167 einen weiten diskretionären Handlungsspielraum eröffnet (vgl. Blankart/Knieps/ Zenhäusern 2007: S. 416 f.). In Märkten, in denen der Wettbewerb unabhängig von länderspezifischen Charakteristika funktionsfähig ist, wurden von den nationalen Regulierungsbehörden sehr unterschiedliche Auffassungen bezüglich des Regulierungsbedarfs vertreten und diese von der Europäischen Kommission akzeptiert. Der Markt für internationale Ferngespräche wurde von den schwedischen und finnischen Regulierungsbehörden als wettbewerbsfähig eingestuft, während die Regulierungsbehörden in Ungarn, Portugal und Irland diese Märkte als regulierungsbedürftig ansahen. Eine große Zahl von Fällen zur ex ante-Regulierung wurde von der EU- Kommission bearbeitet, ohne dass eine konsistente, netzökonomisch fundierte Beurteilung erkennbar wäre (vgl. Knieps 2005: S. 79 f.) . 9.2.3 Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen In der Regulierungsökonomie gibt es seit geraumer Zeit eine Debatte darüber, ob das diskretionäre Verhalten von Regulierungsbehörden ursächlich für unzureichende Investitionsanreize in regulierten Sektoren ist (vgl. Newbery 2000 und Gans/King 2003). Die regulierten Unternehmen werfen den Regulierern vor, getroffene Vereinbarungen (z.B. Kompensationsregeln) nicht strikt einzuhalten, sondern sich vielmehr opportunistisch zu verhalten (regulatorischer Opportunismus). Dieses Problem, dass sich Regulierungsbehörden möglicherweise nicht an ursprüngliche Vereinbarungen halten, wurde bereits von Kolbe/Tye/Myers gesehen, aber nicht vertiefend behandelt (vgl. Abschnitt 9.1.3). Sie bezeichnen es als "problem of moral hazard" und illustrieren es mit dem Gunfighter-Beispiel: "The problem of moral hazard may be illustrated by a somewhat whimsical example. Suppose a world famous gunfighter invites a tenderfoot to a poker game, but reserves the right to pull out his gun and change the rules at any time. What up-front risk premium does the tenderfoot require if he is to join the game? [...] If the risk premium itself is also subject to seizure during the game (i.e., if the amount of the potential loss is also under the control of the gunfighter), there is no risk premium great enough to induce the tenderfoot to play because the tenderfoot can never hope to do anything but lose all assets brought to the table.Fn The game never takes place" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 53 f., Fußnotentext weggelassen). Was Kolbe/Tye/Myers als Moral hazard-Problem bezeichnen, wird in der industrie- ökonomischen Literatur als Opportunismusproblem gekennzeichnet, das zu Unterinvestitionen führt.297 Der Gunfighter ist gewissermaßen der perfekte Opportunist. Nimmt man den in Abschnitt 9.2.1 vorgestellten zwei-phasigen Ansatz als Orientierungshilfe, so ist festzustellen, dass sich die Literatur zum regulatorischen Oppor- 297 Alternativ werden auch die Begriffe Hold up- oder Commitment-Problem verwendet. Zur Behandlung dieser Problematik in der industrieökonomischen Literatur vgl. Klein/Crawford/Alchian (1978), Kleindorfer/Knieps (1982) und Williamson (1983). Der von Kolbe/Tye/ Myers verwendete Begriff Moral hazard ist irreführend, denn wie sich zeigen wird, handelt es sich nicht um ein Problem asymmetrischer Information sondern um ein Problem irreversibler Investition. 