164 ein einseitig nur die Wirkungen auf die Produzenten erfasst.293 Da der Einfluss von Interessengruppen im Regulierungsprozess aus Sicht der normativen Theorie immer Wohlfahrtsverluste zur Folge hat, sind nur einseitige Risikomaße von Interesse. Ausgehend von Stone (1973) und seiner allgemeinen Charakterisierung von Risikomaßen wird im Folgenden von einem einseitigen Risikomaß im Sinne einer erwarteten Abweichung von einer Zielgröße ausgegangen (vgl. Ebert 2005: S. 20 ff.). Für das vorliegende Problem der Messung von Regulierungsrisiken gilt: Für jedes M(?i) ergibt sich ein Wohlfahrtsniveau W(?i) als Summe aus Konsumentenrente ?(?i) und Produzentenrente ?(?i). Aufgrund des Einflusses der Interessengruppen kann das tatsächlich erreichte Wohlfahrtsniveau W(?i) vom Wohlfahrtsoptimum WOpt, das aus normativer Sicht erreichbar ist, abweichen. Das Regulierungsrisiko lässt sich durch das folgende einseitige Risikomaß ? charakterisieren: ? ??= i ii Opt WW )(??? Für jede Wahrscheinkeitsverteilung ? = (?1, ..., ?n) des Einflussparameters ? = (?1, ..., ?n) wird das Regulierungsrisiko durch den Erwartungswert des Wohlfahrtsverlusts gemessen.294 Die möglichen Wohlfahrtsverluste einer fehlerhaften Regulierung können in wettbewerbsfähigen und in regulierungsbedürftigen Netzbereichen sehr unterschiedlich sein. Eine genauere Analyse der möglichen Wohlfahrtsverluste erfordert ein disaggregiertes Vorgehen als normativen Ausgangspunkt (vgl. Abschnitt 2.3.1). In den nachfolgenden beiden Unterabschnitten wird deshalb das Regulierungsrisiko in wettbewerbsfähigen Netzbereichen (Abschnitt 9.2.2) und das Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen (Abschnitt 9.2.3) getrennt analysiert. Anschließend wird mit dem disaggregierten Regulierungsmandat ein institutioneller Lösungsansatz vorgestellt, der die Regulierungsrisiken und die damit einhergehenden Wohlfahrtsverluste sowohl in den wettbewerbsfähigen als auch in den regulierungsbedürftigen Netzbereichen reduziert (Abschnitt 9.3). 9.2.2 Regulierungsrisiko in wettbewerbsfähigen Netzbereichen Solange Netzsektoren als wettbewerbliche Ausnahmebereiche und die Netzbetreiber gesetzlich vor Marktzutritt geschützt waren, wurde die Wahl der Regulierungsbasis bei der Umsetzung von Regulierungsinstrumenten nicht problematisiert. Beispielsweise wurde die in den USA übliche Rate of return-Regulierung global für das regu- 293 Die Modelle der Regulatory Finance (vgl. Abschnitt 5.3.1) sind nicht in der Lage, die Auswirkungen auf die Konsumenteninteressen abzubilden (vgl. Myers 1972: S. 65 ff.). 294 Im vorliegenden Kontext ist es hinreichend, den Erwartungswert der negativen Abweichung von der Zielgröße als Risikomaß zu verwenden. Dieser Erwartungswert gehört zu einer Gruppe von Risikomaßen, die auch unter dem Namen 'Lower Partial Moments' bekannt sind (vgl. Albrecht/Maurer/Möller 1998: S. 254-257, Grootveld/Hallerbach 1999: S. 306 f. und Ebert 2005: S. 22 f.). 165 lierte Unternehmen angewandt. Aber auch nach der Liberalisierung der Netzindustrien kann es zu einer Überregulierung kommen, wenn der Gesetzgeber der Regulierungsbehörde einen entsprechenden Handlungsspielraum einräumt. Beispiele für eine Überregulierung wettbewerbsfähiger Bereiche finden sich z.B. im Telekommunikationssektor (vgl. Knieps 2005), im öffentlichen Personennahverkehr (vgl. Weiß 1999 und 2006) und im Busfernverkehr (vgl. Maertens 2005). Im Folgenden soll das Risiko eines regulatorischen Eingriffs in wettbewerbsfähige Netzbereiche näher analysiert werden. Da in wettbewerbsfähigen Netzbereichen jeder Regulierungseingriff zu Wohlfahrtsverlusten führt, ergibt sich eine regulatorische Produktionsmöglichkeitsmenge, deren effizienter Rand in Abbildung 9.3 durch die Transformationsfunktion T mit der Eigenschaft T(?