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Hans-Jörg Weiß, Die Kompensationslösung von Kolbe/Tye/Myers in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 157 - 161

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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157 Bei den ordnungspolitischen Implikationen, die sich aus einer Analyse des Problems des Regulierungsrisikos ergeben, ist zu unterscheiden zwischen der Rechtfertigung von Regulierung und dem Design von Regulierung. Auf wettbewerbsfähigen Märkten ist eine Marktmachtregulierung nicht gerechtfertigt. Jeder Regulierungseingriff würde in diesem Fall zu einer überflüssigen Verzerrung der Marktprozesse führen. Hier sind Regulierungsrisiken vermeidbar, indem durch ein geeignetes Design der Regulierung sichergestellt wird, dass die Regulierungsbehörde wettbewerbsfähige Märkte nicht reguliert. Demgegenüber sollte auf Märkten, die durch monopolistische Bottlenecks geprägt sind, die Rechtfertigung einer Regulierung weder von den betriebswirtschaftlichen noch den volkswirtschaftlichen Folgen von Regulierungsrisiken abhängig gemacht werden. Das primäre Ziel einer Regulierung und ihre vielfältigen Wirkungskanäle sind zu unterscheiden (vgl. Abschnitt 5.3.2). Insofern eine Marktmachtregulierung normativ gerechtfertigt ist (vgl. Abschnitt 2.3.1), sind Regulierungsrisiken als (positive oder negative) Nebenwirkungen der Regulierung anzusehen, die es durch ein geeignetes Design der Regulierung soweit wie möglich zu vermeiden gilt. Die Alternative zur Vermeidung von Regulierungsrisiken ist ihre Kompensation. Der traditionelle Ansatz zur Modellierung von Regulierungsrisiken ist geprägt von der Suche nach geeigneten Kompensationslösungen für das Problem des Regulierungsrisikos. Es handelt sich um eine typische Fragestellung der Regulatory Finance: Wie können die Investoren hinreichend für das Eingehen bestimmter Risiken (hier: Regulierungsrisiken) kompensiert werden? 9.1.3 Die Kompensationslösung von Kolbe/Tye/Myers Der Prototyp einer Kompensationslösung wurde von Kolbe/Tye/Myers (1993) ausführlich für eine spezifische Art von Regulierungsrisiko vorgestellt, die im Folgenden Truncation risk genannt wird: "Here we define regulatory risk as the risk due to an asymmetric distribution of possible plant value outcomesFn" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 33, Hervorhebung wie im Original, Fußnotentext weggelassen). Ein Zahlenbeispiel soll verdeutlichen, was damit gemeint ist. Ein Unternehmen hat die Möglichkeit 869,50 € in ein Projekt zu investieren, dessen Wert am Ende seiner Lebensdauer (ein Jahr) unsicher ist. Dabei sind zwei Szenarien zu unterscheiden: ohne und mit Regulierung. Für das Szenario ohne Regulierung sei die Wahrscheinlichkeitsverteilung der Endwerte gegeben in Form einer Dichtefunktion, die die reinen Marktrisiken widerspiegelt. Die Bandbreite der möglichen Endwerte bewegt sich zwischen dem minimalen Endwert 0 €, d.h. einem Totalverlust des eingesetzten Kapitals, und dem maximalen Endwert 2000 €, der einer Rendite von +130 % entspricht. Der Mittelwert der Wahrscheinlichkeitsverteilung liegt bei 1000 €, d.h. einer Rendite von +15 %. Wenn die Cost of capital unter diesen 15 % liegen (z.B. bei 5 %), lohnt sich das Projekt – im Szenario ohne Regulierung – für das Unternehmen (vgl. Abbildung 9.1). 