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Hans-Jörg Weiß, Konsequenzen für die Preise öffentlicher Unternehmen in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 129 - 131

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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129 regulatorischen Einflussnahme auf die unternehmerische Investitionspolitik durch diskretionäre Interventionen. Bei öffentlichen Unternehmen kommt jedoch als zusätzliches Unsicherheitsmoment die Gefahr hinzu, dass der staatliche Eigentümer diskretionär Einfluss auf die Investitionspolitik nimmt und sich dabei weniger von wirtschaftlichen Interessen als von politischen Gesichtspunkten leiten lässt.231 Eine längerfristige Prognose politischer Einflussnahmen auf die Steuerung öffentlicher Unternehmen ist nicht möglich. Diskretionäre politische Interventionen sind häufig verteilungspolitisch motiviert (vgl. Megginson 2005: S. 41). Nicht nur das Gewicht der einzelnen Interessengruppen im politischen Prozess ist laufenden Schwankungen unterworfen. Auch die Vorstellungen darüber und die Wahrnehmung davon, welche Interessengruppen von bestimmten Unternehmensaktivitäten besonders begünstigt oder benachteiligt werden, können sich unter Umständen rasch ändern. Vor diesem Hintergrund ist die Verfolgung einer glaubwürdigen langfristigen Investitionsstrategie für die Geschäftsführung eines öffentlichen Unternehmens deutlich erschwert. Politische Einflussnahmen des staatlichen Eigners auf die Investitionspolitik bergen nicht nur die Gefahr von Fehlinvestitionen in neue Netzteile. Sie erschweren auch die Bewertung bereits bestehender Netzteile und des Gesamtunternehmens, denn diese Bewertungen beruhen notwendigerweise auf Annahmen über die zukünftige Unternehmensstrategie. Für private Investoren ist die Schlüssigkeit und Glaubwürdigkeit der langfristigen Unternehmensstrategie eine zentrale Determinante bei der Einschätzung des Unternehmenswerts. Bei börsennotierten Unternehmen würde diese Einschätzung – neben anderen Faktoren – im Aktienpreis ihren Niederschlag finden. Bei öffentlichen Unternehmen steht dieses externe Preissignal der Unternehmensführung in aller Regel nicht zur Verfügung. Umso wichtiger sind dann realistische Annahmen über die weitere Entwicklung des Mengengerüsts in der Kostenrechnung. 7.3 Konsequenzen für die Preise öffentlicher Unternehmen Bereits im Jahr 1975 hat sich der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft mit dem Zusammenhang zwischen den Kosten und den Preisen öffentlicher Unternehmen auseinandergesetzt. Anlass waren die steigenden Defizite der damaligen Deutschen Bundesbahn, der Deutschen Bundespost und der kommunalen Nahverkehrsbetriebe. Der Beirat hat empfohlen, dass öffentliche Unternehmen grundsätzlich kostendeckend arbeiten sollten. Die gängigen verteilungs- oder stabilitätspolitisch motivierten Rechtfertigungen von Defiziten seien allesamt nicht überzeugend. Zur Verfolgung verteilungspolitischer Ziele sei die Steuerpolitik das geeignetere Instrument, zur Verfolgung stabilitätspolitischer Ziele die Geldpolitik. Die zunehmenden Störungen des für die Marktwirtschaft konstitutiven Preismechanis- 231 Vickers/Yarrow (1988) nennen es das "problem of political discretion" (S. 139). 130 mus müssten wieder beseitigt werden, so dass sowohl das Preisniveau als auch die Preisstruktur sich wieder stärker an den Kosten orientieren können. Die Verpflichtung zur Kostendeckung sollte nicht nur für das Gesamtunternehmen sondern auch für die einzelnen Teilbereiche gelten; d.h. in anderen Worten: externe und interne Subventionen sollten beseitigt werden (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft 1975).232 Im Kontext der Erhebung kommunaler Gebühren ist das Erfordernis der Kostendeckung gesetzlich verankert. Die Leistungen der Ver- und Entsorgung (Wasser, Abwasser und Abfall) zählen typischerweise zu den Bereichen, deren Preise im Rahmen so genannter Gebührenhaushalte festgelegt werden (vgl. Gawel 1995: S. 79). Grundlage der Gebührenerhebung sind die Kommunalabgabengesetze der Länder samt einer Fülle einschlägiger Rechtsprechung (vgl. z.B. Bolsenkötter 1998: S. 105-113). Die klassischen Leitbilder bei der Gebührenermittlung sind das Kostendeckungsprinzip und das Äquivalenzprinzip (vgl. Baum/Wagner 2001: S. 379).233 In der traditionellen Gebührenlehre steht die