132 8 Regulierung und Subventionierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks 8.1 Profitable versus defizitäre monopolistische Bottlenecks In einigen Netzindustrien beobachten wir die scheinbar paradoxe Situation, dass einzelne Unternehmen einer Marktmachtregulierung unterliegen, obwohl sie selbst dann, wenn sie nicht reguliert würden, nicht in der Lage wären, ihre Kapitalkosten allein über Markterlöse zu decken. Noch paradoxer erscheint eine Marktmachtregulierung, wenn der Staat das regulierte Unternehmen gleichzeitig auch noch subventioniert. Im vorliegenden Kapitel geht es darum, einen analytischen Rahmen zu entwickeln, der diesen scheinbaren Widerspruch aufzulösen vermag. Die konzeptionelle Basis ist die bereits in Kapitel 2 ausführlich vorgestellte Theorie der monopolistischen Bottlenecks (vgl. Abschnitt 2.3.1). Darauf aufbauend wird eine konzeptionelle Unterscheidung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks vorgeschlagen. Mit Hilfe des Konzepts der defizitären monopolistischen Bottlenecks kann nicht nur gezeigt werden, dass Regulierung von Marktmacht auch bei Verlusten und ggf. einer Subventionierung normativ gerechtfertigt sein kann (vgl. bereits Blankart/Knieps 1994: S. 244-247), sondern darüberhinaus verdeutlicht werden, dass die wirtschaftspolitische Relevanz und Bedeutung einer entscheidungsorientierten Kostenermittlung gerade im Fall defizitärer monopolistischer Bottlenecks besonders groß ist. Defizitäre monopolistische Bottlenecks finden sich vor allem im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen. Ein aktuelles und illustratives Beispiel ist der Eisenbahnsektor in Deutschland. Seit dem Jahr 2006 gibt es eine explizite Zugangs- und Entgeltregulierung der Eisenbahninfrastruktur durch die Bundesnetzagentur (vgl. Kühling/Ernert 2006: S. 38). Die Regulierungsbasis umfasst sämtliche Teile der Eisenbahninfrastruktur, d.h. sowohl profitable als auch defizitäre Eisenbahnstrecken unterliegen der Regulierung. Gleichzeitig werden die Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur zu einem großen Teil durch Zuschüsse aus den öffentlichen Haushalten finanziert.234 In jüngster Zeit wird vermehrt die Frage diskutiert, wie diese Zuschüsse im Rahmen der Marktmachtregulierung zu berücksichtigen sind (vgl. Ott 2006: S. 112-144 und Kühling/Hermeier/Heimeshoff 2007: S. 108-112). Über den Umfang der Zuschüsse aus öffentlichen Haushalten muss im politischen Prozess entschieden werden (vgl. Knieps 2007: S. 142 f.). Die beobachtbare Exis- 234 Allein die jährlichen Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt an die Deutsche Bahn AG bewegen sich in einer Größenordnung von 3 bis 4 Mrd. Euro (vgl. Kühling/Hermeier/Heimeshoff 2007: S. 112 und Ott 2006: S. 116 f.). Nicht nur in Deutschland (vgl. Ilgmann 2007) sondern auch auf europäischer Ebene sind die Subventionsflüsse an die Eisenbahnen sehr intransparent (vgl. NERA 2004). 133 tenz oder Abwesenheit von staatlichen Zuschüssen ist so gesehen ein politikorientiertes Kriterium. Um Zirkelschlüsse bei wirtschaftspolitischen Empfehlungen zu vermeiden, ist ein marktorientiertes Kriterium zur Abgrenzung der profitablen von den defizitären monopolistischen Bottlenecks zweckmäßiger. Aus diesem Grund wird hier folgende Definition vorgeschlagen: Ein defizitärer monopolistischer Bottleneck ist eine Infrastruktureinrichtung, die die beiden charakteristischen Merkmale eines monopolistischen Bottlenecks aufweist (natürliches Monopol in Kombination mit irreversiblen Kosten), deren privater Ertragswert jedoch unter den Wiederbeschaffungskosten liegt. Im Unterschied dazu ist bei einem profitablen monopolistischen Bottleneck der private Ertragswert mindestens so hoch wie die Wiederbeschaffungskosten.235 Das Konzept der defizitären monopolistischen Bottlenecks verknüpft die Theorie der monopolistischen Bottlenecks mit dem