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Hans-Jörg Weiß, Ermittlung des Subventionsbedarfs in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 146 - 151

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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146 Bedingungen (z.B. Preise und Qualitäten) sollen nach der Intention des Bestellerprinzips vom politischen Besteller festgelegt werden und nicht von der Regulierungsbehörde. Aus diesem Grund ist eine Preisregulierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks auch dann überflüssig und schädlich, falls sie subventioniert werden.254 Da die Unterscheidung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks auch im Falle einer Subventionierung von zentraler Bedeutung für den Preisregulierungsbedarf ist, bleibt auch die Notwendigkeit einer horizontalen Accounting Separation bestehen (vgl. Abschnitt 8.2.2). In der Regulierungspraxis kommt es im Hinblick auf die Umsetzung von Accounting Separation in einem Subventionskontext vor allem darauf an, die Zuschüsse aus staatlichen Haushalten von den Markterlösen zu separieren. Maßgeblich für die Abgrenzung der profitablen von den defizitären monopolistischen Bottlenecks bleibt die Gegenüberstellung der Wiederbeschaffungskosten und des privaten Ertragswerts. Wenn in der Vergangenheit Zuschüsse aus öffentlichen Haushalten gezahlt wurden, dann mag dies zwar als erstes Indiz für defizitäre Leistungen angesehen werden, aber letztlich ist die zukunftsorientierte Perspektive maßgeblich, d.h. die entscheidungsrelevanten Kosten und Erlöse determinieren den Kostendeckungsgrad (vgl. Abschnitt 3.1).255 8.3.2 Ermittlung des Subventionsbedarfs Ob bestimmte monopolistische Bottlenecks subventioniert werden, entscheiden die politischen Besteller. Da profitable monopolistische Bottlenecks auch ohne staatliche Subventionen bereitgestellt werden, werden rationale politische Besteller nur defizitäre monopolistische Bottlenecks subventionieren. Somit stellt sich das Problem der Ermittlung der Höhe des Subventionsbedarf auch nur bei defizitären monopolistischen Bottlenecks. Aus diesem Grund ist Accounting Separation zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks nicht nur der Ausgangs- 254 Das Diskriminierungsproblem bleibt davon unberührt. Wenn der staatliche Besteller und der Bottleneck-Eigentümer im Rahmen der Zuschussgewährung Vereinbarungen treffen, die den diskriminierungsfreien Zugang einschränken, dann ist dies aus der Perspektive des disaggregierten Regulierungsansatzes abzulehnen. Der politische Besteller hat die Möglichkeit, den Umfang der angebotenen Infrastruktur-Leistungen zu erhöhen, er hat aber nicht das Recht zur Verhinderung des Wettbewerbs auf den komplementären Dienste-Märkten. Wünscht er spezielle zusätzliche Dienste, können diese ebenfalls bestellt werden. 255 Bei öffentlichen Unternehmen (vgl. Kapitel 7) dürfte die Abgrenzung zwischen Markterlösen und staatlichen Zuschüssen am schwierigsten umzusetzen sein. Mehr Transparenz ist hier nicht nur im Hinblick auf die Marktmachtregulierung geboten, sondern insbesondere im Hinblick auf die effektive Verwendung öffentlicher Mittel und die Verhinderung wettbewerbsverzerrender staatlicher Beihilfen; vgl. hierzu die Richtlinie 2006/111/EG der Europäischen Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen, Amtsblatt der Europäischen Union L 318 vom 17.11.2006, S. 17-25. 147 punkt für die Ermittlung des Preisregulierungsbedarfs sondern auch für die Ermittlung des Subventionsbedarfs. Der politische Besteller muss nicht nur daran interessiert sein, den Subventionsbedarf über die gesamte Lebensdauer der subventionierten Infrastruktureinrichtung zu minimieren sondern darüber hinaus auch an einer periodengerechten Ermittlung des Subventionsbedarfs. Dazu ist eine entscheidungsorientierte Kapitalbewertung unerlässlich. In dem Zahlenbeispiel, das zur Illustration des Subventionsszenarios in diesem Kapitel verwendet wird (vgl. Tabelle 8.1, rechte Hälfte), kann der Subventionsbedarf im Rahmen einer Ausschreibung ermittelt werden. Die