168 tunismus auf Phase 2 konzentriert. Im Folgenden soll gezeigt werden, das der zweiphasige Ansatz zur Analyse von Regulierungsrisiko einen wichtigen Beitrag zur Lösung des Problems des regulatorischen Opportunismus leisten kann. Dazu ist es notwendig Phase 1 explizit in die Analyse einzubeziehen (vgl. Abbildung 9.4), um deutlich zu machen, dass die Wurzel des Opportunismusproblems in der fehlenden Selbstbindungsfähigkeit der Regulierungsbehörde ihre Ursache hat. Die Regulierungsbehörde kann sich nicht glaubwürdig zu einem strikt wohlfahrtsmaximierenden Verhalten verpflichten – selbst wenn sie das möchte.298 Abbildung 9.4: Der zwei-phasige Ansatz in regulierungsbedürftigen Netzbereichen Quelle: Knieps/Weiß (2008: S. 12, Fig. 3) Wegen dem sequentiellen Charakter von irreversiblen Investitionsentscheidungen der regulierten Firma (Stufe 2a) und der Preisregulierung des monopolistischen Bottlenecks durch die Behörde (Stufe 2b) kommt es zu einem regulierungsbedingten Hold up-Problem. Wie gravierend die Auswirkungen dieses Hold up-Problems sind, hängt vom relativen Gewicht der Interessengruppen ab. Zu betonen ist, dass die Investitionen in Phase 2 getätigt werden, d.h. nachdem der Einflussparameter ?i realisiert und die zugehörige Einflussfunktion M(?i) bekannt ist. Es wird sich zeigen, dass dies zu einem Unterinvestitionsproblem führen kann, das nicht von der Regulierungsbehörde in Phase 2 sondern vom Gesetzgeber in Phase 1 zu lösen ist. Um den Zusammenhang zwischen Regulierungsmandat und Unterinvestitionsproblem zu verdeutlichen, wird im Folgenden wiederum – wie bereits in Abschnitt 9.2.2 – von einer Regulierungsbehörde mit unbeschränktem diskretionären Handlungsspielraum zur Regulierung marktmächtiger Unternehmen ausgegangen. 298 "[R]egulatory agencies will not act much differently if given 'better' men. Except in cases so rare as to be irrelevant, commissioners are good men. It perhaps bears repeating and emphasizing that the behavioral tendencies anticipated are the consequence of the imperatives set up in the organization of regulation and in no way do they indicate any personal failure or lack of integrity on the part of the regulators, or perversion of the law on the part of the regulated. To perceive the matter in this moralistic light is to mistake the problem, and perhaps to offer solutions for problems that do not exist" (Russell/Shelton 1974: S. 59 f.). Phase 1 Phase 2 Gesetzgeber setzt Regulierungsrahmen (inkl. Mandat) M( ) als stochastische Funktion M(?i) als deterministische Funktion Stufe 2a: Investition Stufe 2b: Preisregulierung 169 Als Ausgangspunkt dient der in Besanko/Spulber (1992: S. 155-158) vorgestellte Modellrahmen für den einfachen Fall eines regulierten Unternehmens in einem Markt mit inelastischer Nachfrage. Besanko/Spulber konzentrieren sich auf Phase 2. Ihr Modellrahmen soll deshalb durch einen Übergang von einer deterministischen Einflussfunktion M(?i) zu einer stochastischen Einflussfunktion M( ) verallgemeinert werden. Dadurch wird die Perspektive des Gesetzgebers bei der Festlegung des Regulierungsmandats in Phase 1 explizit in die Analyse einbezogen. Die Produktionstechnologie im regulierungsbedürftigen Markt ist geprägt durch das Erfordernis irreversibler Investitionen. Je mehr Kapital ex ante investiert wird, desto geringer sind ex post die operativen Kosten der Produktion. Deshalb sind innerhalb von Phase 2 wiederum zwei Stufen zu unterscheiden, in der je eine zentrale Entscheidung zu treffen ist. Auf Stufe 2a wird investiert und auf Stufe 2b wird produziert und konsumiert (vgl. Abbildung 9.4). Die Outputmenge wird zur Vereinfachung als preisunabhängig (inelastische Nachfrage) und exogen gegeben angenommen.299 Auf Stufe 2a entscheidet das regulierte Unternehmen über die Höhe des Kapitaleinsatzes K, der auf Stufe 2b