Deprival value-Konzept. Die beiden Kriterien 'natürliches Monopol' und 'irreversible Kosten' sind die beiden zentralen Kriterien bei der Lokalisierung eines monopolistischen Bottlenecks. Die beiden Kriterien 'Ertragswert' und 'Wiederbeschaffungskosten' sind die beiden zentralen Kriterien bei der Ermittlung des Deprival value (vgl. Abschnitt 4.2). Die Charakterisierung einer Infrastruktureinrichtung als monopolistischer Bottleneck hängt nicht von ihrem Kostendeckungsgrad ab (vgl. Knieps 2006d: S. 156). Sie hängt auch nicht davon ab, aus welchen Gründen das jeweilige Unternehmen und die dahinterstehenden Kapitalgeber den monopolistischen Bottleneck ursprünglich aufgebaut haben. Entscheidend ist die faktische Existenz des monopolistischen Bottlenecks. Damit steht auf den nachgelagerten Märkten weder ein aktives noch ein potenzielles Substitut zur Verfügung. Von der Lokalisierung eines monopolistischen Bottlenecks (Regulierungsbasis) zu trennen ist die Frage, ob der Bottleneck-Eigentümer seine Kosten decken kann. Hier gilt es zu unterscheiden zwischen den langfristigen Zusatzkosten, die für die Markteintrittsentscheidung relevant sind, und den langfristig vermeidbaren Kosten, die für die Marktaustrittsentscheidung relevant sind (vgl. Baumol 1996: S. 57 ff.). Aufgrund des hohen Anteils irreversibler Kosten ist bei monopolistischen Bottlenecks die Differenz zwischen langfristigen Zusatzkosten und langfristig vermeidbaren Kosten signifikant (vgl. Knieps 2007: S. 27). Übersetzt in die Terminologie des Deprival value-Konzept bedeutet der hohe Anteil irreversibler Kosten, dass bei einem monopolistischen Bottleneck zwischen den Wiederbeschaffungskosten (RC) und dem Nettoverkaufswert (NRV) eine beträchtliche Differenz besteht. Für Entscheidungen über Marktein- und -austritt kommt es auf den Ertragswert (PV) an. Marktzutritt lohnt sich nur, falls der Ertragswert über den Beschaffungskosten liegt. Nachdem jedoch der Marktzutritt erfolgt ist und die irreversiblen Investitionen getätigt sind, wird ein Unternehmen auch dann im Markt verbleiben, falls der Ertragswert unter die Wiederbeschaffungskosten fällt, aber noch über dem Nettoverkaufs- 235 Dem privaten Ertragswert liegt das unregulierte Marktpotenzial zugrunde. Dass der zu erwartende Ertragswert möglicherweise regulierungsbedingt unter die Wiederbeschaffungskosten fällt, ist ein Problem, das im nachfolgenden Kapitel 9 behandelt wird. 134 wert liegt. Nur falls der Ertragswert auch unter den Nettoverkaufswert fällt, lohnt sich der Marktaustritt. Kein Unternehmen wird freiwillig in eine defizitäre Infrastruktureinrichtung investieren. Der unternehmerische Referenzpunkt für Investitionen ist die Deckung der entscheidungsrelevanen Gesamtkosten. Da nun aber gerade Verkehrsinfrastrukturen eine sehr lange Lebensdauer haben und Ertragswertprognosen mit großen Unsicherheiten behaftet sind, kann sich der erwartete Kostendeckungsgrad im Zeitablauf ändern. Nachdem der Markteintritt erfolgt und der Bottleneck aufgebaut wurde, führt selbst ein deutliches Absinken des Ertragswerts im Zeitablauf, z.B. wegen unerwartet geringer Nachfrage, nicht unmittelbar zum Marktaustritt. Ein Absinken des Ertragswerts unter die Wiederbeschaffungskosten würde zwar bedeuten, dass das Unternehmen die Investitionsentscheidung heute nicht noch einmal treffen würde, weil die langfristigen Zusatzkosten nicht gedeckt werden können. Für einen Marktaustritt ist dies nur eine notwendige aber keine hinreichende Bedingung. Der Weiterbetrieb des defizitären monopolistischen Bottlecks ist sinnvoll, solange der Ertragswert über dem Nettoverkaufswert liegt. Das Ziel des Eigentümers eines defizitären monopolistischen Bottlenecks ist die Verlustminimierung. Der private Ertragswert im Sinne obiger Definition beinhaltet alle (abdiskontierten) zukünftigen Deckungsbeiträge, die durch Vermarktung der monopolistischen