Ausschreibung könnte wie folgt ausgestaltet sein:256 Der Gewinner der Ausschreibung wird verpflichtet, die subventionierte Infrastruktureinrichtung zu bauen (Beschaffungskosten 100) und für unbegrenzte Zeit zu betreiben bzw. nur mit Zustimmung des Bestellers den Betrieb einzustellen.257 Als Gegenleistung für diese Verpflichtungen erhält er einen Baukostenzuschuss. Der Bieter, der den geringsten Baukostenzuschuss fordert, erhält den Zuschlag. Sofern der Besteller keinen Einfluss auf die Vermarktung der subventionierten Infrastruktureinrichtung nimmt, würde der Ersteller das marktliche Erlöspotenzial voll ausschöpfen (privater Ertragswert 50) und als Ergebnis der Ausschreibung wäre ein Subventionsbedarf von 50 zu erwarten.258 Der Subventionsbedarf wird determiniert durch die minimalen Beschaffungskosten und den maximal möglichen privaten Ertragswert.259 Die idealtypische Umsetzung des Bestellerprinzips über ein wettbewerbliches Vergabeverfahren würde im stilisierten Beispiel aber nur deshalb problemlos funktionieren, weil a) keine Verbundvorteile mit anderen Bottleneck-Bereichen bestehen und b) keine wiederholten Ausschreibungen notwendig sind, sondern der kosten- 256 Grundsätzlich zur Ausgestaltung von Ausschreibungen in Netzindustrien vgl. Knieps (2007: Kap. 5). 257 In einem stationären Kontext und bei der angenommenen unbegrenzten wirtschaftlichen Lebensdauer des relevanten Kapitalguts gibt es per se keinen Grund für eine Begrenzung des Betriebszeitraums. Solange der private Ertragswert (im Beispiel 50) über dem Nettoverkaufswert (im Beispiel 30) liegt, hätte der Eigentümer des subventionierten Bottlenecks auch gar keinen Anreiz, den Betrieb einzustellen. Eine Betriebspflicht wäre nur dann zwingend erforderlich, wenn die Möglichkeit besteht, dass der private Ertragswert unter dem Nettoverkaufswert liegt. 258 Der Auszahlungszeitpunkt spielt im unterstellten statischen Kontext keine Rolle. Alternativ wäre ein konstanter jährlicher Zuschuss von 5 denkbar, der einer 10%-igen Verzinsung des einmaligen Zuschusses entspricht. 259 Möchte der Besteller darüber hinaus Einfluss auf die Vermarktungsmöglichkeiten nehmen, müsste er die Ausschreibungsbedingungen durch zusätzliche Verpflichtungen ergänzen und der Zuschussbedarf würde entsprechend höher ausfallen. Diese Möglichkeit wird im Weiteren ausgeblendet. Es wird davon ausgegangen, dass der Ersteller das Ertragspotenzial voll ausschöpfen darf. Dass es bei der Ermittlung des Subventionsbedarfs sowohl auf die Kosten- als auch die Erlösseite ankommt, hat J. Panzar hervorgehoben. Er hat insbesondere betont, dass das hypothetische Marktergebnis ohne Subventionen der Ausgangspunkt für die Ermittlung des Subventionsbedarfs ist: "Before one can hope to measure the costs associated with subsidizing a good or service, one must have some idea of the market outcome relative to which the subsidy is to be implemented" (Panzar 2000: S. 212). 148 günstigste Anbieter und der minimale Subventionsbedarf nur einmalig ermittelt werden. Falls eine dieser Bedingungen verletzt ist, verzerren die mit dem Aufbau der Infrastruktureinrichtung einhergehenden versunkenen Kosten systematisch den Versteigerungsprozess und geben dem eingesessenen Betreiber einen strategischen Vorteil (vgl. Blankart/Knieps 1994: S. 245-247).260 Zu a) Die subventionierte Infrastruktureinrichtung wird nicht als Solitär gebaut sondern in einen bereits bestehenden Netzverbund integriert. Deshalb sind Verbundvorteile zwischen diesem defizitären monopolistischen Bottleneck und anderen (profitablen oder defizitären) Bottleneck-Bereichen nicht auszuschließen.261 Diese Verbundvorteile würden den Eigentümern der bereits vorhandenen monopolistischen Bottlenecks im Ausschreibungswettbewerb um die Bereitstellung des zu subventionierenden Bottlenecks einen systematischen Vorteil geben. Die Relevanz dieses Problems könnte jedoch durch die Definition einer geeigneten Schnittstelle und entsprechende Zusammenschaltungsverpflichtungen im Rahmen der Zugangsregulierung vermindert werden.262 Zu b) Im Beispielfall ist eine