158 Abbildung 9.1: Zahlenbeispiel zum Truncation risk Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Kolbe/Tye/Myers (1993: S. 25, Fig. 2-2) Ob sich das Projekt auch in einem Szenario mit Regulierung lohnt, hängt davon ab, inwiefern die Regulierung die Wahrscheinlichkeitsverteilung verändert. Kolbe/Tye/Myers nehmen an, dass Regulierung zu einer asymmetrischen Verzerrung der Wahrscheinlichkeitsverteilung führt. Dazu kann es kommen, wenn das regulierte Unternehmen erwartet, dass der Regulierer maximal die Cost of capital als Rendite zulassen wird. Wenn die Cost of capital beispielsweise 5 % betragen, was einem maximal zugelassenen Endwert von 913 € entspricht, dann führt dies dazu, dass die Wahrscheinlichkeit von Endwerten über 913 € Null wird. Der Mittelwert der "abgeschnittenen" Wahrscheinlichkeitsverteilung (mit einer Bandbreite von 0 € bis 913 €) beträgt nur noch 801 €, was einer Rendite von –7,9 % entspricht, die unter den gegebenen Annahmen zwangsläufig unter den Cost of capital von +5 % liegt. Sofern keine weitergehende Kompensation erfolgt, lohnt sich das Projekt – in diesem Szenario mit Regulierung – für das Unternehmen nicht mehr. Es stellt sich die Frage, weshalb das Unternehmen erwartet, dass der Regulierer nur eine maximale Verzinsung in Höhe der Cost of capital zulassen wird. Kolbe/Tye/Myers diskutieren zwei mögliche Gründe: ex post-Truncation und ex ante- Truncation. Ex post-Truncation ist "a retroactive shift in the distribution of possible disallowances due to a change in regulatory oversight" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 38). Ein Beispiel ist eine nachträgliche Regeländerung wie im so genannten Du- 0,001 Wert nach einem Jahr Wahrscheinlichkeit 645 € (–25,8 %) 801 € (–7,9 %) 913 € (+5 %) 1000 € (+15 %)0 € Totalverlust 2000 € (+130 %) "Truncation" 41,7 % 58,3 % Dichtefunktion ohne Regulierung angenommener Investitionsbetrag: 869,50 € 159 quesne-Fall in den USA.283 Ein rationaler Investor wird ex ante schon berücksichtigen, dass der Regulierer sich ex post opportunistisch verhält und nur dann eingreift, wenn das Projekt rentabel ist. Kolbe/Tye/Myers bezeichnen dies als "problem of moral hazard" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 53). Davon zu unterscheiden ist der Fall der ex ante-Truncation, bei dem die Investoren ex ante bereits sicher wissen, dass der Regulierer die entsprechenden Regeln – die zu einer Asymmetrie der Wahrscheinlichkeitsverteilung führen – anwenden wird, so dass zuverlässige Erwartungen über das zukünftige Reguliererverhalten gebildet werden können: "the risk of some disallowance of the invested capital from the rate base or other event that negatively skews the distribution of returns within a consistently applied ratemaking methodology " (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 37). Ein Beispiel ist die so genannte Used and useful-Regel.284 Die zentrale These des Beitrags von Kolbe/Tye/Myers ist, dass weder das Risiko der ex ante-Truncation noch das Risiko der ex post-Truncation in den Cost of capital, wie sie üblicherweise in der Regulierungspraxis ermittelt werden, hinreichend abgebildet sind, und dass es deshalb zur Abgeltung dieser Risiken einer zusätzlichen Kompensation bedarf. Eine Kompensation von ex post-Truncation risks halten Kolbe/Tye/Myers allerdings für unmöglich, weil sich der Regulierer nicht glaubwürdig binden kann.285 Sie konzentrieren sich deshalb auf ex ante-Truncation risks und plädieren für deren Kompensation durch eine Risikoprämie. Ihr Argument lautet: Wenn ein Regulierungsparameter (z.B. Rate base) so festgelegt wird, dass dies zu einer Asymmetrie führt, dann muss dieser Asymmetrie bei der Festlegung anderer Regulierungsparameter (z.B. Rate of return) Rechnung getragen werden. Im obigen Zahlenbeispiel wäre eine Risikoprämie von (913 € – 801 € =) 112 € erforderlich, um eine erwartete Rendite in Höhe der Cost of capital sicherzustellen. 