Bottleneck-Leistungen an die privaten Nachfrager zu erwarten sind. Diese Nachfrager sind zugleich Anbieter auf den nachgelagerten Wettbewerbsmärkten, für die die monopolistischen Bottleneck-Leistungen ein unverzichtbarer Input sind. Unverzichtbarkeit ist jedoch nicht zu verwechseln mit einer unendlichen Zahlungsbereitschaft bzw. einer völlig inelastischen Nachfrage. Die Nachfrage nach monopolistischen Bottleneck-Leistungen ist eine abgeleitete Nachfrage, deren Intensität von den Zahlungsbereitschaften der Nachfrager auf den Endkundenmärkten abhängt. Inwieweit ein Bottleneck-Eigentümer diese Zahlungsbereitschaften abschöpfen kann, hängt von den jeweiligen Preisdifferenzierungsmöglichkeiten ab. Bei der Ermittlung des privaten Ertragswerts im Sinne der obigen Definition wird unterstellt, dass das Unternehmen bei der Vermarktung der monopolistischen Bottleneck-Leistungen die Preisstruktur frei wählen kann und alle erlössteigernden und am Markt durchsetzbaren Preisdifferenzierungspotenziale ausschöpft.236 236 Ob eine Preisdifferenzierung im Eisenbahnsektor wohlfahrtserhöhend ist, war Gegenstand einer längeren Kontroverse zwischen F.W. Taussig und A.C. Pigou. Ungeachtet ihrer ansonsten konträren Standpunkte waren sich beide einig, dass Preisdifferenzierung immer dann wohlfahrtserhöhend sei, wenn nur auf diesem Wege Kostendeckung erreichbar ist: "In the important case, where the charging of different rates for the transport of different commodities would make it profitable to establish a railway between two places, whereas it would not be profitable to do this under a system of uniform mileage rates, we are both agreed (...), that discriminating rates are desirable" (Pigou 1913: S. 688). "It is evidently less likely that a railway could be profitably established on a basis of uniform mileage rates in a sparsely populated country than in one which is densely populated" (Pigou 1913: S. 692). Dieser Fall wurde auch 'Necessary Case' genannt, weil hier Preisdifferenzierung zur Kostendeckung notwendig ist (vgl. Ekelund/Hulett 1973: S. 374). 135 Nicht berücksichtigt werden beim privaten Ertragswert dagegen alle staatlichen Zuschüsse. Wie bereits in Kapitel 7 ausgeführt, kann es einen über den privaten Ertragswert hinausgehenden sozialen Ertragswert geben, der staatliche Zuschüsse zu rechtfertigen vermag (vgl. Abschnitt 7.2.1). Dieser soziale Ertragswert spielt bei der Subventionierung defizitärer Infrastruktureinrichtungen eine wichtige Rolle (vgl. Abschnitt 8.3), bei der ökonomischen Charakterisierung monopolistischer Bottlenecks wird er jedoch bewusst ausgeblendet, um einen rein marktorientierten Ausgangspunkt für weitergehende wirtschaftspolitische Überlegungen zu haben. Ein Zahlenbeispiel soll die Unterscheidung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks verdeutlichen (vgl. Tabelle 8.1, linke Hälfte). Tabelle 8.1: Zahlenbeispiel zu defizitären monopolistischen Bottlenecks Szenario ohne Subventionen in Abschnitt 8.2 Szenario mit Subventionen in Abschnitt 8.3 Beschaffungskosten 100 Beschaffungskosten 100 Ursprünglicher privater Ertragswert 200 Sozialer Ertragswert 150 Revidierter privater Ertragswert 50 Privater Ertragswert 50 Staatlicher Zuschuss 0 Staatlicher Zuschuss 50 Nettoverkaufswert 30 Nettoverkaufswert 30 Quelle: Eigene Zusammenstellung fiktiver Daten Eine Eisenbahnstrecke237 habe Beschaffungskosten in Höhe von 100. Würde die bereits gebaute Strecke eines Tages wieder stillgelegt, könnte ein Nettoverkaufswert von 30 realisiert werden. Diese Werte seien im Zeitablauf konstant. Der Zinssatz im Sinne der Weighted Average Cost of Capital (WACC) beträgt 10%. Um die Abschreibungsthematik auszublenden wird von einer unbegrenzten wirtschaftlichen Lebensdauer der Eisenbahnstrecke ausgegangen. Als die Strecke geplant und gebaut wurde, ging das Eisenbahninfrastrukturunternehmen von einem