121 7 Entscheidungsrelevante Kosten öffentlicher Unternehmen 7.1 Der Staat in der Unternehmerrolle In Kapitel 2 wurde die Privatisierung öffentlicher Unternehmen als einer der drei ordnungspolitischen Bausteine der Liberalisierung der Netzindustrien charakterisiert. Die beiden anderen Bausteine sind die Einführung des Bestellerprinzips für defizitäre Leistungen und die Beschränkung der Marktmachtregulierung auf monopolistische Bottlenecks. Obwohl es im Zuge der Liberalisierung zu zahlreichen Privatisierungen kam, ist der Anteil öffentlicher Unternehmen in einzelnen Netzindustrien nach wie vor signifikant.217 In diesen Netzindustrien agiert der Staat in bis zu drei Rollen gleichzeitig: a) Er agiert in der Rolle des Unternehmers, wenn er über entsprechende Eigentumsrechte einen beherrschenden Einfluss auf ein oder mehrere Unternehmen dieser Branche ausüben kann; b) er agiert in der Rolle des Bestellers, wenn er politisch erwünschte Leistungen gegen Entgelt beschafft; c) er agiert in der Rolle des Regulierers, wenn er Unternehmen mit Marktmacht reguliert. Aus analytischer Sicht sind diese drei Rollen klar auseinanderzuhalten (vgl. Abschnitt 2.3). Ebenfalls klar auseinanderzuhalten sind formelle ("Schein"-)Privatisierungen und materielle ("echte") Privatisierungen. Während die frühere Deutsche Bundesbahn im Zuge der Bahnreform 1994 nur formell privatisiert wurde (Umwandlung in eine Aktiengesellschaft mit dem Bund als alleinigem Aktionär), ist die Deutsche Telekom AG mittlerweile auch materiell privatisiert, d.h. die Mehrheit der Aktien liegt bei privaten Kapitalgebern (vgl. Knieps 2006b: S. 203). Die Grenzen zwischen formellen und materiellen Privatisierungen sind häufig fließend. Gerade auf der Ebene der kommunalen Gebietskörperschaften (Städte, Gemeinden, Landkreise) war in den letzten Jahren eine Fülle so genannter Ausgliederungen und Teilprivatisierungen (z.B. im ÖPNV und im Wasser-/Abwasserbereich) zu beobachten, ohne dass dies zu einem signifikanten materiellen Rückzug der Kommunen aus der Unternehmerrolle geführt hat (vgl. Killian/Richter/Trapp, Hrsg., 2006). Die in der Literatur kontrovers diskutierte Frage der Abgrenzung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen einerseits sowie zwischen öffentlichen Unter- 217 So hat die OECD durch Umfrage bei ihren Mitgliedstaaten ermittelt, dass Energie, Post, Telekommunikation und Verkehr, d.h. typische Netzindustrien, zu den Wirtschaftssektoren zählen, in denen öffentliche Unternehmen – komparativ gesehen – immer noch die größte Rolle spielen (vgl. OECD 2005: S. 34 f.). In Deutschland ist z.B. der Staat nach wie vor der wichtigste Eigentümer und Betreiber von Verkehrsinfrastrukturen (vgl. Storr 2001: S. 138- 152 und Wissenschaftlicher Beirat für Verkehr beim Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2005). 122 nehmen und öffentlicher Verwaltung andererseits soll hier nicht vertieft werden.218 Für die Zwecke des vorliegenden Kapitels ist es ausreichend, von folgendem Begriffsverständnis auszugehen: "Als öffentliche Unternehmen werden daher im weiteren jene sich im Mehrheitseigentum der öffentlichen Hand befindenden Organisationen bezeichnet, die Leistungen gegen (ein nicht zwangsläufig kostendeckendes) Entgelt veräußern und die – sowohl in organisatorischer Hinsicht als auch im Hinblick auf ein spezifisches, vom übrigen Verwaltungshandeln isolierbares Leistungsprogramm – über eine gewisse Autonomie vom politisch-administrativen System verfügen" (Theuvsen 2001: S. 26).219 In Netzindustrien stellen öffentliche Unternehmen typischerweise Güter bereit, für die ein Entgelt von den Nutzern erhoben werden kann. Ob die Entgelte tatsächlich kostendeckend sind (oder theoretisch sein könnten), sei dahingestellt. Es handelt sich jedenfalls nicht um reine öffentliche Güter im ökonomischen Sinne, die zugleich durch Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität in der Nutzung gekennzeichnet sind.220 Die öffentliche Bereitstellung ist nicht zwingend erforderlich. Die von öffentlichen Unternehmen in Netzindustrien bereitgestellten Güter können auch von privaten Unternehmen gegen ein entsprechendes Entgelt bereitgestellt werden (vgl. Neumärker 2003: S. 6-12). In den vorangegangenen Kapiteln 3 bis 6 wurden die grundlegenden Konzepte einer entscheidungsorientierten Kostenermittlung in Netzindustrien herausgearbeitet. Dabei lag der Schwerpunkt auf den Kapitalkosten, weil diese in Netzindustrien von besonderer Bedeutung sind. Im vorliegenden Kapitel 7 werden diese Konzepte auf