(p), ?(p)) = 0 dargestellt werden kann (vgl. Spulber 1989: S. 95). Abbildung 9.3: Regulierungsrisiko in wettbewerbsfähigen Netzbereichen Quelle: Knieps/Weiß (2008: S. 9, Fig. 2). M(? 3 ) M(?2) M(?1) M(?2) M(?1) W(pc) W(pm) ?(pm) ?(pm) 0 ? ?(pc) T a(?3) a(?1) M(?3) a(?2) ? 166 Dabei seien ?(p) die Konsumentenrente und ?(p) der Unternehmensgewinn, jeweils in Abhängigkeit vom Preis. Die maximal mögliche Konsumentenrente wird beim Wettbewerbspreis pc und einem Gewinn von Null erzielt. In diesem Fall wird das Wohlfahrtsniveau W(pc) erreicht. Der maximal mögliche Unternehmensgewinn wird beim Monopolpreis pm erreicht. Auf Grund des so genannten Dead weight losses bei monopolistischer Preissetzung wird in diesem Fall nur das niedrigere Wohlfahrtsniveau W(pm) erreicht. Um das Argument zu verdeutlichen, soll nun der Fall einer vom Gesetzgeber mit unbeschränkten Kompetenzen ausgestatteten Regulierungsbehörde betrachtet werden. Abhängig von der relativen Einflussnahme der Interessengruppen (Paramter ?i) wird die Behörde einen Punkt a(?i) auf T zwischen W(pc) und W(pm) wählen und durch entsprechende Regulierung des Preises realisieren.295 Das maximale Wohlfahrtsniveau W(pc) ergibt sich bei einer Maximierung der Einflussfunktion M unter der Nebenbedingung der Transformationsfunktion T für den Spezialfall ? = 0. Das (im relevanten Bereich von T) niedrigste Wohlfahrtsniveau W(pm) ergibt sich im Spezialfall ? = 1. Für jeden Parameterwert )1,0(?i? ergibt die durch die Transformationsfunktion T beschränkte Maximierung der Einflussfunktion M(?i) ein Wohlfahrtsniveau W(?i), für das gilt: W(pm) < W(?i) < W(pc). Jeder Punkt im relevanten Bereich der Transformationskurve ist ein denkbarer Tangentialpunkt und besitzt aus der Perspektive des Gesetzgebers eine positive Wahrscheinlichkeit, da in Phase 1 die relative Einflussnahme der Interessengruppen noch unsicher ist.296 Dass es in Phase 2 zu einer Überregulierung und dem damit einhergehenden Wohlfahrtsverlust kommen wird, ist sehr wahrscheinlich, denn der Fall, dass der Regulierer ausschließlich die Konsumenteninteressen verfolgt, ist nur ein Spezialfall (? = 0). Die Höhe des Wohlfahrtsverlustes hängt von der relativen Stärke der Interessengruppen ab. Ausgehend von dem im vorhergehenden Abschnitt 9.2.1 vorgestellten (allgemeinen) Maß ? für das Regulierungsrisiko kann das Regulierungsrisiko in wettbewerbsfähigen Netzbereichen durch das Maß ?WB charakterisiert werden: ? ??= i ii c WB WpW )()( ??? Ein illustratives Beispiel stellt der Telekommunikationssektor in Europa dar. Der europäische Gesetzgeber hat in den einschlägigen Richtlinien ein sehr breit gefasstes Regulierungsmandat erteilt, das den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten 295 Regulierungsbehörden haben üblicherweise ein vielfältiges Instrumentarium zur Verfügung, um die angestrebten Regulierungsziele zu erreichen. Im vorliegenden Kontext würde eine differenzierte Analyse dieser Instrumente nicht weiterführen. Um die Darstellung so einfach wie möglich zu halten, wird angenommen, dass die Regulierungsbehörde jeden gewünschten Punkt auf der Transformationsfunktion durch Anpassung des Preises erreichen kann. 296 In Abbildung 9.3 sind exemplarisch drei M-Isoquanten dargestellt, die zu drei verschiedenen M-Funktionen mit jeweils unterschiedlichen Parameterwerten ?i gehören. 