115 Nutzen in einer anderen Verwendungsrichtung (Second hand-Preis als Indikator) erforderlich. Die Plausibilität der Ergebnisse dieser Vergleiche kann nur sinnvoll geprüft werden, wenn die Perspektive des Unternehmens ("Value to the owner") eingenommen wird (vgl. Kapitel 4). 6.3.2 Accounting Separation Im Regulierungskontext bezeichnet der Begriff Accounting Separation die getrennte Rechnungsführung für regulierte und unregulierte Leistungen. Typischerweise bieten regulierte Netzbetreiber auch Leistungen an, die nicht der Marktmachtregulierung unterliegen (vgl. Abschnitt 5.3.4). Durch getrennte Rechnungsführung soll verhindert werden, dass die von der Regulierungsbehörde eingesetzten Instrumente zur Disziplinierung der Marktmacht im regulierten Leistungsbereich durch interne Quersubventionen an den unregulierten Leistungsbereich ausgehebelt bzw. umgangen werden. Auf EU-Ebene gibt es regulatorische Verpflichtungen zu Accounting Separation z.B. in der Richtlinie 2002/19/EG (Telekommunikation) sowie den Richtlinien 2003/54/EG (Elektrizität) und 2003/55/EG (Erdgas) mit entsprechenden Artikeln über "Verpflichtung zur getrennten Buchführung" bzw. "Entflechtung der Rechnungslegung".204 Accounting Separation hat in der US-amerikanischen Regulierungspraxis eine lange Tradition. Hierfür waren vor allem drei Gründe maßgeblich. Erstens, obwohl vor der Liberalisierung die Netzindustrien durch eine End-zu-end-Regulierung gekennzeichnet waren, gab es auch unregulierte Leistungsbereiche. So haben z.B. einige Strom- und Gasversorgungsunternehmen auch Haushaltsgeräte verkauft. Diese so genannten Non-Utility Businesses unterlagen nicht der Regulierung. Durch Accounting Separation sollten Gewinntransfers in die unregulierten Leistungsbereiche verhindert bzw. aufgedeckt werden. Zweitens ist zu berücksichtigen, dass vor der Liberalisierung die Regulierung von Preisniveau und Preisstruktur vorherrschend war. Dies erforderte nicht nur eine getrennte Rechnungsführung für regulierte und unregulierte Leistungen, sondern auch eine getrennte Rechnungsführung für die unterschiedlichen Teilleistungen innerhalb des regulierten Leistungsbereichs als Grundlage einer kostenbasierten Regulierung der Preisstruktur (vgl. Phillips 1993: S. 217 f.). Drittens, erforderte das Nebeneinander unterschiedlicher Regulierungsbehörden für den zwischenstaatlichen und den innerstaatlichen Telekommunikations- 204 Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie), Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 108 vom 24.4.2002, S. 7-20; Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG, Amtsblatt der Europäischen Union L 176 vom 15.7.2003, S. 37-55; Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG, Amtsblatt der Europäischen Union L 176 vom 15.7.2003, S. 57-78. 116 verkehr eine entsprechende Separierung von Kosten und Erlösen (vgl. Knieps 1985: S. 62-65 und Phillips 1993: S. 225-227). Der Fokus von Accounting Separation lag deshalb vor der Liberalisierung auf den horizontalen Schnittstellen zwischen unterschiedlichen Produktgruppen auf der Endleistungsebene.205 Im Zuge der Liberalisierung der Netzindustrien hat sich der Fokus von Accounting Separation verschoben. Zwar soll Accounting Separation auch nach der Liberalisierung immer noch verhindern, dass die Preisniveauregulierung des regulierten Leistungsbereichs durch Quersubventionierung bzw. Gewinntransfers in den unregulierten Leistungsbereich umgangen wird. Das zentrale Ziel von Accounting Separation besteht aber nun darin, den diskriminierungsfreien Zugang zu den regulierungsbedürftigen Bereichen der Vorleistungsmärkte für Netzinfrastrukturkapazitäten sicherzustellen (vgl. Cave/Martin 1994: S. 14). Nun stehen nicht mehr die horizontalen Schnittstellen auf der Endleistungsebene, sondern die vertikalen Schnittstellen zwischen Vorleistungs- und Endkundenmärkten im Mittelpunkt des regulatorischen Interesses. Hierfür ist die trennscharfe Definition der Schnittstelle zwischen wettbewerbsfähigen und regulierungsbedürftigen Netzbereichen zentral (vgl. Cave/Martin 1994: S. 18 und oben Abschnitt 2.3.1). Accounting Separation soll diese Schnittstelle in der Kosten- und Erlösermittlung widerspiegeln.206 Eine Preisniveauregulierung des Vorleistungsmarktes allein würde die Anreize zur Diskriminierung von Wettbewerbern auf den Endkundenmärkten nicht beseitigen. Die beiden