öffentliche Unternehmen angewendet. Dabei wird die Frage nach der normativen Rechtfertigung des Status quo (vgl. Vanberg 2004: S. 162-164), d.h. in diesem Fall der Existenz öffentlicher Unternehmen, ausgeblendet.221 Im Mittelpunkt steht vielmehr die Frage, wie im Status quo entscheidungsrelevante Kosteninformationen bezüglich der in den öffentlichen Unternehmen bereitgestellten Netzleistungen generiert werden können. Solche Kosteninformationen sind nicht nur für die jeweiligen Unternehmensführungen von Interesse, sondern auch für den Staat in seinen drei Rollen als Eigner, Besteller und Regulierer. Es soll zunächst verdeutlicht werden, dass die Konzepte zur entscheidungsorientierten Ermittlung der Kapitalkosten auf öffentliche genauso wie auf private Unternehmen anwendbar sind (Abschnitt 7.2), 218 Zur Abgrenzung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht vgl. Theuvsen (2001: S. 22-27) und Brede (2005: S. 25-28); zur Abgrenzung aus rechtswissenschaftlicher Sicht vgl. Storr (2001: S. 35-52) und Fabry (2002: S. 2-5). 219 "A public enterprise may be understood to be an organisation in which the majority ownership and/or control is non-private, and which is intended to be viable through sales activity on the basis of price-cost relationships" (Ramanadham 1991: S. 5). 220 Wegeinfrastrukturen wurden lange Zeit als reine öffentliche Güter charakterisiert. Auch wenn es immer noch gewisse Infrastrukturbereiche geben mag, die durch Nicht-Rivalität in der Nutzung gekennzeichnet sind (z.B. Eisenbahnnebenstrecken), so ist mittlerweile die generelle Annahme eines öffentlichen Guts angesichts der zunehmenden Stauproblematik in vielen Infrastrukturbereichen nicht mehr plausibel (vgl. Knieps 1990: S. 195-198). 221 Zu den normativen Argumenten für Privatisierungen vgl. Abschnitt 2.3.3. 123 um davon ausgehend die Konsequenzen für die Preise öffentlicher Unternehmen aufzeigen zu können (Abschnitt 7.3). 7.2 Kapitalkostenermittlung in öffentlichen und privaten Unternehmen nach einheitlichen Prinzipien 7.2.1 Abschreibung und Kapitalbewertung Grundlegend für die entscheidungsorientierte Ermittlung von Abschreibungsprofilen und Kapitalwerten ist das in Kapitel 4 ausführlich vorgestellte Deprival value- Konzept. Demnach ist der Kapitalwert ein "Opportunitätswert", der dem Wert der nächstbesten Alternative entspricht. Ausgangspunkt der Bewertung ist die Frage, was ein Unternehmen tun würde, wenn das ihm gehörende Kapitalgut nicht vorhanden wäre. Die Ermittlung der nächstbesten Alternative resultiert aus der Gegenüberstellung der Wiederbeschaffungskosten des Kapitalguts (Replacement cost, RC), seines Ertragswerts (Present value, PV) und seines Nettoverkaufswerts (Net realisable value, NRV). Der Deprival value (DV) bestimmt sich dann wie folgt: DV = min[RC, max(PV, NRV)] Der Deprival value kann im Prinzip prospektiv für jeden beliebigen Zeitpunkt während der physischen Lebensdauer eines Kapitalguts ermittelt werden. Aus den Differenzen zwischen den Werten zu Beginn und Ende der einzelnen Perioden der Lebensdauer ergibt sich das ökonomische Abschreibungsprofil (vgl. Abschnitt 4.2). In Kapitel 4 wurde implizit davon ausgegangen, dass es sich bei dem bewertenden Unternehmen, das das Deprival value-Konzept anwendet, um ein privates Unternehmen handelt, das das Ziel der Gewinnmaximierung verfolgt und nur Leistungen anbieten kann, deren Entgelte mindestens ihre Kosten decken. Es stellt sich die Frage, ob – und ggf. welche – Modifikationen bei Anwendung des Konzepts auf öffentliche Unternehmen notwendig sind (vgl. Steering Committee 1994 und Walker/ Clarke/Dean 2000). Zunächst einmal ist festzustellen, dass sich zwei der drei Deprival value- Komponenten unmittelbar an Marktpreisen auf den Inputmärkten für Realkapital orientieren. Sowohl die Wiederbeschaffungskosten (RC) als auch der Nettoverkaufswert (NRV) werden durch die Entwicklungen auf den Investitionsgütermärkten determiniert. Dass für öffentliche Unternehmen systematisch höhere oder niedrigere RC und NRV relevant sind, ist nicht plausibel.222 So konzentriert sich die Frage nach möglichen Unterschieden zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen bei der Anwendung des Deprival value- Konzepts auf die Komponente Ertragswert (PV). Um die Diskussion dieses Punkts zu vereinfachen, soll im Folgenden zwischen dem 222 Es kann hier offengelassen werden, ob öffentliche Unternehmen im Einzelfall niedrigere oder höhere Preise für Kapitalgüter bezahlen (oder beim Wiederverkauf erhalten) als private Unternehmen.