167 einen weiten diskretionären Handlungsspielraum eröffnet (vgl. Blankart/Knieps/ Zenhäusern 2007: S. 416 f.). In Märkten, in denen der Wettbewerb unabhängig von länderspezifischen Charakteristika funktionsfähig ist, wurden von den nationalen Regulierungsbehörden sehr unterschiedliche Auffassungen bezüglich des Regulierungsbedarfs vertreten und diese von der Europäischen Kommission akzeptiert. Der Markt für internationale Ferngespräche wurde von den schwedischen und finnischen Regulierungsbehörden als wettbewerbsfähig eingestuft, während die Regulierungsbehörden in Ungarn, Portugal und Irland diese Märkte als regulierungsbedürftig ansahen. Eine große Zahl von Fällen zur ex ante-Regulierung wurde von der EU- Kommission bearbeitet, ohne dass eine konsistente, netzökonomisch fundierte Beurteilung erkennbar wäre (vgl. Knieps 2005: S. 79 f.) . 9.2.3 Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen In der Regulierungsökonomie gibt es seit geraumer Zeit eine Debatte darüber, ob das diskretionäre Verhalten von Regulierungsbehörden ursächlich für unzureichende Investitionsanreize in regulierten Sektoren ist (vgl. Newbery 2000 und Gans/King 2003). Die regulierten Unternehmen werfen den Regulierern vor, getroffene Vereinbarungen (z.B. Kompensationsregeln) nicht strikt einzuhalten, sondern sich vielmehr opportunistisch zu verhalten (regulatorischer Opportunismus). Dieses Problem, dass sich Regulierungsbehörden möglicherweise nicht an ursprüngliche Vereinbarungen halten, wurde bereits von Kolbe/Tye/Myers gesehen, aber nicht vertiefend behandelt (vgl. Abschnitt 9.1.3). Sie bezeichnen es als "problem of moral hazard" und illustrieren es mit dem Gunfighter-Beispiel: "The problem of moral hazard may be illustrated by a somewhat whimsical example. Suppose a world famous gunfighter invites a tenderfoot to a poker game, but reserves the right to pull out his gun and change the rules at any time. What up-front risk premium does the tenderfoot require if he is to join the game? [...] If the risk premium itself is also subject to seizure during the game (i.e., if the amount of the potential loss is also under the control of the gunfighter), there is no risk premium great enough to induce the tenderfoot to play because the tenderfoot can never hope to do anything but lose all assets brought to the table.Fn The game never takes place" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 53 f., Fußnotentext weggelassen). Was Kolbe/Tye/Myers als Moral hazard-Problem bezeichnen, wird in der industrie- ökonomischen Literatur als Opportunismusproblem gekennzeichnet, das zu Unterinvestitionen führt.297 Der Gunfighter ist gewissermaßen der perfekte Opportunist. Nimmt man den in Abschnitt 9.2.1 vorgestellten zwei-phasigen Ansatz als Orientierungshilfe, so ist festzustellen, dass sich die Literatur zum regulatorischen Oppor- 297 Alternativ werden auch die Begriffe Hold up- oder Commitment-Problem verwendet. Zur Behandlung dieser Problematik in der industrieökonomischen Literatur vgl. Klein/Crawford/Alchian (1978), Kleindorfer/Knieps (1982) und Williamson (1983). Der von Kolbe/Tye/ Myers verwendete Begriff Moral hazard ist irreführend, denn wie sich zeigen wird, handelt es sich nicht um ein Problem asymmetrischer Information sondern um ein Problem irreversibler Investition.