einmalige Ausschreibung ausreichend, weil zuverlässige Erwartungen über die gesamte Zukunft und eine unbegrenzte Lebensdauer der ausgeschriebenen Infrastruktureinrichtung unterstellt werden. Gerade im Bereich von Verkehrsinfrastrukturen sind längerfristige Prognosen jedoch mit großen Unsicherheiten behaftet.263 Vollständige Verträge zwischen Besteller und Ersteller sind unter diesen Umständen nicht plausibel (vgl. Abschnitt 3.3.3). Es wird vielmehr notwendig sein, den Subventionsbedarf in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen und den Umfang der insgesamt subventionierten Leistungen an möglicherweise geänderte politische Prioritäten anzupassen. Es stellt sich die Frage, ob der Wettbewerb um die Subventionen auch bei wiederholten Ausschreibungen funktionsfähig sein kann. Falls eine wiederholte Ermittlung des Subventionsbedarfs erforderlich ist, gilt es zu unterscheiden zwischen der wettbewerblichen Ermittlung des Subventionsbedarfs für neue Netzteile (Erstausschreibung) und der wettbewerblichen Ermittlung des 260 Im Gegensatz dazu kann bei Bestellungen von wettbewerblichen Netzleistungen, z.B. Busund Eisenbahnverkehr, der Subventionsbedarf relativ periodengenau durch regelmäßige Ausschreibungen (z.B. alle 5 Jahre) ermittelt werden (vgl. Abschnitt 3.3.3) 261 Auch wenn es z.B. um die Erhöhung der Kapazität einer Eisenbahnstrecke geht, hat der Altanbieter einen systematischen Kostenvorteil: "Upgrading existing infrastructure is much cheaper than erecting a new line or track" (Ott 2004: S. 147). 262 Inwieweit die in Blankart/Knieps (1994: S. 246) diskutierte Möglichkeit besteht, mit alternativen Technologien die subventionsbedürftigen Leistungen bereitzustellen, hängt von der Spezifikation der gewünschten Leistungen durch den Besteller ab. Je offener die Spezifikation seitens des Bestellers, desto größer ist der unternehmerische Gestaltungsspielraum der potenziellen Ersteller im Ausschreibungswettbewerb. Im öffentlichen Personennahverkehr haben entsprechende Überlegungen zum Konzept der funktionalen Ausschreibung geführt (vgl. Knieps 2007M). 263 Zu den Erfahrungen mit (Fehl-)Prognosen im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen vgl. Flyvbjerg/Holm/Buhl (2003 und 2004) in Bezug auf Kostenprognosen sowie Flyvbjerg/Holm/ Buhl (2005) in Bezug auf Nachfrageprognosen. 149 Subventionsbedarfs für bereits bestehende Netzteile (Wiederausschreibung). Bei einer Erstausschreibung ist der Wettbewerb funktionsfähig, sofern es keine Verbundvorteile mit anderen monopolistischen Bottleneck-Bereichen gibt. Bei der Wiederausschreibung hat dagegen ein Neuling auch bei Abwesenheit von Verbundvorteilen nur dann eine realistische Chance im Ausschreibungswettbewerb, wenn er im Falle des Zuschlags die irreversiblen Kapitalgüter vom bisherigen Betreiber übernehmen kann. Die Modalitäten des Eigentumsübergangs sind für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs im Rahmen einer Wiederausschreibung von zentraler Bedeutung. Dazu gehört insbesondere die Frage der Kompensation des Alteigentümers. Die Höhe der Kompensation des Alteigentümers sollte sowohl den ökonomischen Wert des Kapitalguts zum Zeitpunkt der Eigentumsübertragung widerspiegeln als auch diskriminierungsfrei sein in dem Sinne, dass sie den Wettbewerb im Rahmen einer Wiederausschreibung nicht einseitig zu Gunsten oder zu Lasten des Alteigentümers verzerrt.264 Eine Kompensation in Höhe des privaten Ertragswerts würde beide Anforderungen erfüllen. Zunächst soll gezeigt werden, dass der private Ertragswert dem ökonomischen Wert aus der Perspektive des Alteigentümers entspricht. Dies lässt sich bereits im Rahmen des Zahlenbeispiels (vgl. Tabelle 8.1, rechte Hälfte) aufzeigen, in dem alle relevanten Werte während der (unbegrenzten) Lebensdauer konstant bleiben. Für jeden beliebigen Zeitpunkt während dieser Lebensdauer kann der Kapitalwert nach dem Deprival value-Konzept (vgl. Abschnitt 4.2.1) ermittelt werden. Ausgangspunkt ist die Frage nach der nächstbesten Alternative zum subventionierten Kapitalgut. Aus der Perspektive des