128 lung der Eigenkapitalkosten von öffentlichen Unternehmen ist von Position 3 auszugehen.227 De facto haben viele staatliche Eigentümer öffentlicher Unternehmen lange Zeit auf die Einforderung einer risikoäquivalenten Eigenkapitalverzinsung verzichtet ("Soft Budget Constraint"). Unter dem Zwang knapper öffentlicher Haushalte hat hier jedoch ein Umdenken eingesetzt, das die öffentlichen Unternehmen zunehmend dazu zwingt, auch die Eigenkapitalkosten bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen (vgl. Bertero/Rondi 2000).228 Eine nicht zu unterschätzende Rolle spielt hierbei die Europäische Kommission, die jüngst die Bekämpfung wettbewerbsverzerrender staatlicher Beihilfen verschärft hat.229 Bei der Implementierung der Beihilfekontrolle geht die Kommission davon aus, dass auch bei öffentlichen Unternehmen von einer Eigenkapitalverzinsung auszugehen ist, wie sie Investoren auf dem Kapitalmarkt von vergleichbaren privaten Unternehmen fordern würden.230 In konkreten Beihilfeverfahren verwendet die Kommission das Capital Asset Pricing Model (CAPM) zur Ermittlung risikoäquivalenter Eigenkapitalkosten (vgl. Friederiszick/Tröge 2006). 7.2.3 Mengengerüst Abschreibungen und Zinskosten determinieren maßgeblich die Investitionspolitik und damit die Zusammensetzung der in einem Unternehmen eingesetzten Kapitalgüter (Mengengerüst). Grundlage für die entscheidungsorientierte Ermittlung des Mengengerüsts ist die langfristige Strategie des Netzbetreibers. Diese Strategie ist der Ausgangspunkt für Entscheidungen sowohl über die Veränderung des Umfangs der eingesetzten Kapitalgüter (Investition und Desinvestition) als auch die Disaggregation des vorhandenen Kapitalstocks als Voraussetzung für ein entscheidungsorientiertes Asset Management. Dabei ist bei neuen und bereits bestehenden Netzteilen nach einheitlichen Prinzipien vorzugehen (vgl. Abschnitt 6.2). In Kapitel 6 wurde betont, dass es sich bei der Gestaltung des Mengengerüsts um eine unternehmerische Aufgabe handelt. Es wurde insbesondere argumentiert, dass dieser originär unternehmerische Charakter auch dann erhalten werden sollte, wenn ein Netzbetreiber Marktmacht hat und reguliert wird (vgl. Abschnitt 6.3). Sofern öffentliche Unternehmen reguliert werden, unterliegen auch sie der Gefahr einer 227 Position 3 ist als Referenzpunkt bei vergleichbaren Investitionen zu verstehen. Gegebenenfalls sind Modifikationen notwendig, um eine Vergleichbarkeit herzustellen. Grout (2003) hat das konzeptionelle Vorgehen im Kontext von so genannten Public Private Partnerships demonstriert; zur Implementierung in der Praxis vgl. Partnerships Victoria (2003). 228 Zur Ressourcenverschwendung bei Missachtung der tatsächlichen Zinskosten vgl. auch Jenkins (1985). 229 Vgl. das von der Europäischen Kommission am 07.06.2005 vorgelegte Konsultationspapier 'Aktionsplan staatliche Beihilfen: Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009', KOM(2005) 107 endg. 230 Zu dieser im EU-Beihilferecht 'Prinzip eines marktwirtschaftlich handelnden Investors' genannten Variante von Position 3 vgl. Storr (2001: S. 314-317). 129 regulatorischen Einflussnahme auf die unternehmerische Investitionspolitik durch diskretionäre Interventionen. Bei öffentlichen Unternehmen kommt jedoch als zusätzliches Unsicherheitsmoment die Gefahr hinzu, dass der staatliche Eigentümer diskretionär Einfluss auf die Investitionspolitik nimmt und sich dabei weniger von wirtschaftlichen Interessen als von politischen Gesichtspunkten leiten lässt.231 Eine längerfristige Prognose politischer Einflussnahmen auf die Steuerung öffentlicher Unternehmen ist nicht möglich. Diskretionäre politische Interventionen sind häufig verteilungspolitisch motiviert (vgl. Megginson 2005: S. 41). Nicht nur das Gewicht der einzelnen Interessengruppen im politischen Prozess ist laufenden Schwankungen unterworfen. Auch die Vorstellungen darüber und die Wahrnehmung davon, welche Interessengruppen von bestimmten Unternehmensaktivitäten besonders begünstigt oder benachteiligt werden, können sich unter Umständen rasch ändern. Vor diesem Hintergrund ist die Verfolgung einer glaubwürdigen langfristigen Investitionsstrategie für die Geschäftsführung eines öffentlichen Unternehmens deutlich erschwert. Politische Einflussnahmen des staatlichen Eigners auf die Investitionspolitik bergen nicht nur die Gefahr von Fehlinvestitionen in neue Netzteile. Sie erschweren auch die Bewertung bereits bestehender Netzteile und des Gesamtunternehmens, denn diese Bewertungen beruhen notwendigerweise auf Annahmen über die zukünftige Unternehmensstrategie. Für private Investoren ist die Schlüssigkeit und Glaubwürdigkeit der langfristigen Unternehmensstrategie eine zentrale Determinante bei der Einschätzung des Unternehmenswerts. Bei börsennotierten Unternehmen würde diese Einschätzung – neben anderen Faktoren – im Aktienpreis ihren Niederschlag finden. Bei öffentlichen Unternehmen steht dieses externe Preissignal der Unternehmensführung in aller Regel nicht zur Verfügung. Umso wichtiger sind dann realistische Annahmen über die weitere Entwicklung des Mengengerüsts in der Kostenrechnung. 7.3 Konsequenzen für die Preise öffentlicher Unternehmen Bereits im Jahr 1975 hat sich der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft mit dem Zusammenhang zwischen den Kosten und den Preisen öffentlicher Unternehmen auseinandergesetzt. Anlass waren die steigenden Defizite der damaligen Deutschen Bundesbahn, der Deutschen Bundespost und der kommunalen Nahverkehrsbetriebe. Der Beirat hat empfohlen, dass öffentliche Unternehmen grundsätzlich kostendeckend arbeiten sollten. Die gängigen verteilungs- oder stabilitätspolitisch motivierten Rechtfertigungen von Defiziten seien allesamt nicht überzeugend. Zur Verfolgung verteilungspolitischer Ziele sei die Steuerpolitik das geeignetere Instrument, zur Verfolgung stabilitätspolitischer Ziele die Geldpolitik. Die zunehmenden Störungen des für die Marktwirtschaft konstitutiven Preismechanis- 231 Vickers/Yarrow (1988) nennen es das "problem of political discretion" (S. 139).