nicht mehr veränderbar ist. Die Kosten je Einheit Kapitaleinsatz betragen r und fallen auf Stufe 2b an.300 K wird vom regulierten Unternehmen festgelegt. Um den sequentiellen Charakter von Investition einerseits und Produktion sowie Konsum andererseits zum Ausdruck zu bringen, wird angenommen, dass über den Preis p für das regulierte Produkt erst auf Stufe 2b entschieden wird. Diese Entscheidung trifft die Regulierungsbehörde. Bei der Festlegung der Höhe des Preises wird die Regulierungsbehörde von Interessengruppen beeinflusst. Dieser Einfluss wird repräsentiert durch die Cobb-Douglas-Funktion ii grossigrossi MM ?? ???? ??=?= ?1);,()( Die Produzentenrente ?gross beinhaltet hier nicht den Nettogewinn (?net), sondern nur den Bruttogewinn bzw. Deckungsbeitrag des Unternehmens. Diese Unterscheidung ist zentral für das Argument und darin begründet, dass bei der Preisfestlegung auf Stufe 2b die Kapitalkosten (r·K) für die Interessengruppen (und damit auch den Regulierer) keine Rolle mehr spielen, da ihre Höhe auf Stufe 2b nicht mehr veränderbar ist. Es geht auf Stufe 2b um reine Umverteilung. Umverteilt werden kann die Differenz V – c(K) zwischen der Zahlungsbereitschaft der Konsumenten pro Outputeinheit (V) und den operativen Kosten pro Outputeinheit (c). Sowohl V als auch c sind für jede Outputeinheit gleich. V ist ein Parameter und c ist eine Funktion c(K) mit Eigenschaften c' < 0 und c'' > 0. Je Outputeinheit kennzeichnen ? = V – p die Konsumentenrente und ?gross = p – c(K) den Bruttogewinn des regulierten Unternehmens. 299 Deshalb können im Folgenden alle relevanten Variablen (Kapitaleinsatz, operative Kosten, Preis, Gewinn etc.) auf eine Outputeinheit normiert werden. 300 Damit kann die Diskontierungsproblematik ausgeblendet bleiben. Es wird angenommen, dass der Kapitalkostenfaktor r die Opportunitätskosten der Kapitaleinsatzes (Abschreibung und Zins) vollständig widerspiegelt. 170 Die auf Stufe 2a festgelegte Höhe von K determiniert den Betrag, der auf Stufe 2b zur Umverteilung zur Verfügung steht. Wenn mehr Kapital investiert wird, sinken die operativen Kosten und die Umverteilungsmasse wird größer. Die bereits in Abschnitt 9.2.2 eingeführte Transformationsfunktion (vgl. T in Abbildung 9.3) vereinfacht sich zu einer Geraden mit einer negativen Steigung von 45°. Der zentrale Unterschied ist jedoch, dass die Lage von T nicht mehr exogen gegeben ist, sondern vom Kapitaleinsatz K abhängt, der wiederum im Gleichgewicht vom regulierten Preis und damit dem Einfluss der Interessengruppen abhängt. Wenn mehr investiert wird, führt dies in der grafischen Darstellung zu einer Verschiebung der Transformationsfunktion T nach außen (vgl. Abbildung 9.5).301 Abbildung 9.5: Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen Quelle: Knieps/Weiß (2008: S. 14, Fig. 4) 301 Es handelt sich um eine modifizierte Variante von Besanko/Spulber (1992: S. 157, Fig. 1), verallgemeinert für eine stochastische Einflussfunktion M( ). a(1) ?gross T(K=0;?=0) a(0) (1-?1)[V-c(K*;?1)] ?1[V-c(K*;?1)] a(?2) M(?1) M(?1) M(?2) (1-?2)[V-c(K*;?2)] T(K*;?1) T(KOpt;?=1) ?2[V-c(K*;?2)] T(K*;?2) ? M(?2) a(?1) 171 Im Modellrahmen von Besanko/Spulber gibt es keine stochastischen Größen. Damit werden nicht nur marktbedingte Risiken ausgeblendet, sondern es fehlt auch die Basis für die Analyse regulierungsbedingter Risiken. Um die Möglichkeit von Regulierungsrisiko in Phase 1 explizit einzubeziehen, wird deshalb im nächsten Schritt der Modellrahmen von Besanko/Spulber verallgemeinert, indem ?i nun nicht mehr als deterministischer sondern als stochastischer Parameter aufgefasst wird. Für jedes beliebige )1,0(?i? lässt sich der vom Regulierer unter dem Einfluss der Interessengruppen auf Stufe 2b festgelegte Preis p allgemein durch Maximierung von M(?i) unter der Nebenbedingung der Transformationsfunktion T(K) wie folgt charakterisieren: )(1 grossgross cVL ii ??? ?? ????