele (Cappelletti/Adams 1966: 1214). Der „Siegeszug“ der Verfassungsgerichtsbarkeit begann faktisch erst mit der Installierung des österreichischen Staatsgerichtshofes 1920, der zunächst nach 1945 und dann nach Fall des „Eisernen Vorhangs“ 1989 zum Vorbild für eine vitale Verfassungsgerichtsbarkeit in West- und Osteuropa wurde.4 Vielleicht verdeutlicht nichts die rasante Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit so gut wie ein Blick auf die im Zuge der „3. Demokratisierungswelle“ (Huntington 1991) etablierten demokratischen Systeme Osteuropas: Keine einzige neu etablierte Demokratie verzichtete darauf, ein Verfassungsgericht mit Kompetenzen zur Normenkontrolle an der Spitze des Rechtssystems zu etablieren, die meisten folgten dabei sogar dem Modell Hans Kelsens und etablierten einen spezialisierten Verfassungsgerichtshof (vgl. Schwartz 2000 und ausführlich Kapitel 4 dieser Untersuchung). Nun ist dieser Befund in der Rückschau wenig überraschend: Zum einen hatten im Jahre 1989 fast alle demokratischen Staaten der Welt Gerichte mit Kompetenzen zur Normenkontrolle ausgestattet, sodass das verfassungsrechtliche Umfeld eine solche Etablierung nahe legte. Zum anderen aber hatten die post-autoritären Gesellschaften Osteuropas ähnliche Erfahrungen machen müssen wie sie der spanische Verfassungsrichter Luis Lopez Guerra für das post-autoritäre Spanien formuliert hat (vgl. Schwartz 2000: 19): Die teils massiven Verletzungen der Grund- und Menschenrechte während der Zeit autokratischer Herrschaft – oftmals sogar unter Mithilfe des jeweiligen Parlaments – haben die Notwendigkeit einer unabhängigen Verfassungsgerichtsbarkeit ins Bewusstsein rücken lassen. Verfassungsgerichte sind in Erinnerung vergangener Rechtsverletzungen als Sicherungsinstanzen für den Fall installiert worden, dass parlamentarische Mehrheiten wieder die Verfassung und die dort garantierten Rechte verletzen sollten. Die Etablierung einer starken Verfassungsgerichtsbarkeit zum Zeitpunkt des Regimewechsels von einem autoritären zu einem demokratischen Regime kann also als eine rationale Reaktion auf die Erfahrungen der 4 Der erste nach dem Modell Hans Kelsens etablierte spezialisierte Verfassungsgerichtshof war allerdings nicht der österreichische, sondern der tschechoslowakische, der bereits im Februar 1920 seine Arbeit aufnahm (der österreichische folgte im Oktober desselben Jahres). Dessen Wirkung war jedoch nur sehr gering: Während seines 18-jährigen Bestehens verhandelte der Gerichtshof lediglich zwei Parlamentsgesetze (vgl. Schwartz 2000: 18). 17 autoritären Vergangenheit und die Unsicherheit der Zukunft gesehen werden (vgl. auch Ginsburg 2003; Scheppele 2003; Bryde 2006; Romeu 2006). 1.1 Verfassungsgerichte und Gesetzgeber Wenn die Etablierung der Verfassungsgerichtsbarkeit in aller Welt eine solche Erfolgsgeschichte darstellt, weshalb muss dieser Geschichte mit dieser Arbeit eine neue Episode hinzugefügt werden? Weshalb erscheint es lohnend, der Arbeit von Verfassungsgerichten in etablierten Demokratien eine weitere Untersuchung zu widmen? Ein erster Grund liegt darin, dass sich der so genannte „neue Konstitutionalismus“ (Shapiro/Stone Sweet 2002) zwar mittlerweile über die gesamte Welt ausgebreitet hat und ein empirisches Faktum darstellt, die sozialwissenschaftliche Analyse dieses Phänomens aber dahinter zurückgeblieben ist. Rechtspolitik als Teilbereich der Politikwissenschaft hat an Einfluss innerhalb des Faches verloren und die Beschäftigung mit rechtspolitischen Phänomenen ist mehr und mehr in die Rechtswissenschaft abgewandert (so auch Shapiro/Stone Sweet 2002: 3 ff.; Beyme 2001). Erst in jüngerer Zeit sind wieder vermehrt politikwissenschaftliche Studien zur Rechtspolitik erschienen (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 3 dieser Arbeit); die vorliegende Arbeit will diesen Trend stärken. Ein zweiter Grund ergibt sich direkt aus dem hier zu untersuchenden Gegenstand: Gemessen an ihrer faktischen Verbreitung stellt die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit zweifellos eine Erfolgsgeschichte dar. Normativ hingegen ist ihr Wirken keineswegs unumstritten und eine zunehmende Anzahl empirischer Studien zeigt, dass vermehrt kritisch nach der Rolle von Verfassungsgerichten in demokratischen Gemeinwesen gefragt wird. Als ein Hauptproblem wird dabei häufig das mitunter prekäre Verhältnis von Gericht und Gesetzgeber (Regierung oder