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Hans-Jörg Weiß, Der Regulierungsbedarf im Szenario mit Subventionen in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 144 - 146

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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144 8.3 Regulierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks mit Subventionen 8.3.1 Der Regulierungsbedarf im Szenario mit Subventionen Im Folgenden soll das Zusammenspiel zwischen Preisregulierung und Subventionierung bei monopolistischen Bottlenecks analysiert werden.251 In aller Regel stellt sich in der Regulierungspraxis nur bei defizitären monopolistischen Bottlenecks, z.B. der defizitären Eisenbahnstrecke in Tabelle 8.3, das Problem der Subventionierung. Für den analytischen Einstieg in diese Fragestellung ist es jedoch hilfreich, sich zunächst einmal das hypothetische Szenario eines subventionierten monopolistischen Bottlenecks vorzustellen, der auch ohne die Subventionen profitabel betrieben werden könnte, z.B. die profitable Eisenbahnstrecke mit Ertragswert 200 in dem Zahlenbeispiel in Tabelle 8.3. Bei einem profitablen monopolistischen Bottleneck, der nicht subventioniert wird, ist eine Preisniveauregulierung (Price cap-Regulierung) erforderlich. Wenn der Staat in seiner Rolle als Besteller diesen profitablen monopolistischen Bottleneck auch noch subventionieren würde (aus welchen Gründen auch immer), bliebe der Preisregulierungsbedarf grundsätzlich bestehen. Würde z.B. ein Baukostenzuschuss gewährt, dann würde dieser Zuschuss zwar den Gewinn des Bottleneck-Eigentümers erhöhen, bei Abwesenheit einer Preisregulierung bestünde jedoch weiterhin die Gefahr einer allokativen Verzerrung. Warum sollte der Bottleneck-Eigentümer auf die zusätzliche Rente verzichten? Die Gewinnerhöhung durch den Baukostenzuschuss wird verursacht durch einen Transfer aus dem Staatshaushalt. Wenn der Zuschuss an keine weiteren Bedingungen geknüpft ist, hat er keine allokativen Wirkungen sondern stellt eine reine Vermögensübertragung dar. Der Preisregulierungsbedarf bleibt in diesem Fall unverändert. Dass der Zuschuss an keine Bedingungen geknüpft sein soll, ist ein extremes Szenario. Nun könnte man sich alternativ vorstellen, dass der staatliche Besteller den Zuschuss an Bedingungen knüpft, die sehr wohl allokative Wirkungen haben. Das Extremszenario im Kontext eines profitablen monopolistischen Bottlenecks wäre die Forderung des Bestellers, dass der Bottleneck-Eigentümer als Gegenleistung für den Zuschuss auf die monopolistische Preissetzung und die daraus resultierende Monopolrente völlig verzichtet. Auf eine solche Vereinbarung würde sich der Bottleneck-Eigentümer nur dann (freiwillig) einlassen, wenn der Transfer mindestens der Höhe der Monopolrente entspricht. Berücksichtigt man die mit der Steuererhebung einhergehenden allokativen Verzerrungen (vgl. Ballard/Shoven/Whalley 1985), so wäre dies aus gesamtwirtschaftlicher Sicht eine sehr teure Form der Regu- 251 Das Diskriminierungsproblem wird ausgeblendet, da bereits in Abschnitt 8.2 begründet wurde, dass es unabhängig vom Kostendeckungsgrad besteht. Der Fokus in Abschnitt 8.3 liegt auf dem Preisniveauproblem in einem Szenrio, in dem monopolistische Bottlenecks staatlich bezuschusst werden. 145 lierung. Alle Versuche, eine Preisregulierung ganz oder teilweise durch eine Subventionierung zu substituieren, sind deshalb abzulehnen.252 Das hypothetische Beispiel der Subventionierung eines profitablen monopolistischen Bottlenecks hat gezeigt, dass Subventionen eine Preisregulierung nicht überflüssig machen. Dieselbe Logik lässt sich auf den praxisrelevanten Fall der Subventionierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks übertragen, für die im Umkehrschluss gilt: Subventionierung für sich genommen begründet keinen Preisregulierungsbedarf. Zur Illustration sei verwiesen auf das bereits in Abschnitt 8.1 eingeführte Beispiel einer defizitären Eisenbahnstrecke (sozialer Ertragswert 150, Beschaffungskosten 100, privater Ertragswert 50), die nur deshalb gebaut wird, weil der Staat einen Baukostenzuschuss (in Höhe von 50) leistet (vgl. Tabelle 8.1, rechte Hälfte). Zunächst sei wieder der Extremfall angenommen, dass dieser Baukostenzuschuss einen reinen Lump sum-Transfer darstellt, der nur an die Bedingung geknüpft ist, dass die Strecke überhaupt gebaut wird. Ohne diesen Zuschuss hätte das Eisenbahninfrastrukturunternehmen dazu keinen Anreiz, weil keine Aussicht auf Deckung der entscheidungsrelevanten Gesamtkosten rein über Markterlöse besteht. Nachdem die Strecke gebaut wurde, unterscheidet sich die Strecke nicht von der defizitären Strecke, die aufgrund einer falschen Ertragswertprognose (ursprünglich 200, revidiert 50) gebaut wurde (vgl. Tabelle 8.1, linke Hälfte). Sie wird betrieben solange der private Ertragswert (50) über dem Nettoverkaufswert (30) liegt.253 Allokative Verzerrungen durch monopolistische Preissetzung sind nicht