+??= ? 0)1( =????=??? ??? ?? iigrossiL 0=??? ???=? ? ????? ? ?grossgrossigross i iL 0=????=?? grosscVL ?? Die simultane Auflösung führt – abhängig vom jeweiligen Parameterwert ?i – zu folgenden Werten für Konsumentenrente und Bruttogewinn: )()1( cVi ???=? ? )( cVigross ??=?? Da die operativen Kosten vom Kapitaleinsatz abhängen, der auf Stufe 2a festgelegt wird, bestimmt sich der regulierte Preis auf Stufe 2b wie folgt: )()1(),( KcVKp iii ??+?= ??? Falls die Regulierungsbehörde die Konsumentenrente maximiert (Spezialfall ? = 0), lässt sie nur die Deckung der operativen Kosten c(K) zu. Falls die Regulierungsbehörde dagegen die Produzentenrente bzw. den Bruttogewinn maximiert (Spezialfall ? = 1), wird die gesamte Zahlungsbereitschaft der Konsumenten über den Preis abgeschöpft. Wenn die Regulierungsbehörde auf Stufe 2b den Preis p setzt, sind die Kapitalkosten irrelevant. Wenn das regulierte Unternehmen auf Stufe 2a über die Höhe des Kapitaleinsatzes K entscheidet, sind die Kapitalkosten sehr wohl relevant. Das regulierte Unternehmen wird den Effekt von K auf p in seiner Zielfunktion (Nettogewinn) vorwegnehmen: KrKcVKrKcKpK iiiinet ?????=???= )()(),(),( ????? 172 Der aus Sicht des regulierten Unternehmens optimale Kapitaleinsatz K*, der sich durch Maximierung der Nettogewinnfunktion unter der Regulierungsbeschränkung ergibt, wird bestimmt durch die Bedingung i rc dK dc ?=??? ' Falls der Regulierer ausschließlich die Konsumenteninteressen verfolgt (Spezialfall ? = 0), wird überhaupt nicht investiert, da der Nettogewinn negativ würde.302 Je stärker der Regulierer unter dem Einfluss der Produzenteninteressen steht, desto mehr wird investiert. Interessanter ist der Vergleich mit dem Wohlfahrtsoptimum. Da die Outputmenge exogen gegeben ist und der Preis keine allokative Funktion hat, ist das einzig relevante Kriterium zur Charakterisierung des Wohlfahrtsoptimums die Kostenminimierung durch geeignete Setzung von K. Die gesamten Kosten je Outputeinheit setzen sich zusammen aus den operativen Kosten c(K) und den Kapitalkosten r·K. Der wohlfahrtsoptimale Kapitaleinsatz KOpt, der die Gesamtkosten minimiert, ist erreicht, falls rc dK dc =??? ' Nur im Spezialfall ? = 1 entspricht der gewählte Kapitaleinsatz K* dem wohlfahrtsoptimalen Kapitaleinsatz KOpt. Für alle Einflussparameter )1,0(?i? wird zwar investiert, aber der vom Unternehmen angesichts der Regulierungsbeschränkung gewählte Kapitaleinsatz K* ist geringer als der wohlfahrtsoptimale Kapitaleinsatz KOpt. Der Referenzpunkt aus Sicht der sozialen Wohlfahrt ist das Kostenminimum c(KOpt) + r·KOpt. Dieser Referenzpunkt ist zugleich ein geeigneter Eichpunkt für die Konstruktion eines Maßes für das Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen.303 In Abhängigkeit von ?i ergibt sich ein Wohlfahrtsverlust aufgrund einer zu geringen Investition K*(?i) ? KOpt, die zu einer Kostenverschwendung führt in Höhe von 302 Dies entspricht dem in Newbery (2000: S. 35 f.) analysierten Fall mit deterministischer, linearer Einflussfunktion. 