Erlöspotenzial aus, das einer ewigen Rente mit jährlichen Deckungsbeiträgen in Höhe von 20 entspricht, d.h. einem Ertragswert von 200. Nachdem die Strecke gebaut und in Betrieb genommen wurde, musste die jährliche Deckungsbeitragsprognose von 20 auf 5 nach unten korrigiert werden, d.h. der revidierte private Ertragswert beträgt nur noch 50. Mit dem jährlichen Deckungsbeitrag von 5 können die jährlichen Zinsen auf die Beschaffungskosten nur zur Hälfte gedeckt werden. Dennoch wird die Strecke nicht stillgelegt, weil der Ertragswert von 50 immer noch über dem Nettoverkaufswert 237 Es geht nur um die Schienenwegeinfrastruktur, die im Eisenbahnsektor den monopolistischen Bottleneck-Bereich darstellt. Die Ebene des Eisenbahnverkehrs, der wettbewerbsfähig ist, bleibt ausgeblendet (vgl. Knieps 1996: S. 19-28) 136 von 30 liegt. Es handelt sich um den Fall eines defizitären monopolistischen Bottlenecks bei Abwesenheit staatlicher Subventionen. Wie in diesem Fall die Regulierung ausgestaltet werden sollte, ist Gegenstand von Abschnitt 8.2. Das Zahlenbeispiel soll nun leicht variiert werden, um die Rolle staatlicher Zuschüsse im Kontext defizitärer monopolistischer Bottlenecks zu verdeutlichen (vgl. Tabelle 8.1, rechte Hälfte). Mit Ausnahme des zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung angenommenen privaten Ertragswerts von 200 werden alle Annahmen des Zahlenbeispiels beibehalten, d.h. die Beschaffungskosten seien 100, der Nettoverkaufswert 30, der Zinssatz 10% und die wirtschaftliche Lebensdauer unbegrenzt.238 Der grundlegende Unterschied zwischen dem Szenario ohne Subventionen und dem Szenario mit Subventionen besteht darin, dass im Szenario mit Subventionen der Ertragswert ursprünglich nicht überschätzt wird, sondern das Eisenbahninfrastrukturunternehmen von Anfang an von einem jährlichen Deckungsbeitrag in Höhe von 5 ausgeht, d.h. einem privaten Ertragswert von 50. Ohne Subventionen würde die Eisenbahnstrecke nicht gebaut. Dass sie annahmegemäß dennoch gebaut wird, liegt daran, dass der Staat einen Baukostenzuschuss in Höhe von 50 leistet. Der politische Beschluss zur Bezuschussung stützt sich auf eine soziale Nutzen- Kosten-Analyse, die für die Eisenbahnstrecke einen sozialen Ertragswert in Höhe von 150 ermittelt hat, der den privaten Ertragswert um das Dreifache und die Beschaffungskosten um die Hälfte übersteigt. Das Eisenbahninfrastrukturunternehmen baut die Strecke, weil es die von ihm zu tragenden Zinskosten in Höhe von 5 über die jährlichen Deckungsbeiträge decken kann. Es handelt sich um den Fall eines defizitären monopolistischen Bottlenecks, der staatlich subventioniert wird.239 Wie in diesem Szenario die Regulierung ausgestaltet werden sollte, ist Gegenstand von Abschnitt 8.3. 8.2 Regulierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks ohne Subventionen 8.2.1 Der Regulierungsbedarf im Szenario ohne Subventionen Bei monopolistischen Bottlenecks sind zwei Regulierungsprobleme zu unterscheiden (vgl. Abschnitt 2.3.1): das Diskriminierungsproblem auf den komplementären Wettbewerbsmärkten (downstream) und das Preisniveauproblem auf dem Bottleneck-Markt (upstream).240 Während das Diskriminierungsproblem unabhängig vom 238 Um das Beispiel so einfach wie möglich zu halten, werden mögliche Rückwirkungen der staatlichen Bezuschussung auf das Risiko und damit die WACC ausgeblendet. Auch im Szenario ohne Subventionen wird zur Vereinfachung der Zins – trotz der Korrektur der Ertragswertprognose – als konstant angenommen. 239 Es wäre auch denkbar, dass eine ursprünglich als defizitär eingeschätzte – und deshalb subventionierte – Strecke, sich im Nachhinein als profitabel erweist (vgl. hierzu Albach 2002: S. 72 f.). 240 Bei Netzwettbewerb upstream stellt sich weder das Diskriminierungsproblem noch das Preisniveauproblem, weil dann den downstream-Unternehmen alternative Beschaffungsmöglich-