Parlamentsmehrheit) thematisiert. Der amerikanische Rechtsgelehrte Alexander Bickel hat hierfür den wirkungsmächtigen Begriff der „countermajoritarian difficulty“ geprägt, die darin bestehe, dass nicht über Wahlen legitimierten Richtern erlaubt wird, Gesetze „niederzuschlagen“, die von gewählten Repräsentanten des Volkes verabschiedet wurden (Bickel 1986). Der Konflikt zwischen Gesetzgeber und Verfassungsgerichtsbarkeit ist kein neuer, er ist vielmehr ein „Evergreen“ (Schuppert 1988) der staatsrechtlichen und politikwissenschaftlichen Debatte. Seit der US-Supreme Court im Jahre 1803 zum ersten Mal einen Gesetzesakt des Parlamentes annulliert hat, zieht sich der Konflikt zwischen demokratischem Primat der Parlamentsgesetzgebung und Kontrolle derselben durch ein höchstes Gericht durch die Geschichte liberaler Demokratien. Verfassungsgerichte genießen zwar im internationalen Vergleich ein hohes Ansehen unter den Bürgern, und empirische Befunde deuten darauf hin, dass sich hinter dieser hohen Zustimmung eine grundsätzliche Akzeptanz der richterlichen Normenkontrolle verbirgt (Gibson et al. 1998); dieser diffuse support (Easton 1965) speist sich unter anderem aus der Kontrollfunktion der Gerichte, welche die Sicherung indivi- 18 dueller Grundrechte vor dem Missbrauch durch die Exekutive oder Dritte gewährleistet. Gleichwohl geraten Gerichte immer wieder durch heftige öffentliche Reaktionen auf kontrovers rezipierte Urteile in Legitimationsnöte. Das Bundesverfassungsgericht etwa hat dies Mitte der 1990er Jahre erfahren müssen, als in kurzen zeitlichen Abständen drei wichtige Urteile aus Karlsruhe („Sitzblockaden“, „Soldaten sind Mörder“, „Kruzifix-Beschluss“) zu heftigen Angriffen aus Politik, Öffentlichkeit und Wissenschaft führten, die die Legitimation des Gerichtes zeitweilig erschütterten (vgl. Lamprecht 1996; Wesel 1996; Höffe 1999; Limbach 1999). Ähnliche Reaktionen auf kontroverse Entscheidungen lassen sich in fast allen liberalen Demokratien feststellen, in denen Gerichte das Recht zur Normenkontrolle ausüben – insbesondere dann, wenn sie über gesellschaftlich kontroverse Themen entscheiden müssen, wie etwa in der Abtreibungsdebatte, in Fragen der Meinungsfreiheit oder der Minderheitenförderung. In der Öffentlichkeit weniger umstritten erscheinen hingegen Urteile zur Finanz- oder Wirtschaftspolitik, die aber wiederum von den politischen Akteuren mit besonderem Argwohn verfolgt werden, ziehen diese Urteile doch mitunter monetär ungemein kostenträchtige Folgen nach sich. Verfassungsgerichte operieren institutionell an der Nahtstelle von Politik und Recht. Dass sie zugleich rechtliche und politische Akteure sind, erklärt auch, weshalb ihre Stellung und ihre Aufgaben in Demokratien mitunter umstritten sind. Wie Robert Dahl schon 1957 in Bezug auf den US-Supreme Court süffisant anmerkte: „As a political institution, the court is highly unusual, not least because Americans are not quite willing to accept the fact that it is a political institution and not quite capable of denying it; so that frequently we take both positions at once. This is confusing to foreigners, amusing to logicians, and rewarding to ordinary Americans who thus manage to retain the best of both worlds” (Dahl 1957: 279). Einerseits urteilen Verfassungsgerichte idealiter auf der Grundlage der Verfassung und der dort niedergelegten Grundsätze, deren Auslegung ihnen übertragen worden ist. Sie versuchen, über rechtswissenschaftlich akzeptierte Methoden Verfassungsnormen adäquat und eindeutig auszulegen und auf diese Weise zur Lösung ihnen vorgetragener Rechtsprobleme zu gelangen. Systemtheoretisch gesprochen sind sie hoch spezialisierte Organe, die in der verbindlichen Rechtsauslegung eine spezifische Funktion für das Gesamtsystem übernehmen, die von keinem anderen Akteur ausgefüllt werden kann. Durch ihre Letztentscheidungskompetenz in Streitfällen legen sie Rechtsnormen verbindlich aus und sorgen so für die Integration des Rechtssystems auf der einen und des Gesamtsystems Gesellschaft auf der anderen Seite (Schneider 1999b). Andererseits sind Verfassungsgerichte aber ebenso – direktdemokratisch nur schwach legitimierte – politische Akteure, die mitunter gesellschaftlich kontroverse Fragen an Stelle der Parlamente entscheiden, denen als zentraler Repräsentationsinstanz einer (repräsentativen) Demokratie eigentlich primär die Aufgabe zukommen sollte, Gesetze zu erlassen. Verfassungsgerichte