staatlichen Bestellers ist die nächstbeste Alternative die Wiederbeschaffung, weil der soziale Ertragswert (150) annahmegemäß über den Beschaffungskosten (100) liegt. Der soziale Deprival value ist deshalb 100. Davon zu unterscheiden ist der private Deprival value (vgl. Abschnitt 7.2.1). Genauso wie die Erstbeschaffung wäre auch eine Wiederbeschaffung aus der Sicht des erstellenden Unternehmens nur rational, wenn der Zuschuss von 50 noch einmal gezahlt würde. In diesem Fall würde der Wegfall des Kapitalguts dem Unternehmen netto einen Verlust in Höhe des privaten Ertragswerts (50) verursachen.265 Eine Kompensation des Alteigentümers in Höhe des privaten Ertragswerts wäre nicht nur ökonomisch fundiert sondern würde auch die Diskriminierungsfreiheit der Bieter im Rahmen einer Wiederausschreibung gewährleisten. Nehmen wir an, der Zuschuss in Höhe von 50 sei nicht einmalig zum Investitionszeitpunkt gezahlt worden, sondern werde vom Besteller jährlich in Höhe von 5 an den Ersteller überwie- 264 Die einseitige Bevorzugung der Alteigentümer gilt als wichtiger Kritikpunkt an der derzeitigen Praxis der Subventionierung der Eisenbahninfrastruktur in Deutschland (vgl. Tegner/ Wachinger/PSPC 2007: S. 83 f.). 265 Politische Prozesse sind in der Regel noch schwieriger zu prognostizieren als Marktprozesse. Aber selbst unter der alternativen Annahme, dass der Zuschuss nicht noch einmal gezahlt wird, würde sich in diesem Fall am Deprival value in Höhe von 50 nichts ändern. Die Wiederbeschaffung würde unterbleiben und dem Eigentümer würde durch den Wegfall des Kapitalguts wiederum ein Verlust in Höhe des privaten Ertragswerts entstehen. 150 sen. Nach 10 Jahren wird eine Wiederausschreibung durchgeführt. Ein Marktneuling erhält den Zuschlag, weil er ein innovatives Konzept zum Betrieb der subventionierten Infrastruktureinrichtung gefunden hat, das den privaten Ertragswert von 50 (Alteigentümer) auf 60 (Marktneuling) erhöht und den Zuschussbedarf entsprechend senkt. Mit den von 5 auf 6 erhöhten jährlichen Deckungsbeiträgen, könnten die auf die Beschaffungskosten entfallenden Zinskosten von jährlich 10 nicht mehr nur zu 50% sondern zu 60% gedeckt werden. Der jährliche Zuschussbedarf würde sich von 5 auf 4 reduzieren. Eine volle Weitergabe dieses Vorteils an den Besteller wäre aber nur möglich, wenn der Alteigentümer eine Kompensation von 50 erhält. Diese Kompensation entspricht dem privaten Ertragswert, der zu erwarten wäre, wenn der Alteigentümer (und nicht der kostengünstigere Marktneuling) die Infrastruktureinrichtung weiterbetreiben würde. Würde der Alteigentümer dagegen eine höhere Kompensation erhalten (im Extremfall 60), würde der durch das innovative Betriebskonzept erhöhte Ertragswert des Marktneulings nicht den Subventionsbedarf reduzieren sondern den Gewinn des Alteigentümers erhöhen.266 Bei einer Kompensationsforderung, die über 60 hinausgeht (z.B. in Höhe der Beschaffungskosten von 100), hätte der Marktneuling keine Chance, mit seinem innovativen Betriebskonzept zum Zuge zu kommen. Die gerade skizzierte Bestimmung der Kompensationshöhe ist nicht nur für die wettbewerbliche Ermittlung des Subventionsbedarfs im Rahmen einer Wiederausschreibung von Bedeutung. Es ist nicht auszuschließen, dass der Ausschreibungswettbewerb aus den von Williamson (1976) untersuchten Gründen oder wegen kurzfristig nicht veränderbarer rechtlicher Restriktionen in der Praxis nicht funktionsfähig ist. In diesem Fall bleibt dem politischen Besteller nur der rechnerische Weg zur Ermittlung des Subventionsbedarf über die Ermittlung der entscheidungsrelevanten Kosten und Erlöse. Der ökonomische Referenzpunkt für die Kapitalbewertung würde sich dadurch aber nicht ändern. Auch hier wäre der private Ertragswert aus der Perspektive des jeweiligen Betreibers maßgeblich für die rechnerische Ermittlung des Subventionsbedarfs. Dem Ertragswert wird bei der Bewertung defizitärer Eisenbahninfrastrukturen eine zunehmende Bedeutung beigemessen (vgl. Niggl/Saxinger 2002). So sieht z.B. das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) mittlerweile