303 Im vorliegenden Modellrahmen ist die Ermittlung der minimalen Gesamtkosten unproblematisch, da es kein Marktrisiko gibt, das zu Messfehlern à la Ahn/Thompson (vgl. Abschnitt 9.1.1) führen könnte. Aber auch unter komplexeren Rahmenbedingungen mit asymmetrischen Risikoverteilungen à la Kolbe/Tye/Myers (vgl. Abschnitt 9.1.3) lassen sich die minimalen Gesamtkosten prinzipiell berechnen. Das Unterinvestitionsproblem ist in der Literatur auch unter Einbeziehung von Marktrisiken analysiert worden (vgl. Newbery 2000: S. 27-80 und Gans/King 2003). Dabei wurde von einer deterministischen Einflussfunktion M(?i) ausgegangen, d.h. es gibt zwar ein Marktrisiko aber kein Regulierungsrisiko. Das Ausmaß des Unterinvestitionsproblems hängt dann von der Charakterisierung der Marktrisiken ab. Im vorliegenden Fall einer stochastischen Einflussfunktion M( ) hängt das Ausmaß des Unterinvestitionsproblems dagegegen von der Charakterisierung des unsicheren Einflusses der Interessengruppen ab. 173 OptOpt ii KrKcKrKc ????+ )()(*))(*( ?? Davon ausgehend lässt sich das Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen mit Marktmacht (MM) wie folgt durch das Maß ?MM charakterisieren: OptOpt i iiiMM KrKcKrKc ????+?=? )()](*))(*([ ???? 9.3 Kostendeckung und disaggregiertes Regulierungsmandat Um das Unterinvestitionsproblem in regulierungsbedürftigen Netzbereichen zu lösen, wird in der aktuellen Regulierungsdiskussion das Konzept der Access holidays kontrovers diskutiert (vgl. Gans/King 2003 und Knieps 2005: S. 88-91). Die Grundidee dieses Konzepts besteht darin, dass sich die Regulierungsbehörde (bevor das Unternehmen investiert) verpflichtet, während einer festgelegten Zeitperiode einen regulierungsbedürftigen Markt nicht zu regulieren. Die Dauer der Access holidays soll vom jeweiligen Investitionsobjekt abhängen. Je nach Art und Umfang der irreversiblen Kosten ist eine unterschiedliche Dauer erforderlich (Gans/King 2003: S. 168 ff.). Die zeitweise Aussetzung der Regulierung im Rahmen der Access holidays soll dem regulierten Unternehmen hinreichende Investitionsanreize geben und eine Unterinvestition verhindern. Es stellt sich allerdings die Frage, ob das Problem des regulatorischen Opportunismus durch eine Änderung des Regulierungsparameters (Höhe des regulierten Preises versus Dauer der Regulierung) innerhalb von Phase 2 gelöst werden kann. Das Problem der Einflussnahme von Interessengruppen bleibt unabhängig von der Wahl des Regulierungsparameters bestehen. Warum sollte das regulierte Unternehmen auf Stufe 2a darauf vertrauen, dass sich die Regulierungsbehörde auf Stufe 2b an die zugesagte Dauer der Access holidays hält? Abhängig von der Realisierung von M(?i) ergeben sich für die Regulierungsbehörde unterschiedlich starke Anreize, die ursprünglich zugesagte Dauer der Access holidays zu verkürzen. Durch eine bloße Vereinfachung des Regulierungsparameters lässt sich das Problem des regulatorischen Opportunismus nicht lösen. Die Wurzel des Problems liegt darin begründet, dass sich die Regulierungsbehörde nicht bereits in Stufe 2a glaubwürdig eine Selbstbindung auferlegen kann, die Deckung der gesamten Kosten, einschließlich der entscheidungsrelevanten Kapitalkosten, auf Stufe 2b zuzulassen. Reformbemühungen, die sich auf Phase 2 konzentrieren, greifen zu kurz. Reformbemühungen, die das Problem an der Wurzel lösen sollen, müssen bei der Ausgestaltung des gesetzlichen Regulierungsmandats in Phase 1 ansetzen. Im Regulierungsmandat legt der Gesetzgeber die Kompetenzen der Regulierungsbehörde bei der Regulierungsumsetzung fest. Das Regulierungsmandat muss kompatibel sein mit dem gesetzlichen Regulierungsrahmen. Nur durch eine geeignete Beschränkung des diskretionären Handlungsspielraums der Regulierungsbehörde lässt sich die Selbst-