werden damit (notgedrungen) selbst zu „politischen Akteuren“, indem sie durch ihre Urteile konkrete Policies beeinflussen oder gar autoritativ bestimmen. Sie sind auf Einfluss im politischen Prozess bedacht, antizipieren die 19 Präferenzen anderer Akteure und stehen wegen ihrer Letztentscheidungskompetenz häufig im „Sturmzentrum“ (O’Brian 2003) der politischen Auseinandersetzung. Ihre Entscheidungen sind insofern „politisch“ im Sinne Dahls (1957), als sie zum einen nicht selten inhaltliche Policy-Vorgaben an den Gesetzgeber richten und weil sie zum anderen nicht immer ausschließlich deduktiv aus Rechtsnormen gewonnen werden können, sondern auf der Basis von rationalen Wert- und Einschätzungsurteilen gefällt werden müssen (abweichende Urteile von einzelnen Verfassungsrichtern beweisen zudem, dass man mit den gleichen rationalen Auslegungsmethoden mitunter zu gänzlich verschiedenen, möglicherweise ebenso gut begründeten Ergebnissen gelangen kann). Wenn eine Urteilsfindung aber nicht in jedem Fall deduktiv aus Verfassungsnormen oder Präzedenzfällen abgeleitet werden kann, sondern neue Kriterien „gefunden“ oder konstruiert werden müssen, wird ein Verfassungsgericht in der öffentlichen Wahrnehmung schnell zu dem, was Robert Dahl einen – demokratietheoretisch abnormen – „national policy-maker“ nennt (ebd.).5 Es überrascht daher nicht, dass gerade von Seiten der politischen Akteure (und auch der Wissenschaft) regelmäßig die Forderung nach richterlicher Zurückhaltung und Selbstbeschränkung erhoben wird (vgl. z. B. Höffe 1999). Der US-Supreme Court hat mit der Figur des „judicial self-restraint“ den Versuch unternommen, diesen Forderungen nachzukommen, ohne aber im Effekt weniger Einfluss auf die Gesetzgebung auszuüben als zuvor (vgl. O’Brian 2003).6 So scheint es vor allem die vermeintlich fehlende Grenzziehung zwischen den Kompetenzen des Verfassungsgerichts und des (parlamentarischen) Gesetzgebers zu sein, welche die Debatte um Gerichte und Parlamente am Leben hält und ihr bis heute Schwung verleiht. Problematisiert wird dies sowohl von Seiten der Politik als auch von Seiten der Richter selbst. Der ehemalige Bundestagspräsident Wolfgang Thierse etwa betonte die spannungsreiche Beziehung zwischen Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, als er – pikanterweise auf dem deutschen Juristentag – mit Blick auf den bundesdeutschen Kontext anmerkte: „Beide Seiten – Parlament und Bundesverfassungsgericht – sollten darauf achten, dass die Grenze zwischen Judikative und Exekutive nicht überschritten wird. Da diese Grenze zwischen Parlamenten und Verfassungs- 5 Allerdings weist Dahl zugleich darauf hin, dass empirisch betrachtet parlamentarische Mehrheiten mittel- und langfristig – von wenigen Ausnahmen abgesehen – immer ihre jeweilige Policy-Position durchsetzen konnten, weshalb die demokratietheoretische Problematik empirisch weit weniger relevant sei als die theoretische Sicht vermuten lasse (Dahl 1957: 286 ff; siehe hierzu auch Howard 2008). 6 Gunnar Folke Schuppert hat zu Recht darauf verwiesen, dass der Begriff des „self-restraint“ insofern missverständlich ist, als er den Blick auf funktionell-rechtliche Grenzen der Rechtsprechung verstellt (vgl. Schuppert 1980; 1988, hier insb. Fn. 5). „Richterliche Zurückhaltung“ ist keine Frage freiwilliger Großzügigkeit von Seiten der Richter, sondern ein rechtliches oder demokratisches Funktionserfordernis (vgl. auch Grimm 1976). Zudem ließe sich einwenden, dass die Forderung nach richterlicher Zurückhaltung verkennt, dass Gerichte gerade durch die Normenkontrolle eine wichtige Funktion in Demokratien ausüben, deren Preisgabe die Qualität der Demokratie selbst wesentlich beeinträchtigen würde. Siehe hierzu insbesondere Kapitel 6 dieser Untersuchung. 20 gericht offenbar unklar ist, dürfte es erst recht unklar sein, wie sie durch formaljuristisch-handwerkliche Hilfestellung gefunden werden soll“ (Thierse 2004: 2). Und die ehemalige Verfassungsrichterin Rupp-von Brünneck zitierend, fuhr er fort: „Es wird eine der wesentlichen Aufgaben der Rechtsprechung der Zukunft sein, Zusammenhänge zwischen der Reichweite der Gesetzesprüfung und der Funktionsverteilung zwischen verschiedenen Gewalten deutlich zu machen und von daher Kriterien zu entwickeln, die trotz der Erweiterung des Prüfungsfeldes verhindern, dass das Bundesverfassungsgericht in die Rolle des Ersatzgesetzgebers gerät“ (ebd.). Aber auch von Seiten