Finanzierungsfunktion im Mittelpunkt. In den letzten Jahren kam diese einseitige Ausrichtung jedoch zunehmend unter Druck und der Trade off mit dem Ziel einer effizienten Allokation (Allokationsfunktion von Preisen) wird vermehrt problematisiert (vgl. Gawel 1995: S. 102-107 und Baum/Wagner 2001: S. 389-393). Aus ökonomischer Sicht ist zu unterscheiden zwischen kostenbasierten und wertbasierten Preisen. Das Referenzmodell kostenbasierter Preisbildung ist das Modell der vollkommenen Konkurrenz. Das Produkt auf einem vollkommenen Markt ist homogen (keine Produktdifferenzierung). Der Preis ist einheitlich (keine Preisdifferenzierung). Der Gleichgewichtspreis stimmt sowohl mit den kurzfristigen Grenzkosten als auch den langfristigen Durchschnittskosten überein. Die zentrale Funktion von kostenbasierten Preisen ist die Allokationsfunktion. Über die Preise werden knappe Ressourcen in die Verwendungsrichtungen gelenkt, in denen sie den größten Nutzen stiften. Demgegenüber ist die zentrale Funktion wertbasierter Preise die Finanzierungsfunktion. Das Referenzmodell sind die so genannten Lindahl-Preise zur Finanzierung öffentlicher Güter. Jeder Nutzer des öffentlichen Gutes trägt entsprechend seiner individuellen Wertschätzung zur Finanzierung bei (Äquivalenzprinzip). Unter der Voraussetzung, dass alle Akteure die relevanten Informationen wahrheitsgemäß aufdecken, zahlt jeder Bürger im Gleichgewicht einen individuellen Preis und die Kosten des öffentlichen Guts werden gerade gedeckt (vgl. Weizsäcker 1984: S. 107). Das Referenzmodell vollkommener Konkurrenz geht von der Annahme konstanter Skalenerträge aus. Wie bereits in Kapitel 1 erläutert, ist das aber eine Annahme, 232 Zum Problem der Kostenermittlung hat sich der Beirat in diesem Gutachten nicht weiter geäußert. So wurde z.B. nicht näher darauf eingegangen, welche Kostenkonzepte zur Lokalisierung von interner Subventionierung notwendig sind (vgl. Abschnitt 3.2.2). 233 Gesetzgeber und Gerichte haben zum Teil sehr detaillierte Vorgaben zur Kostenermittlung entwickelt, um die Einhaltung dieser Prinzipien bei der Gebührenfestlegung sicherzustellen. Zur grundsätzlichen Kritik an administrativen Kostenansätzen vgl. Knieps (2003b: S. 990- 993). 131 die gerade in Netzindustrien nicht plausibel ist. Vielmehr ist im Netzkontext von signifikanten Größenvorteilen auszugehen: "The extent of the economies of scale will determine whether the equivalence principle derived from the Lindahl scheme or the marginal cost principle derived from the competition model is more convincing as a guideline for public utility pricing" (Weizsäcker 1984: S. 108). Bei Größenvorteilen ist bei einer Preissetzung in Höhe der kurzfristigen Grenzkosten nicht mehr gewährleistet, dass damit auch die langfristigen Kosten, also insbesondere die Kapitalkosten, gedeckt werden. Es gibt einen Trade-off zwischen dem Ziel einer effizienten Allokation auf der Marktebene und der Notwendigkeit zur Kostendeckung auf der Unternehmensebene. Kostenbasierte und wertbasierte Formen der Preisbildung sind nicht als Substitute sondern als Komplemente zu verstehen. Der klassische Marktmechanismus zur Kombination dieser beiden Formen der Preisbildung ist die Preisdifferenzierung (vgl. Knieps 2007: Kap. 4). Preisdifferenzierung und Kostenorientierung sind kein Widerspruch (vgl. Knieps 1998b: S. 67-71). Wenn private Unternehmen ihre Kapitalkosten nicht decken können, sinkt ihr Unternehmenswert und die Attraktivität für Investoren. Wenn diese Entwicklung nicht gestoppt werden kann (z.B. durch eine innovative Preisstrategie), muss ein privates Unternehmen aus dem Markt ausscheiden. Die Selektionsmechanismen der Kapitalmärkte greifen unabhängig davon, ob das betroffene Unternehmen seine Kosten entscheidungsorientiert ermittelt hat oder nicht. Allerdings kann eine entscheidungsorientierte Kostenrechnung die Bedrohung frühzeitig signalisieren. Die Ermittlung der Kapitalkosten spielt deshalb in den Konzepten moderner Unternehmensführung eine ganz zentrale Rolle (vgl. Copeland/Koller/Murrin 2000). Öffentliche Unternehmen können sich diesen ökonomischen Zwängen ebenfalls nicht entziehen. Auch sie können auf Dauer nur bestehen, wenn sie über differenzierte Preise ihre gesamten entscheidungsrelevanten Kosten, einschließlich der Kapitalkosten, decken können.

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.