vor, dass ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das die Stilllegung einer Strecke beabsichtigt, diese zuvor alternativen Betreibern zur Übernahme anbieten muss.267 Das Verfahren lässt sich als Variante eines Ausschreibungswettbewerbs charakterisieren. Es wird allerdings nur auf Initiative des Alteigentümers in Gang gesetzt. Als Referenzpunkt für die Kompensationszahlung wird im Gesetz explizit der "Ertragswert" genannt.268 Dabei 266 Wenn davon ausgegangen wird, dass der Marktneuling die Kompensationszahlung ebenfalls mit 10% verzinsen müsste, würden die von 5 auf 6 erhöhten jährlichen Deckungsbeiträge gerade ausreichen, um seine Zinskosten zu decken. Der jährlich vom Besteller zu deckende Zuschussbedarf bliebe unverändert bei 5. 267 Zu den vielschichtigen Problemen von Streckenstilllegungen aus eisenbahnrechtlicher Sicht vgl. Kramer (2007) 268 Vgl. § 11 Abs. 1a AEG vom 8. November 2007, BGBl. I, S. 2566. 151 bleibt allerdings offen, ob es sich um den Ertragswert aus der Perspektive des Alteigentümers oder um den Ertragswert aus der Perspektive des übernehmenden Marktneulings handelt. Gemäß der oben entwickelten Argumentation sollte es der private Ertragswert aus der Perspektive des Alteigentümers sein. 8.3.3 Fazit Falls dem Besteller subventionierter Infrastruktureinrichtungen die Möglichkeit zur wettbewerblichen Ermittlung des Subventionsbedarfs nicht zur Verfügung steht, bleibt ihm nur der Weg über die rechnerische Ermittlung. Die rechnerische Ermittlung des Subventionsbedarfs bei defizitären monopolistischen Bottlenecks und die Kostenermittlung bei profitablen monopolistischen Bottlenecks sind isomorphe ökonomische Problemstellungen. Es stellt sich deshalb die Frage, ob der Besteller bei der Lösung dieses Problems nicht auf die Dienste einer Regulierungsbehörde zurückgreifen sollte. Ein aktuelles Beispiel sind die Zuständigkeiten und Aufgaben der Bundesnetzagentur. Im Bereich von Post und Telekommunikation ist die Bundesnetzagentur bisher schon sowohl für die Marktmachtregulierung als auch die Ausübung der Bestellerfunktion zuständig. Im Eisenbahnsektor obliegt ihr nur die Marktmachtregulierung.269 Da der Subventionsbedarf auf der Ebene der Eisenbahninfrastruktur derzeit nicht im Rahmen wettbewerblicher Verfahren ermittelt wird, ist zu überlegen, ob die Bundesnetzagentur in diese Aufgabe eingebunden wird.270 Wie in Abschnitt 8.2.1 gezeigt, wird bei defizitären monopolistischen Bottlenecks auch dann, wenn keine Subventionierung vorliegt, eine Regulierungsbehörde benötigt, um den diskriminierungsfreien Zugang zu gewährleisten. Darüber hinaus muss durch diese Behörde das Preisniveau in den profitablen Bottleneck-Bereichen reguliert werden. Allein schon die Abgrenzung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks im Rahmen der horizontalen Accounting Separation (vgl. Abschnitt 8.2.2) erfordert auf Seiten der Regulierungsbehörde auch entsprechende Kosteninformationen über die defizitären Bereiche. Genauso wie im Regulierungskontext spielt auch im Subventionierungskontext die unternehmerische Kostenermittlung eine zentrale Rolle bei der Fundierung wirt- 269 Darüber hinaus ist die Bundesnetzagentur bei Post und Telekommunikation auch für die technische Regulierung zuständig (vgl. Knieps 1997b). Im Eisenbahnsektor wurde diese Aufgabe im Zuge der Bahnreform dem Eisenbahnbundesamt übertragen (vgl. Berndt 2003: S. 256 f.). 270 Die politische Kompetenzverteilung bleibt davon unberührt. Die Bestellerfunktion für die (wettbewerblichen) Eisenbahnverkehrsleistungen wurde im Zuge der Regionalisierung auf die Länder übertragen. Es wäre denkbar, darüber hinaus auch die Bestellerfunktion für die Eisenbahninfrastruktur zu regionalisieren (vgl. Ilgmann 2007: S. 112 f.). Der Vorschlag zur Einbeziehung der Bundesnetzagentur bezieht sich allein auf die mögliche Mitwirkung dieser Behörde bei der Ermittlung des Subventionsbedarfs auf der Ebene der Eisenbahninfrastruktur.

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References

Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.