Instrumente Price cap-Regulierung und Accounting Separation sind als Paket zu sehen (vgl. Brunekreeft 2003b: S. 38 f. und Knieps 2007: S. 174). Accounting Separation erfordert eine verursachungsgerechte Zuordnung der Kosten zu unternehmerischen Entscheidungen im regulierten bzw. unregulierten Leistungsbereich. Die verursachungsgerechte Kostenermittlung setzt am Mengengerüst an (vgl. Albach/Knieps 1997: S. 50-56). Da die Beschaffenheit der Kapitalgüter (z.B. Irreversibilität) eine zentrale Rolle bei der Lokalisierung von monopolistischen Bottlenecks entlang der Wertschöpfungskette spielt, ist das Mengengerüst der Kapitalkosten auch ein zentraler Ausgangspunkt für eine verursachungsgerechte Kostenzuordnung im Regulierungskontext. Es geht darum, die Menge N = {1, ..., n} der in einem regulierten Unternehmen eingesetzten Kapitalgüter in eine Teilmenge NSR ? , die zur Produktion der regulierungsbedürftigen Leistungen erforderlich ist, und eine Teilmenge NSC ? , die zur Produktion der wettbewerbsfähigen Leistungen erforderlich ist, aufzuteilen. Je kleiner die Schnittmenge CR SS ? ist, desto unproblematischer ist ceteris paribus die verursachungsgerechte Zuordnung der Kapitalkosten. 205 Im Telekommunikationssektor in Deutschland spielte z.B. die Abgrenzung zwischen Ortsund Ferngesprächen bei der Preisbildung eine wichtige Rolle; im Postsektor die Abgrenzung zwischen Brief- und Paketdienst. Im Eisenbahnsektor lag der Fokus auf der Abgrenzung zwischen Güterverkehr, Personenfernverkehr und Personennahverkehr. 206 Schon Faulhaber (1975) hat klar herausgearbeitet, dass es zur Aufdeckung von interner Subventionierung sowohl Kosten- als auch Erlösinformationen bedarf. 117 Bei der Beurteilung der Möglichkeiten und Grenzen von Accounting Separation im Regulierungskontext ist zu berücksichtigen, dass durch Accounting Separation nur diejenigen Formen von Diskriminierung offengelegt werden können, die im Rechnungswesen abbildbar sind. Dazu gehören in erster Linie preisliche Diskriminierungen. Das Rechnungswesen ist dagegen kein geeignetes Instrument, um nichtpreisliche Diskriminierungen, z.B. durch punktuelle Verschlechterung der Produktqualität, offenzulegen (vgl. Cave 2006: S. 91 f.).207 Um eine Verlagerung der Diskriminierungsaktivitäten von der preislichen auf die nicht-preisliche Angebotsdimension zu verhindern, wurden in der Regulierungspraxis unter dem Stichwort 'Entbündelung' auch weitergehende Formen der Separierung erprobt.208 Die weitestgehende Entbündelungsform ist die vollständige eigentumsrechtliche Trennung (Ownership Separation).209 Eine demgegenüber schwächere Entbündelungsform ist die gesellschaftsrechtliche Trennung (Corporate bzw. Legal Separation), weil sie nur die juristische, nicht aber die wirtschaftliche Selbständigkeit erfordert (vgl. Cremer/Crémer/De Donder 2006). Eine noch schwächere Variante ist die funktionale Trennung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten im Rahmen der Aufbau- und Ablauforganisation (Management bzw. Functional bzw. Operational Separation) des regulierten Unternehmens. Hierzu zählt die Einrichtung eines möglichst unabhängig und eigenverantwortlich agierenden Geschäftsbereichs für die regulierten Leistungen (vgl. Cave 2006).210 Das zentrale ökonomische Argument für Accounting Separation (und gegen weitergehende Entbündelungsformen) ist der mögliche Verlust von Verbundvorteilen (vgl. Cave/Martin 1994: S. 14 und Brunekreeft 2003b: S. 35). Aus diesem Grund gibt es in der Regulierungsökonomie insbesondere gegenüber einer strikten eigentumsrechtlichen Separierung erhebliche Vorbehalte. Je größer die Verbundvorteile sind, desto vorteilhafter ist – komparativ betrachtet – das Instrument der Accounting 207 Korrespondierend dazu gibt es bei der Price cap-Regulierung das Problem einer möglichen Verschlechterung der Qualität (vgl. Kunz 2003: S. 66 f.). Auch hier handelt es sich um den Versuch, die auf der Preisdimension liegende Regulierungsbeschränkung durch ein Ausweichen auf eine Nicht-Preis-Dimension (Qualität) zu umgehen. 208 Vgl. OECD (2002b: S. 5) zur nachfolgenden Klassifikation und Bezeichnung der verschiedenen Entbündelungsformen. Für einen Überblick über die derzeit in Deutschland geltenden regulatorischen Entbündelungsverpflichtungen vgl. Angenendt (2007). Zu den entsprechenden Regelungen auf EU-Ebene vgl. Pernice (2006: S. 22-24). 