zu erwarten. Für die Abschöpfung einer Monopolrente gibt es auf diesem Markt keinen Spielraum. Eine Preisregulierung ist auch im Szenario mit Subventionen nicht gerechtfertigt. Preisregulierung kann den Zuschussbedarf nicht reduzieren, sondern allenfalls erhöhen. Ein Zuschuss in Höhe von 50 wird nur einen ausreichenden Investitionsanreiz geben, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen nach dem Bau der Strecke das private Erlöspotenzial voll ausschöpfen darf. Wenn der Besteller dem Unternehmen bei der Vermarktung der subventionierten Leistungen erlösmindernde Restriktionen auferlegt, dann müsste der Zuschuss entsprechend höher ausfallen. Denselben Effekt hätte eine Preisregulierung durch eine Regulierungsbehörde. Sie würde den Zuschussbedarf erhöhen. Das Extremszenario wäre, dass der Regulierer (oder der staatliche Besteller) fordert, dass die staatlich bezuschusste Eisenbahnstrecke den Nutzern (Eisenbahnverkehrsunternehmen) kostenlos zur Verfügung gestellt wird. In diesem Fall würde der Zuschussbedarf auf 100 steigen. Nicht nur der Umfang der politisch gewünschten Leistungen sondern auch die damit verknüpften 252 Der Staat würde hier nur scheinbar in der Rolle des Bestellers agieren; seine eigentliche Rolle wäre die des Regulierers. Zur Umsetzung wäre eine Behörde erforderlich, deren Aufgaben den Aufgaben einer Regulierungsbehörde sehr nahe kommen würde. Auf die Höhe des Subventionsbedarfs ("Entschädigung" für die Monopolrente) hätte der Besteller bzw. Regulierer keinen Einfluss, denn der Subventionsbedarf wäre in diesem Extremfall rein marktseitig determiniert. 253 Eine zusätzliche Verpflichtung zur Aufrechterhaltung des Streckenbetriebs wäre erforderlich, falls der private Ertragswert unter dem Nettoverkaufswert liegen würde. 146 Bedingungen (z.B. Preise und Qualitäten) sollen nach der Intention des Bestellerprinzips vom politischen Besteller festgelegt werden und nicht von der Regulierungsbehörde. Aus diesem Grund ist eine Preisregulierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks auch dann überflüssig und schädlich, falls sie subventioniert werden.254 Da die Unterscheidung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks auch im Falle einer Subventionierung von zentraler Bedeutung für den Preisregulierungsbedarf ist, bleibt auch die Notwendigkeit einer horizontalen Accounting Separation bestehen (vgl. Abschnitt 8.2.2). In der Regulierungspraxis kommt es im Hinblick auf die Umsetzung von Accounting Separation in einem Subventionskontext vor allem darauf an, die Zuschüsse aus staatlichen Haushalten von den Markterlösen zu separieren. Maßgeblich für die Abgrenzung der profitablen von den defizitären monopolistischen Bottlenecks bleibt die Gegenüberstellung der Wiederbeschaffungskosten und des privaten Ertragswerts. Wenn in der Vergangenheit Zuschüsse aus öffentlichen Haushalten gezahlt wurden, dann mag dies zwar als erstes Indiz für defizitäre Leistungen angesehen werden, aber letztlich ist die zukunftsorientierte Perspektive maßgeblich, d.h. die entscheidungsrelevanten Kosten und Erlöse determinieren den Kostendeckungsgrad (vgl. Abschnitt 3.1).255 8.3.2 Ermittlung des Subventionsbedarfs Ob bestimmte monopolistische Bottlenecks subventioniert werden, entscheiden die politischen Besteller. Da profitable monopolistische Bottlenecks auch ohne staatliche Subventionen bereitgestellt werden, werden rationale politische Besteller nur defizitäre monopolistische Bottlenecks subventionieren. Somit stellt sich das Problem der Ermittlung der Höhe des Subventionsbedarf auch nur bei defizitären monopolistischen Bottlenecks. Aus diesem Grund ist Accounting Separation zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks nicht nur der Ausgangs- 254 Das Diskriminierungsproblem bleibt davon unberührt. Wenn der staatliche Besteller und der Bottleneck-Eigentümer im Rahmen der Zuschussgewährung Vereinbarungen treffen, die den diskriminierungsfreien Zugang einschränken, dann ist dies aus der Perspektive des disaggregierten Regulierungsansatzes abzulehnen. Der politische Besteller hat die Möglichkeit, den Umfang der angebotenen Infrastruktur-Leistungen zu erhöhen, er hat aber nicht das Recht zur Verhinderung des Wettbewerbs auf den komplementären Dienste-Märkten. Wünscht er spezielle zusätzliche Dienste, können diese ebenfalls bestellt werden. 255 Bei öffentlichen Unternehmen (vgl. Kapitel 7) dürfte die Abgrenzung zwischen Markterlösen und staatlichen Zuschüssen am schwierigsten umzusetzen sein. Mehr Transparenz ist hier nicht nur im Hinblick auf die Marktmachtregulierung geboten, sondern insbesondere im Hinblick auf die effektive Verwendung öffentlicher Mittel und die Verhinderung wettbewerbsverzerrender staatlicher Beihilfen; vgl. hierzu die Richtlinie 2006/111/EG der Europäischen Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen, Amtsblatt der Europäischen Union L 318 vom 17.11.2006, S. 17-25.

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.