283 Im Jahr 1967 beschloss die Duquesne Light Company den Bau von sieben Atomkraftwerken in einem Joint Venture zusammen mit vier anderen Elektrizitätsunternehmen. Im Jahr 1980 wurden vier der sieben Kraftwerke noch vor ihrer Inbetriebnahme stillgelegt (u.a. wegen des atomaren Störfalls in Three Mile Island 1979). Die zuständige Regulierungsbehörde von Pennsylvania einigte sich in einem Regulierungsverfahren mit den Unternehmen darauf, dass die aufgelaufenen Investitionsausgaben für die vier stillgelegten Kraftwerke im Rahmen der Rate of return-Regulierung als relevante Kosten anerkannt werden und abgeschrieben (aber nicht verzinst) werden dürfen. Kurz vor Abschluss des Regulierungsverfahrens hat der Bundesstaat Pennsylvania ein neues Regulierungsgesetz beschlossen, das die Anrechnung von Investitionsausgaben ab sofort davon abhängig macht, dass die Investitionen "used and useful" sind. Dies war im vorliegenden Fall der vier stillgelegten Kraftwerke eindeutig nicht der Fall. Die Regulierungsbehörde hielt an ihrer bisherigen Absicht fest, die Abschreibung (ohne Verzinsung) zuzulassen. Einige Konsumenten klagten dagegen vor dem Pennsylvania Supreme Court und bekamen Recht. Der Fall ging in die Berufung zum US Supreme Court, der im Jahr 1989 die Entscheidung im Ergebnis bestätigte (vgl. Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 15 f.). Zur kontroversen Interpretation der Duquesne-Entscheidung in der Literatur vgl. Kumkar (2000: S. 428-430). 284 "We define UUROR (used and useful rate of return) as requiring the regulator to pay at least a normal return on capital used (...), but allowing noncompensatory rates when there is excess capacity" (Gilbert/Newbery 1994: S. 542). 285 Darauf wird in Abschnitt 9.2.3 noch näher eingegangen. 160 Ein Äquivalent zu dieser Risikoprämie von 112 € wäre eine Modifikation der Regulierungsvereinbarung. Wenn der Regulierer z.B. zusagt, dass er maximal einen Endwert von 1.120 € (+28,81 %) zulassen wird (statt maximal 913 €, wie bislang unterstellt), dann wäre die Wahrscheinlichkeitsverteilung nach wie vor asymmetrisch (mit einer Bandbreite von 0 € bis 1.120 €), aber ihr Mittelwert würde auf 913 € ansteigen, was einer Rendite von +5 % in Höhe der Cost of capital entspricht. In diesem Szenario würde sich das Projekt für das regulierte Unternehmen wieder lohnen und es würde investieren.286 Wenn man das Problem des Regulierungsrisikos in diesem Sinne versteht, dann handelt es sich um ein Problem der konsistenten Festlegung von Regulierungsparametern. Dieses Problem kann durch eine ökonomische fundierte Ermittlung der entscheidungsrelevanten Kapitalkosten gelöst werden. Es bedarf dann keiner dar- über hinausgehenden Kompensation von Regulierungsrisiken. Es stellt sich jedoch die Frage, wie glaubwürdig eine vom Regulierer gegebene Zusage sein kann. Im Zahlenbeispiel müsste der Regulierer im Extremfall eine Projektrendite in Höhe von 28,81% zulassen, die weit über den Cost of capital von 5% liegt. Bemerkenswert an dem Beitrag von Kolbe/Tye/Myers ist, dass sie die Frage der Glaubwürdigkeit einer solchen Zusage nicht kritisch hinterfragt haben. Ihre Unterscheidung zwischen (kompensierbaren) ex ante-Truncation risks auf der einen Seite und (nichtkompensierbaren) ex post-Truncation risks auf der anderen Seite erscheint vor diesem Hintergrund fragwürdig. Aus heutiger Sicht kritisch zu sehen ist darüber hinaus, dass Kolbe/Tye/Myers den grundsätzlichen Regulierungsbedarf in dem von ihnen zur Illustration gewählten Duquesne-Fall nicht weiter hinterfragt haben. Aus der Perspektive der modernen Regulierungsökonomie besteht bei Atomkraftwerken, d.h. der Erzeugungsebene im Elektrizitätssektor, keine Notwendigkeit einer Marktmachtregulierung (vgl. Brunekreeft 2003a).287 Da Kolbe/Tye/Myers das Problem der Regulierungsbasis nicht thematisiert haben, ist es auch nicht überraschend, dass sie Regulierungsbasisrisiken nicht näher betrachtet haben. Damit ist die Unsicherheit darüber gemeint, welche unternehmerischen Aktivitäten der Regulierer zukünftig in die Regulierungsbasis einbeziehen und einer Marktmachtregulierung unterwerfen wird. In Bezug auf das Problem des Regulierungsrisikos ist das aber eine zentrale ordnungspolitische Fragestellung in liberalisierten Netzindustrien: Wie lässt sich die Gefahr einer Überregulierung wettbewerbsfähiger Netzbereiche vermeiden? Das Regulierungsbasisrisiko wurde in der von der Regulatory Finance geprägten Literatur über Regulierungsrisiken bislang kaum problematisiert.288 Im nachfolgen- 286 Zahlenbeispiele zur Kompensationsberechnung finden sich auch in Kolbe/Tye/Myers (1993: S. 46-51) und Pedell (2006: S. 41-43). Bei Projekten mit normalverteilten Rentabilitätserwartungen kann zur Berechnung die Millssche Verhältniszahl verwendet werden (vgl. Hausman 1999: S. 194 f.). 