209 Das wohl bekannteste Beispiel im Regulierungskontext ist die im Jahr 1982 staatlich erzwungene Aufspaltung des US-Telekommunikationsunternehmens AT&T (vgl. Noll/Owen 1994). Sehr differenzierte eigentumsrechtliche Entflechtungen gab es auch im Zuge der Reform des britischen Eisenbahnsektors (vgl. Yvrande-Billon/Ménard 2005). 210 Auch bei der letztgenannten Entbündelungsform ist das Mengengerüst der Kosten der zentrale Ansatzpunkt: "This involves consideration of what provisions are indispensable to the achievement of the goal of eliminating non-price discrimination by operational separation. The essence of the remedy is the creation of a uniform transaction boundary for internal and external customers at which a 'bright line' test of equivalence can be performed. This will involve separation of an appropriate number of the physical inputs into the production process" (Cave 2006: S. 100 f.). 118 Separation, weil es den regulierten Unternehmen die größtmögliche Freiheit zur Ausschöpfung vertikaler Verbundvorteile lässt.211 Freilich darf dabei nicht übersehen werden, dass Accounting Separation seinerseits gerade dann am schwierigsten umsetzbar ist, wenn eben diese Verbundvorteile signifikant sind, denn Verbundvorteile verschärfen das Problem der Kostenallokation (vgl. Abschnitt 3.2.2).212 In diesen Fällen ist es besonders wichtig, dass – analog zur Implementierung von Price cap-Regulierung – auch mit der Implementierung von Accounting Separation eine Regulierungsbehörde beauftragt wird, die die Befugnis hat, nicht nur preislichen sondern auch nicht-preislichen Diskriminierungsvorwürfen fallweise nachzugehen und gegebenenfalls durch diskretionäre Maßnahmen zu unterbinden.213 Was bei der Preisniveauregulierung unbestritten ist, gilt auch für die Verhinderung von Diskriminierungen: Es bedarf zu ihrer Umsetzung einer Regulierungsbehörde. Mit einmaligen Entbündelungsmaßnahmen allein, z.B. der gesetzlichen Verpflichtung zu Accounting Separation, ist es nicht getan.214 6.3.3 Fazit Die Gestaltung des Mengengerüsts des eingesetzten Kapitals ist eine originär unternehmerische Aufgabe. Aufgrund der ausgeprägten Kapitalintensität ist in Netzindustrien eine langfristige, strategische Perspektive erforderlich. Dies betrifft sowohl 211 Die Notwendigkeit zur Definition einer transparenten Schnittstelle zwischen regulierungsbedürftigen und dazu komplementären wettbewerbsfähigen Netzbereichen besteht unabhängig davon, welche Entbündelungsform letztendlich gewählt wird. Dass die Definition der Schnittstelle keine triviale Aufgabe ist und von der zugrundegelegten Netz- und Produktphilosophie abhängt, zeigt die Kontroverse zwischen Kahn/Shew und Gabel/Kennet im Kontext der USamerikanischen Telekommunikationsregulierung (vgl. Knieps 2007: S. 36). 212 Erfolgreiche Unternehmen zeichnen sich typischerweise dadurch aus, dass sie Komplementaritäten innerhalb des Unternehmens besser ausnützen und dadurch mehr Synergien schaffen und beherrschen (vgl. Milgrom/Roberts 1990). Die Ausnützung von Bündelungsvorteilen ist letztlich der Grund dafür, dass die unternehmensinterne Allokation von Ressourcen kostengünstiger sein kann als die externen Allokation über Märkte. Das Gemeinkostenproblem ist so gesehen untrennbar mit der Existenz effizienter Unternehmen verbunden (vgl. Schauenberg/Schmidt 1983: S. 262-265). 213 Die Arbeitsteilung zwischen Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden bleibt davon unberührt. Der zentrale Unterschied zwischen der Implementierung sektorspezifischer Regulierung und der Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts besteht darin, dass im Regulierungskontext der grundsätzliche Eingriffsbedarf zur Verhinderung von Diskriminierungen bereits ex ante festgestellt wird, während die Wettbewerbsbehörde sowohl den Eingriffsbedarf als auch den ggf. notwendigen Instrumenteneinsatz ex post und fallweise feststellt. 214 Inwieweit die Regulierungsbehörde tatsächlich in der Lage ist, Diskriminierungen fallweise zu verhindern, hängt von ihren gesetzlich verankerten Kompetenzen (Regulierungsmandat) ab. In Bezug auf Accounting Separation haben z.B. Burton/Kaserman/Mayo (2004) argumentiert, dass Regulierungsbehörden einen Anreiz zur Überschätzung von Gemein- und Verbundkosten haben, weil dies zusätzliche Umverteilungspotenziale eröffnet (Verschleierung von interner Subventionierung).