der Richter wird dieses grundsätzliche Problem als solches perzipiert. So hat etwa der ehemalige Verfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde in einem seinen ehemaligen Kolleginnen und Kollegen am Bundesverfassungsgericht gewidmeten Aufsatz angemerkt, dass eine demokratische Legitimation der Verfassungsgerichtsbarkeit unabdingbare Voraussetzung für ihr erfolgreiches Wirken ist. Demokratische Legitimation soll „verhindern, daß die Verfassungsgerichtsbarkeit, zum Schutz der Verfassung errichtet, zu einer unkontrollierten Übermacht gegenüber anderen Gewalten wird und dadurch die demokratische Verfassungsstruktur gefährdet, statt sie zu sichern. Sie soll erreichen, daß die Kontrolle anderer vom Volk legitimierter Gewalten, insbesondere des Gesetzgebers, selbst als vom Volk ausgehend angesehen werden kann. Und sie soll dabei Bedingungen schaffen, die es positiv ermöglichen und nicht etwa behindern, daß die Verfassungsgerichtsbarkeit als Hüter der vom Volk beschlossenen und getragenen Verfassung effektiv wirksam wird“ (Böckenförde 2000b: 177). Angesichts dieser tatsächlichen oder vermeintlichen Konkurrenzstellung von Verfassungsgerichten und Gesetzgebern verwundert es nicht, dass Verfassungsgerichte häufig und gerne als machtvolle „Nebenregierungen“ (z. B. Schmidt 1992: 46), als „Kontra-Regierungen“ (Wildenmann 1969) oder, in moderner institutionentheoretischer Sprache, als „Vetospieler“ (z. B. Tsebelis 2002) bezeichnet werden. Aber sind sie das tatsächlich? Verfassungsgerichte als „Vetospieler“? Der Begriff des Vetospielers ist in der modernen Politikwissenschaft insbesondere von George Tsebelis geprägt worden (Tsebelis 1995, 2000, 2002; siehe aber auch Immergut 1990 zum Begriff der „Vetopunkte“). Tsebelis versteht unter einem Vetospieler einen solchen (kollektiven oder individuellen) Akteur, dessen Zustimmung erforderlich ist, um einen bestimmten legislativen Status quo zu verändern.7 Der Status als Vetospieler kann durch verfassungsrechtlich-institutionelle Bestimmungen zugewiesen sein (institutional veto players) oder durch die Spezifika des politischen Systems, wenn Akteure innerhalb der institutionellen Vetospieler Vetomacht erlangen (partisan veto players). Die jeweilige Policy-Position eines Vetospielers und die 7 „A veto player is an individual or collective actor whose agreement is required for a policy decision” (Tsebelis 1995: 293). 21 Konstellation der Vetoakteure untereinander bestimmen dann die Möglichkeiten einer Veränderung des Status quo: Eine Veränderung wird nur innerhalb der Schnittmenge der Policy-Positionen (dem winset) stattfinden können. Die Grundannahmen des Vetospieler-Modells lassen sich in drei Punkten zusammenfassen. Erstens: Je höher die Anzahl der Vetospieler, desto geringer ist die Chance einer Veränderung des Status quo; Zweitens: Je größer die ideologische/ programmatische Distanz zwischen den Akteuren, desto geringer ist ebenfalls die Chance einer Status-quo-Veränderung. Drittens können kollektive Vetospieler umso leichter Veränderungen verhindern, je höher die interne Kohäsion des jeweiligen Akteurs ist. Neben „klassischen“ Vetospielern wie Präsidenten, Parlamentskammern oder Koalition(spartei)en zählt Tsebelis auch Gerichte und insbesondere Verfassungsgerichte zu den institutionellen Vetospielern, wenn sie befugt sind, die Verfassung autoritativ zu interpretieren. Sie können seiner Meinung nach deshalb als Vetospieler konzeptionalisiert werden, weil unter bestimmten Umständen ihre Zustimmung zur Veränderung des Status quo vonnöten ist. Allerdings unterscheiden sich (Verfassungs-)Gerichte in mehrerlei Hinsicht von anderen politischen Vetoakteuren, weshalb eine Präzisierung der Tsebelisschen Annahmen notwendig erscheint. Zunächst sind Verfassungsgerichte nicht per se Spieler im Policy-Prozess, da sie von einer dritten Partei angerufen und ins Spiel gebracht werden müssen. Sie sind also allenfalls „triggered veto players“ (Lhotta 2003). Kein Verfassungsgericht westlicher Demokratien besitzt die Kompetenz, eigeninitiativ (ex offizio) tätig zu werden und beispielsweise Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Der Zugang zum Gericht variiert zudem von sehr restriktiven Modellen, in denen nur Teile der Exekutive das Gericht anrufen können (z. B. Österreich 1920- 27, Frankreich vor 1974), über Modelle des limitierten Zugangs, in denen zusätzlich parlamentarischen Minderheiten der Zugang zum