287 Der Duquesne-Fall ist so gesehen kein gutes Beispiel für eine unzureichende Kompensation von Regulierungsrisiken, sondern vielmehr ein Beispiel für eine grundsätzliche Überregulierung und die daraus resultierenden Folgeprobleme. 288 Für einen aktuellen und systematischen Literaturüberblick vgl. Pedell (2006). 161 den Abschnitt 9.2 wird ein Ansatz vorgestellt, der nicht nur einen Beitrag zum besseren Verständnis von Regulierungsrisiken bei der Implementierung der Regulierungsinstrumente in regulierungsbedürftigen Netzbereichen leisten kann, sondern zugleich auch eine konzeptionelle Integration des Regulierungsbasisrisikos in wettbewerbsfähigen Netzbereichen ermöglicht. 9.2 Ein alternativer Ansatz auf Basis der positiven Theorie der Regulierung 9.2.1 Das Verhalten von Regulierungsbehörden unter dem Einfluss von Interessengruppen Sektorspezifische Regulierungsgesetze bedürfen der Umsetzung durch eine Behörde.289 Die Regulierungsbehörde konkretisiert die Regulierungsbeschränkungen für die Adressaten der Regulierung, d.h. die Produzenten und Konsumenten der jeweiligen Branche. Der Gesetzgeber definiert die Aufgaben und Kompetenzen der Behörde in einem so genannten Regulierungsmandat (vgl. Spulber/Besanko 1992).290 Abhängig von Art und Umfang der vom Gesetzgeber delegierten Kompetenzen haben Regulierungsbehörden einen mehr oder weniger großen diskretionären Handlungsspielraum. Um zu erklären, wie Regulierungsbehörden diesen Handlungsspielraum ausfüllen, bedarf es eines Verhaltensmodells (vgl. Knieps 1985: S. 80-84). Das Verhaltensmodell der normativen Theorie der Regulierung basiert auf der Hypothese, dass Regulierungsbehörden das öffentliche Interesse verfolgen. Aus der Regulierungspraxis ist wohlbekannt, dass dies eine sehr idealisierende Vorstellung von der realtypischen Umsetzung der Regulierungsgesetze ist. Die positive Theorie der Regulierung hat am Verhaltensmodell der normativen Theorie insbesondere kritisiert, dass die Möglichkeit zur Einflussnahme von Interessengruppen ausgeblendet bleibt. Die von der Regulierung betroffenen Teilnehmer des Regulierungsprozesses, d.h. die Konsumenten und Produzenten des regulierten Wirtschaftssektors, haben ein besonderes Interesse daran, die Entscheidungen der Regulierungsbehörde jeweils zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Davon ausgehend hat die positive Theorie der Regulierung ein Verhaltensmodell entwickelt, in dem der Einfluss die- 289 Die Frage, ob Ausschreibungslösungen eine realistische Alternative zur Regulierung durch eine Behörde sind, wurde in der Regulierungsökonomie hinreichend diskutiert. Die Erfahrungen mit Ausschreibungen (so genanntes Franchise bidding) in der US-Regulierungspraxis des 19. Jahrhunderts waren negativ (vgl. Priest 1993). Die Probleme aus Sicht der Regulierungstheorie hat Williamson (1976) herausgearbeitet. Crain/Ekelund (1976) haben gezeigt, dass bereits Edwin Chadwick – der in der neueren Literatur häufig als konzeptioneller Wegbereiter der Ausschreibungslösung zitiert wird – der Ansicht war, dass auch das Instrument der Ausschreibung der Umsetzung durch eine spezielle Behörde bedarf, deren Aufgaben sich kaum von denjenigen einer typischen Regulierungsbehörde unterscheiden. 290 Zur Einordnung des Regulierungsmandats in das "Regulierungsdreieck" von Gesetzgeber, Regulierungsbehörde und Branche vgl. Knieps (2007: S. 183, Abb. 9-1).

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References

Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.