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Hans-Jörg Weiß, Kritische Betrachtung des traditionellen Ansatzes in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 155 - 157

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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155 rücksichtigen, dass Ahn/Thompson davon ausgehen, dass die Mess- und Prognosefehler der Regulierungsbehörde keinen systematischen Bias in die eine oder andere Richtung aufweisen. Opportunistisches Verhalten der Regulierungsbehörde als Ursache für die fehlerhafte Festlegung von Regulierungsparametern ist somit ausgeschlossen. Es wird eine wohlfahrtsmaximierende Regulierungsbehörde unterstellt.277 9.1.2 Kritische Betrachtung des traditionellen Ansatzes Der Ansatz von Ahn/Thompson macht deutlich, dass Regulierungsrisiken auf stochastische Elemente im Regulierungsprozess zurückzuführen sind.278 Sie sind die Folge unsicherer Regulierung. Bei sicherer Regulierung gibt es keine Regulierungsrisiken. Bei sicherer Regulierung sind die Regulierungsbasis (z.B. die Stromübertragungsnetze), das zum Einsatz kommende Regulierungsinstrumentarium (z.B. Price cap-Regulierung) und die im Zuge der Implementierung festzulegenden Regulierungsparameter (z.B. die Höhe des X-Faktors) sichere Größen. Das schließt keineswegs aus, dass sich diese Größen im Zeitablauf ändern (z.B. neuer X-Faktor alle fünf Jahre). Der entscheidende Punkt bei sicherer Regulierung ist, dass die von der Regulierung Betroffenen (Produzenten und Konsumenten der jeweiligen Branche) diese Änderungen mit Sicherheit vorhersehen können. Dagegen ist dies bei unsicherer Regulierung nicht mehr möglich. Bei unsicherer Regulierung sind Zukunftsprognosen bezüglich der Basis, der Instrumente oder der Höhe der Parameter mit Risiken behaftet. Das Regulierungsrisiko umfasst das Risikodifferential zwischen sicherer und unsicherer Regulierung (vgl. Ahn/Thompson 1989: S. 241 f.). Von den Aktivitäten einer Regulierungsbehörde ausgehende Regulierungsrisiken können zwei unterschiedliche Ursachen haben: Mess- und Prognosefehler sowie Opportunismus. Ahn/Thompson fokussieren die Mess- und Prognosefehler. Sie sind eine zwangsläufige Begleiterscheinung des Einsatzes von Regulierungsinstrumenten bei unvollständiger Information und deshalb bis zu einem gewissen Grad unver- 277 Bemerkenswert ist, dass Thompson seinen gemeinsam mit Ahn im Kontext der Rate of return-Regulierung entwickelten Ansatz auch im Kontext der Price cap-Regulierung für anwendbar hält, jedoch dem Einfluss der Interessengruppen in diesem Kontext eine größere Bedeutung beimisst: "These ideas of how control limits and variability affect the cost of capital under rate of return regulation can be extended to analyzing the effect of price cap regulation on the cost of capital. Since recalibration of the price caps is part of any proposed system, the price cap system will act like a control system (...). However, the effective controls are likely to be wider than those under rate of return regulation. The political strength of consumer interest groups and investor interest groups will determine the relative expansion of the lower and upper control limits, thus leaving the effect on the cost of capital in doubt" (Thompson 1991: S. 221). Wenn das Verhalten der Regulierungsbehörde durch Interessengruppen beeinflusst wird, ist die Annahme der Wohlfahrtsmaximierung nicht mehr plausibel (mehr dazu in Abschnitt 9.2). 278 Auch Woroch (1988: S. 75 f.) hat betont, dass die Existenz von Regulierungsrisiko mindestens ein stochastisches Element voraussetzt, das unabhängig von den typischen Marktrisiken (Nachfrageschwankungen, Faktorpreisveränderungen etc.) ist. 156 meidbar (vgl. Ergas et al. 2001: S. 9-11). Die Gefahr von regulatorischem Opportunismus ist eine Folge der diskretionären Handlungsspielräume, die bis zu einem gewissen Grad unvermeidbar sind, wenn der Gesetzgeber Regulierungsbefugnisse an unabhängige Regulierungsbehörden delegiert (vgl. Spulber/Besanko 1992).279 Im Hinblick auf die Wirkungen von Regulierungsrisiken sind die betriebswirtschaftlichen und die volkswirtschaftlichen Wirkungen zu unterscheiden. Was als relevante betriebswirtschaftliche Wirkung anzusehen ist, bestimmt sich aus der Perspektive der von der Regulierung betroffenen Unternehmen und ihrer Kapitalgeber. Bei der Erfassung der volkswirtschaftlichen Wirkungen sind zusätzlich die Wirkungen auf die Konsumenten zu berücksichtigen. Was als relevante volkswirtschaftliche Wirkung anzusehen ist, bestimmt sich aus der wirtschaftspolitischen Perspektive eines Gesetzgebers, der das öffentliche Interesse verfolgt, ohne dabei einzelne Unternehmen oder Konsumentengruppen systematisch zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Die Messung von Regulierungsrisiken kann sich an quantitativen oder qualitativen Risikomaßstäben orientieren. Bei der Erfassung der betriebswirtschaftlichen Folgen von Regulierungsrisiken ist eine Orientierung an quantitativen Maßstäben möglich und sinnvoll. Hier kann auf die Konzepte und Methoden der Regulatory Finance