Gericht eingeräumt wird (z. B. Frankreich nach 1974), bis hin zu sehr offenen Systemen mit Möglichkeiten der Verfassungsbeschwerde (z. B. Deutschland), die mitunter nicht einmal von Betroffenen vorgebracht werden muss (wie etwa in Ungarn; vgl. zur unterschiedlichen institutionellen Ausgestaltung des Zugangs zu Verfassungsgerichten Kapitel 4 dieser Arbeit). Anders als im Falle institutioneller Vetospieler muss ein Verfassungsgericht also nicht in jedem Fall einer Status-quo-Veränderung zustimmen, weil es nicht automatisch mit dieser Veränderung befasst ist und über sie zu befinden hat. Es kann jedoch durch einen anderen Akteur zum Vetospieler gemacht werden und würde daher besser als „potentieller“ oder „konditionaler Vetospieler“ bezeichnet, der je nach institutioneller Gelegenheitsstruktur von anderen Akteuren zum Mitspielen „gezwungen“ wird. Eine differenzierte Untersuchung zur Rolle von Gerichten im Politikprozess muss also zunächst die unterschiedlichen Zugangsmöglichkeiten zum Gericht berücksichtigen, um zeigen zu können, unter welchen Umständen und Konstellationen aus einem potentiellen „Vetospieler Verfassungsgericht“ ein tatsächlicher wird.8 8 Tsebelis (2000) argumentiert weiter, dass Gerichte dann besonders aktivistisch in Politikprozesse eingreifen, wenn viele Vetospieler eine Veränderung des Status quo verhindern. In sol- 22 Zudem sind Verfassungsgerichte mit unterschiedlichen Kompetenzen ausgestattet, die ihren Einfluss auf die Politik – und damit ihre Intensität als Vetospieler – variieren lassen. So besitzt etwa der französische Verfassungsrat keine Kompetenz zur konkreten Normenkontrolle; er kann nur solche Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen, die noch nicht in Kraft getreten sind. Dem US-Supreme Court auf der anderen Seite ist keine abstrakte Normenkontrolle erlaubt, er entscheidet lediglich konkrete Streitfälle, über deren Annahme er außerdem faktisch frei entscheiden kann (vgl. u. a. Brugger 1987). Der Hohe Rat der Niederlande wiederum besitzt qua Verfassung (Art. 120) generell keine Kompetenz zur Prüfung von Gesetzesakten (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 4 dieser Arbeit). Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird zu diskutieren sein, ob Gerichten überhaupt eine eigene Policy-Position unterstellt werden kann, die mit der politischer Akteure vergleichbar ist (wie dies etwa Richard Posner behauptet; vgl. Posner 1993). Anders als bei diesen, so könnte man einwenden, bestimmt sich die Entscheidung eines Gerichtes über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zumindest nicht primär (und in jedem Fall nie ausschließlich) aus den persönlichen und/oder politischen Präferenzen seiner Mitglieder, sondern mindestens ebenso über die Auslegung spezifischer Verfassungsnormen. Zwar kann und muss nicht davon ausgegangen werden, dass Richter generell ihre persönlichen Präferenzen bei Entscheidungsfindungen völlig außer acht lassen (können); durch die hohe Spezialisierung und die Notwendigkeit öffentlicher Rechtfertigung auf der Basis rechtlicher Normen kann aber zumindest unterstellt werden, dass in den allermeisten Fällen persönliche Präferenzen keinen ausschlaggebenden Einfluss auf den Urteilsspruch haben (vgl. zustimmend Ashenfelter et al. 1995, Landfried 1984; eingeschränkt Rohde/Spaeth 1976; anders jedoch für den US-Supreme Court Segal/Spaeth 2002; siehe hierzu auch die Diskussion in Kapitel 3 dieser Untersuchung). Es wird zu fragen sein, ob sich die Policy-Position eines Gerichtes tatsächlich eher aus den politischen Präferenzen seiner Richter speist, oder ob nicht mindestens ebenso sehr der Abgleich einer zu prüfenden Norm mit den Vorgaben des Verfassungsrechts für die Position eines Verfassungsgerichts verantwortlich ist.9 chen Fällen eröffne sich für Gerichte ein größerer Handlungsraum. Empirisch plausibler erscheint allerdings die Annahme, dass Gerichte dann aktivistischer agieren, wenn sie von oppositionellen Akteuren aktiviert werden, die bei einer bereits erfolgten Status-quo-Veränderung unterlegen waren und die Entscheidung über den Gerichtsweg wieder zu revidieren versuchen. In diesen Fällen werden diese Akteure über den Umweg des Verfassungsgerichtes selbst zu (indirekten) Vetospielern, obwohl ihnen eigentlich keine institutionelle Vetoposition zukommt. Erfolgt hingegen keine Veränderung des Status quo, fehlt es in der Regel an Anreizen, das Gericht überhaupt einzuschalten. Der Grund für einen höheren Aktivismus des Verfassungsgerichts ist daher weniger in der Vetostruktur des politischen Prozesses zu vermuten als vielmehr in den Aktivierungsanreizen, die auf antragsbefugte Akteure wirken. Auch Alivizatos (1995) erklärt – neben dem Dezentralisierungsgrad eines politischen Systems und der parlamentarischen Polarisation – die Anzahl der Vetospieler zu einem relevanten Faktor für die Aktivität eines Gerichtes, ohne dies jedoch näher zu begründen (Alivizatos 1995). 9 Darüber hinaus verweist Tsebelis (2002: 227) darauf, dass der meist konsensuale Bestellungsmodus von Verfassungsrichtern sicherstelle, dass der Median der Policy-Präferenzen des Gerichtes in etwa dem der politischen Akteure insgesamt entspreche; Verfassungsgerichte werden 23 In diesem Licht wird auch kritisch zu prüfen sein, ob Verfassungsgerichte als „strategische Akteure“ konzeptionalisiert werden können, wie auch Tsebelis dies implizit tut (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 3.2.1 dieser Untersuchung). Insbesondere rational-choice-orientierte Modelle und Theorien (siehe z. B. van Geffen 2001; Epstein/Knight 1998; Epstein et al. 2001) unterstellen Gerichten eine ähnlich rationale Strategie wie anderen politischen Akteuren (etwa Parlamenten, Regierungen oder Parteien). Dabei bleibt jedoch meist unterbestimmt, worin genau die strategische Orientierung des Akteurs Verfassungsgericht bestehen soll. Van Geffens Argumentation (van Geffen 2001) beispielsweise legt nahe, dass Verfassungsgerichte bei der Auslegung von Verfassungsnormen nicht alleine aufgrund verfassungsrechtlicher Argumente oder eigener „politischer“ Präferenzen entscheiden, sondern vor allem die Handlungen und Handlungsoptionen der anderen politischen Akteure antizipieren und bei ihrer Entscheidung berücksichtigen. Nach dieser Auffassung wird die Entscheidung eines Gerichtes unter anderem davon beeinflusst, ob das Gericht damit rechnen muss, dass der Gesetzgeber durch ein neues Gesetz oder eine Änderung der Verfassung das getroffene Urteil zu unterlaufen versuchen wird (vgl. auch Tsebelis 2002: 222). Das Gericht bezieht also nach dieser Sichtweise bereits in seinem Urteilsspruch mögliche Reaktionen der politischen Akteure in sein Kalkül mit ein, urteilt anders als es ohne diese antizipierte Reaktion geurteilt hätte und handelt in diesem Sinne strategisch. Es wählt seine in der Entscheidung zum Ausdruck kommende Policyposition in Abhängigkeit der Handlungsmöglichkeiten und Präferenzen anderer Akteure. Diese Modellannahme eines strategisch kalkulierenden Verfassungsgerichts ist aber nicht von vorne herein evident. Sie erscheint schon deswegen nicht ganz plausibel, weil in fast allen etablierten Demokratien die prozeduralen Hürden zur Verfassungsänderung so hoch liegen, dass eine Orientierung an einer möglicherweise „drohenden“ Verfassungsänderung wenig rational wäre (siehe zur konstitutionellen Rigidität beispielsweise die Daten bei Lijphart 1999: 220 sowie Lorenz 2005). Auch wäre ein Gericht nicht gehindert, einen gleichlautenden neuen Parlamentsbeschluss diesseits der Verfassungsänderung in einem weiteren Verfahren ebenso zu annullieren wie im ersten Fall. Vor allem aber bleibt diese strategische Modellannahme zunächst die Antwort auf die Frage schuldig, weshalb Verfassungsgerichte überhaupt ein Interesse daran haben sollten, nicht durch den (Verfassungs)Gesetzgeber überstimmt zu werden. Diese letzte Frage kann plausibel beantwortet werden, allerdings muss unter dem Begriff der „strategischen Orientierung“ etwas anderes verstanden werden als im eben dargestellten Modell: Da Verfassungsgerichte in besonderer Weise auf die freiwillige Befolgung ihrer Urteile durch politische und gesellschaftliche Akteure angewiesen sind, liegt es nahe anzunehmen, dass Gerichte und Richter im Entscheialso als Vetospieler „absorbiert“. Auch dieses Argument ist nicht unproblematisch. Es ist nur dann plausibel, wenn angenommen werden kann, dass diese Policy-Präferenzen bei der Urteilsfindung tatsächlich eine beherrschende Rolle spielen. Siehe auch dazu die Diskussion in Kapitel 3 dieser Untersuchung. 