zurückgegriffen werden. Im Zentrum steht die Frage nach den Auswirkungen von Regulierungsrisiken auf das systematische Unternehmensrisiko nach dem Risikoverständnis des Capital Asset Pricing Models (CAPM), d.h. mit dem Beta- Faktor als Risikomaßstab (vgl. Abschnitt 5.3).280 Für die Erfassung der volkswirtschaftlichen Folgen von Regulierungsrisiken greift dieses Risikoverständnis jedoch zu kurz, weil die Konsumentenseite vollständig ausgeblendet wird281 und allein die Perspektive eines wohldiversifizierten Investors maßgeblich ist.282 Es würde allerdings in die Irre führen, wollte man die volkswirtschaftlichen Folgen von Regulierungsrisiken ähnlich exakt quantifizieren wie die betriebswirtschaftlichen Folgen. Es wäre aber auch verfehlt, deswegen auf den Versuch einer Messung der Folgen für die Konsumenten völlig zu verzichten (vgl. Joskow/Klevorik 1979). 279 Auf die Problematik diskretionären Reguliererverhalten wird in Abschnitt 9.2 ausführlich eingegangen. 280 Beispiele für empirische Arbeiten über die Auswirkungen von Regulierungsrisiken auf die Eigenkapitalkosten regulierter Unternehmen in Großbritannien sind Robinson/Taylor (1998), Robinson (2000) und Buckland/Fraser (2001a und 2001b). 281 Den Kritikpunkt der Vernachlässigung der Wirkungen auf die Konsumenten haben z.B. Ahn/Thompson selbst erkannt: „Two major questions arise when one thinks about regulatory uncertainty. How does it affect the asset choices which the regulated firm makes? How are the customers affected? While these are the ultimate issues of social importance, we will continue our attention to what might be called a prerequisite set of questions. Does the regulatory uncertainty decrease the value of the firm? Or alternatively, does it increase the cost of capital?” (Ahn/Thompson 1989: S. 242). 282 Das bedeutet, dass auch ein Teil der auf der Unternehmensebene anfallenden Risiken (die diversifizierbaren bzw. nicht-systematischen Risiken) ausgeblendet wird (vgl. Wright/Mason/ Miles 2003: S. 118-122). 157 Bei den ordnungspolitischen Implikationen, die sich aus einer Analyse des Problems des Regulierungsrisikos ergeben, ist zu unterscheiden zwischen der Rechtfertigung von Regulierung und dem Design von Regulierung. Auf wettbewerbsfähigen Märkten ist eine Marktmachtregulierung nicht gerechtfertigt. Jeder Regulierungseingriff würde in diesem Fall zu einer überflüssigen Verzerrung der Marktprozesse führen. Hier sind Regulierungsrisiken vermeidbar, indem durch ein geeignetes Design der Regulierung sichergestellt wird, dass die Regulierungsbehörde wettbewerbsfähige Märkte nicht reguliert. Demgegenüber sollte auf Märkten, die durch monopolistische Bottlenecks geprägt sind, die Rechtfertigung einer Regulierung weder von den betriebswirtschaftlichen noch den volkswirtschaftlichen Folgen von Regulierungsrisiken abhängig gemacht werden. Das primäre Ziel einer Regulierung und ihre vielfältigen Wirkungskanäle sind zu unterscheiden (vgl. Abschnitt 5.3.2). Insofern eine Marktmachtregulierung normativ gerechtfertigt ist (vgl. Abschnitt 2.3.1), sind Regulierungsrisiken als (positive oder negative) Nebenwirkungen der Regulierung anzusehen, die es durch ein geeignetes Design der Regulierung soweit wie möglich zu vermeiden gilt. Die Alternative zur Vermeidung von Regulierungsrisiken ist ihre Kompensation. Der traditionelle Ansatz zur Modellierung von Regulierungsrisiken ist geprägt von der Suche nach geeigneten Kompensationslösungen für das Problem des Regulierungsrisikos. Es handelt sich um eine typische Fragestellung der Regulatory Finance: Wie können die Investoren hinreichend für das Eingehen bestimmter Risiken (hier: Regulierungsrisiken) kompensiert werden? 9.1.3 Die Kompensationslösung von Kolbe/Tye/Myers Der Prototyp einer Kompensationslösung wurde von Kolbe/Tye/Myers (1993) ausführlich für eine spezifische Art von Regulierungsrisiko vorgestellt, die im Folgenden Truncation risk genannt wird: "Here we define regulatory risk as the risk due to an asymmetric distribution of possible plant value outcomesFn" (Kolbe/Tye/Myers 1993: S. 33, Hervorhebung wie im Original, Fußnotentext weggelassen). Ein Zahlenbeispiel soll verdeutlichen, was damit gemeint ist. Ein Unternehmen hat die Möglichkeit 869,50 € in ein Projekt zu investieren, dessen Wert am Ende seiner Lebensdauer (ein Jahr) unsicher ist. Dabei sind zwei Szenarien zu unterscheiden: ohne und mit Regulierung. Für das Szenario ohne Regulierung sei die Wahrscheinlichkeitsverteilung der Endwerte gegeben in Form einer Dichtefunktion, die die reinen Marktrisiken widerspiegelt. Die Bandbreite der möglichen Endwerte bewegt sich zwischen dem minimalen Endwert 0 €, d.h. einem Totalverlust des eingesetzten Kapitals, und dem maximalen Endwert 2000 €, der einer Rendite von +130 % entspricht. Der Mittelwert der Wahrscheinlichkeitsverteilung liegt bei 1000 €, d.h. einer Rendite von +15 %. Wenn die Cost of capital unter diesen 15 % liegen (z.B. bei 5 %), lohnt sich das Projekt – im Szenario ohne Regulierung – für das Unternehmen (vgl. Abbildung 9.1).

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.