24 dungsfindungsprozess auch die Wirkung ihrer Urteile in der Öffentlichkeit antizipieren müssen. Anders als die Exekutive verfügt ein Verfassungsgericht bekanntlich nicht über einen Beamtenapparat, der ein ergangenes Urteil auch faktisch in Politik und Gesellschaft implementieren und dort auch gegen Widerstände durchsetzen könnte. Die „Macht“ des Gerichtes beruht letztlich ausschließlich auf seiner Legitimität und dem Vertrauen, das ihm durch politische wie gesellschaftliche Akteure entgegengebracht wird. Mehr noch: Die Macht zur Umsetzung einer Entscheidung liegt nicht selten in den Händen derer, die durch eine Entscheidung selbst betroffen sind: den politischen Akteuren; diesem Umstand sind sich zweifellos auch die handelnden Richter bewusst (vgl. etwa Limbach 1999). Deswegen scheint die Annahme nicht abwegig, dass ein Gericht die Wirkung seiner Entscheidungen in der (politischen) Öffentlichkeit zumindest antizipieren muss. Problematisch kann dies dann werden, wenn sich ein Gericht tatsächlich in einer Legitimationskrise befindet. Dann wird es unter Umständen sehr viel stärker auf die Wirkung und gesellschaftliche Akzeptanz seiner Urteile achten als dies seinem Auftrag, die Verfassung und ihre Grundlagen zu schützen, gut tut. Es wird im weiteren Verlauf der Untersuchung also auch zu diskutieren sein, ob die „strategischen Orientierungen“ eines Verfassungsgerichts eher auf die Präferenzen anderer Akteure oder auf die eigenen Legitimationsgrundlagen bezogen sind. Dieter Grimm beispielsweise (vgl. Grimm in Badinter/Breyer 2004: 29) plädiert implizit für letzteres, wenn er die fehlende Orientierung der Gerichte an den Interessen und Präferenzen politischer Mitspieler mit der Eigenlogik der juristischen Sphäre erklärt. Aus systemtheoretischer Sicht arbeite das juristische Subsystem mit dem ihm eigenen Rechtscode (legal/illegal), der inkompatibel sei mit dem Code des politischen Systems (durchsetzbar/nicht durchsetzbar). Der für Verfassungsgerichte entscheidende Gesichtspunkt einer Entscheidung sei deshalb, so Grimm, ob ein vom Parlament vorgelegtes Gesetz verfassungsgemäß oder verfassungswidrig ist. Dass tatsächlich manches dafür spricht, (Verfassungs-)Gerichte und politische Akteure in ihren Strukturen und Handlungsorientierungen grundlegend voneinander zu unterscheiden, zeigt die idealtypische Gegenüberstellung von Gerichten und Parlamenten in Abbildung 1.1, die Torbjörn Vallinder vorgenommen hat (Vallinder 1995). Erstens unterscheiden sich nach Vallinder Gerichte und Parlamente hinsichtlich der handelnden Akteure. Während vor einem Gericht in der Regel zwei Streitparteien vor einer unabhängigen dritten agieren, ist es Merkmal parlamentarischen Handelns, dass mehrere Akteure beteiligt sind, denen keine unabhängige Instanz vorsitzt. Zweitens unterscheiden sich die Arbeitsmethoden beider Foren grundlegend. Geht es vor Gericht zunächst um offene Anhörungen und Gewichtung von Argumenten im Lichte anzuwendender Rechtssätze, handeln parlamentarische Akteure vor allem mit dem Ziel, durch Bargaining und Kompromissfindung innerhalb wie zwischen den Parteien zu einem mehrheitsfähigen Ergebnis zu gelangen, das zunächst nicht durch externe Bedingungen oder Vorgaben beeinflusst ist oder mit solchen in Übereinstimmung gebracht werden muss. Die Entscheidungsfindung selbst – drittens – ähnelt sich zwar insofern, als sowohl Gerichte als auch Parlamente 25 mittels Mehrheitsverfahren Entscheidungen treffen. Die Grundlage dieser Entscheidungsfindung unterscheidet sich dennoch fundamental: Während Richter ihre Entscheidung an Rechtsnormen ausrichten und begründen müssen, ist Parlamentariern keine Begründung für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten abverlangt. Sie müssen sich weder öffentlich für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten rechtfertigen noch ihre Beweggründe darlegen. Dies kann zwar in Einzelfällen gegenüber der eigenen Wählerschaft nützlich und sinnvoll erscheinen, institutionell vorgesehen ist es aber nicht. Viertens unterscheidet sich der Output beider Organe grundlegend: Während Gerichte einzelne Streitfälle zu entscheiden haben (die allerdings Ausstrahlungswirkung auf ähnlich gelagerte Fälle entfalten können), entscheiden Parlamente über allgemeine Regeln und Normen und setzen diese verbindlich fest. Zudem bestimmen sie inhaltlich konkrete Policies, die in einer Gesellschaft Wirkung entfalten sollen, und sind in der Wahl dieser Inhalte prinzipiell frei (zumindest solange, wie sich diese Inhalte innerhalb der konkreten Verfassungsordnung bewegen). Verfassungsgerichte können von sich aus keine Policies bestimmen, allenfalls in konkreten Streitfällen inhaltliche Vorgaben vornehmen (was aber gleichwohl umstritten sein kann). Im Ergebnis schließlich – fünftens – gelangen Gerichte (idealiter) zur einzig richtigen Lösung in einem rechtlichen Streitfall, während Parlamente zu genau dem inhaltlichen Ergebnis gelangen, das unter den gerade herrschenden Mehrheitsverhältnissen im Gesetzgebungsprozess möglich und durchsetzbar war, prinzipiell aber auch anders hätte ausfallen können.10 Abbildung 1.1: Merkmale gerichtlichen und parlamentarischen Handelns Gerichte Parlamente Akteure Zwei Parteien und unabhängiges Gericht Mehrere Parteien Arbeitsmethode Offene Anhörung, Gewichtung von Argumenten Bargaining, Kompromissfindung Entscheidungsfindung Mehrheitsprinzip unabhängiger Richter Mehrheitsprinzip Output Entscheidung einzelner Rechtsfälle mit genereller Ausstrahlung auf ähnliche Fälle Allgemeine Regeln (Gesetze oder Verordnungen), Policies Ergebnis Idealiter: Die einzig richtige Entscheidung durch korrekte Auslegungsmethoden Politisch durchsetzbare Verhandlungslösung Quelle: Vallinder 1995 10 Inwiefern dies allerdings auch für Verfassungsgerichte gilt, wird noch zu diskutieren sein. Die Vorstellung, dass Gerichte zu einer einzig richtigen Auslegung des Rechts gelangen könnten, ist zumindest umstritten. 26 Man muss Vallinders Gegenüberstellung nicht in ihrer Gänze überzeugend finden. Zumindest aber kann mit ihr festgehalten werden, dass sich Verfassungsgerichte und politische Akteure offenbar so wesentlich in ihren Strukturen und Handlungsorientierungen unterscheiden, dass eine Gleichsetzung von verfassungsgerichtlichen und politischen Vetoakteuren inadäquat erscheinen muss. Verfassungsgerichte können, müssen aber nicht als Vetospieler in Erscheinung treten, und wenn sie es tun, agieren sie mit einer anderen Handlungsorientierung als politische Vetospieler. Allerdings haben die Urteile der Gerichte unter Umständen erhebliche Auswirkungen auf politische Prozesse und Inhalte. Auch als „konditionale Vetospieler“ mit eigener Handlungslogik beeinflussen sie die Politiken gewählter Regierungen und parlamentarischer Mehrheiten und üben damit einen erheblichen Einfluss auf die Verfassungswirklichkeit liberaler Demokratien aus. Damit drängen sich zwei Fragen auf, die im Mittelpunkt der hier vorgelegten Untersuchung stehen werden: Erstens muss analytisch die Frage gestellt werden, ob Verfassungsgerichte überhaupt als „demokratische Akteure“ verstanden werden können oder ob sie ein Fremdkörper demokratischen Regierens sind. Zweitens muss untersucht werden, wie sich das Handeln von Verfassungsgerichten faktisch auf den demokratischen Regierungsprozess auswirkt und welche Auswirkungen verfassungsgerichtliches Agieren auf die Qualität von Demokratien hat. Allgemein muss damit nach der demokratischen Rolle von Verfassungsgerichten gefragt werden, spezifisch nach dem besonderen Kooperationsverhältnis zwischen Verfassungsgericht und Gesetzgeber. Bevor die diese Untersuchung anleitenden Fragestellungen näher präzisiert werden, soll ein kurzer Blick auf die politikwissenschaftliche Debatte zu diesem diffizilen Verhältnis die Relevanz des hier diskutierten Problemkomplexes unterstreichen. 1.2 Stand der (sozialwissenschaftlichen) Diskussion Die sozial- und politikwissenschaftliche Beschäftigung mit dem Themenkomplex Recht und Politik, konkreter mit der Rolle und dem Einfluss von Verfassungsgerichten auf Politikprozesse, hat in den letzten Jahren wieder eine erhöhte Aufmerksamkeit erfahren, nachdem dieses Thema Jahrzehnte lang eine fast ausschließliche Domäne der Rechts- und Staatswissenschaften gewesen ist. Die lange Vernachlässigung dieser Thematik in den Sozialwissenschaften überrascht insofern, als gerade die Analyse von Politikprozessen und Policyzyklen eine Beschäftigung mit dem Einfluss von Gerichten auf diese nahe gelegt hätte (vgl. zu den „Versäumnissen“ der politik- wie der rechtswissenschaftlichen Debatte van Ooyen/Möllers 2006b). Da zudem wichtige, für demokratische Gesellschaften elementare Politiken nicht selten von Gerichten (mit)entschieden worden sind – man denke nur an das Abtreibungsrecht, Fragen der Finanz- und Steuerpolitik oder die Ermöglichung oder Verhinderung von Politiken zur Minderheitenförderung (affirmative action) – verwundert es umso mehr, dass gerade die (europäische) Politikwissenschaft, von einigen rühmlichen Ausnahmen abgesehen (z. B. Beyme 1985, Landfried 1984; Stone 1992; Stone

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).