54 3.3.3 Die Informationsbedürfnisse von Bestellern defizitärer Leistungen Die Verletzung der Kostendeckungsbeschränkung ist das konstituierende Merkmal einer defizitären Leistung. Würden diese Leistungen zum politisch gewünschten Preis bereitgestellt, dann wären die am Markt erzielten Erlöse nicht ausreichend, um die Kosten zu decken. Ohne Zuschüsse von Dritten können im Wettbewerb stehende Unternehmen solche Leistungen nicht anbieten. Gemäß dem Bestellerprinzip (vgl. Abschnitt 2.3.2) kann der politische Souverän defizitäre Leistungen bestellen, wenn er gleichzeitig für eine entsprechende Finanzierung sorgt. Wie im vorhergehenden Abschnitt 3.3.2 gezeigt, markiert im Regulierungskontext die Kostendeckungsbeschränkung eine Untergrenze für die Regulierungsbehörde. Referenzpunkt ist dabei der Status quo ohne Regulierung. Im Bestellkontext ist es gerade umgekehrt: Die Kostendeckungsbeschränkung markiert eine Obergrenze für den Besteller. Referenzpunkt sind die am Markt erzielbaren Erlöse (ohne Zuschuss). Um die Relevanz entsprechender Kosteninformationen im Bestellkontext aufzuzeigen, wird im Folgenden der idealtypische Ablauf einer Bestellung in drei Phasen unterteilt (vgl. Abbildung 3.6). Abbildung 3.6: Die drei Phasen einer Bestellung defizitärer Leistungen Quelle: Eigene Darstellung In der Phase 1 wird das zu bestellende Leistungsbündel – einschließlich politisch erwünschten Preisen und Minimalqualitäten – im politischen Prozess unter Beachtung der Budgetrestriktion festgelegt (vgl. Knieps 2007: S 142 f.).71 Es sind im Prinzip unendlich viele Kombinationen defizitärer Leistungen denkbar, denen mit einem 71 Bei Finanzierung aus den öffentlichen Haushalten gibt es die Mittelkonkurrenz mit anderen öffentlichen Ausgaben. Bei sektorinterner Finanzierung über eine Universaldienstabgabe auf lukrative Leistungen (vgl. Knieps 1987a: S. 281 f.) stellt die Zahlungsbereitschaft der Konsumenten die ultimative Budgetrestriktion dar. Leistungsfestlegung Vergabeverfahren Vertragslaufzeit Phase 1 Phase 2 Phase 3 – nach politischen Prioritäten – im Rahmen verfügbarer Budgets – transparent – diskriminierungsfrei – wettbewerblich – ca. 3-5 Jahre bei Netzdiensten – ca. 20-30 Jahre bei Netzinfrastrukturen 55 bestimmten Budget zur Kostendeckung verholfen werden kann.72 Das Problem für den Besteller besteht darin, dass er aus der Fülle der Möglichkeiten eine Vorauswahl treffen muss, ohne im Vorfeld schon genau wissen zu können, was für einen Zuschuss er für diese Leistung wird zahlen müssen. Der zu zahlende öffentliche Zuschuss wird erst im nachgelagerten Vergabeverfahren (Phase 2) ermittelt. Bei defizitären Netzdiensten dürfte sich dieses Wissensproblem durch die Ansammlung von Erfahrungswissen (Zeit- und Querschnittsvergleiche) hinreichend lösen lassen. Bei defizitären Netzinfrastrukturen dagegen ist diese Lösung aufgrund der sehr viel längeren Vertragslaufzeiten und der größeren Heterogenität der Leistungen unwahrscheinlich. In diesem Fall muss der Besteller auf anderem Wege eine Vorstellung davon entwickeln, wie weit die diversen zur Auswahl stehenden Leistungsbündel von der Kostendeckung entfernt sind, um sie in eine nach politischer Priorität gewichtete Rangordnung bringen zu können (z.B. Bundesverkehrswegeplan). Dazu benötigt der Besteller Informationen über die Größenordnung der entscheidungsrelevanten Kosten. In der Phase 2 wird das ausgewählte Leistungsbündel in einem transparenten, diskriminierungsfreien und wettbewerblich organisierten Vergabeverfahren bestellt.73 Der Prototyp eines solchen Verfahrens ist die Ausschreibung.74 Aus theoretischer Sicht müsste diese Phase eigentlich die unproblematischste sein.75 Das zentrale Argument für Ausschreibungen besteht gerade darin, dass der Besteller im vorhinein nicht weiß, wer der kostengünstigste Anbieter ist (Wissensproblem). Bei funktionierendem Ausschreibungswettbewerb kann der Besteller erwarten, dass der kostengünstigste Bieter den Zuschlag erhält (vgl. Gandenberger 1961 und Vickrey 1961). Was Kostendeckung heißt, ist hier aus der ex ante-Perspektive des erfolgreichen Bieters zu verstehen. Er hat – genau wie alle seine unterlegenen Mitbieter – die entscheidungsrelevanten Kosten für den spezifischen Kontext seines Unternehmen ermittelt und auf dieser Basis sein Gebot abgegeben. Die eigentlichen Kosteninformationsbedürfnisse während des Vergabeverfahrens gibt es deshalb auf der Seite der Bieter und nicht auf Seiten des Bestellers.76 72 Der politische Wettbewerb ist in dieser Hinsicht auch ein Entdeckungsverfahren (vgl. Hayek 1968). Zur entsprechenden Dynamik bei der Festlegung von Universaldiensten in der Telekommunikation vgl. Birke (2007) und Knieps (2007: S. 147-150). 73 Diese Phase lässt sich auch als 'Bestellung im engeren Sinne' charakterisieren. 74 Zu den Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen der Rolle von Ausschreibungen im Kontext der Regulierung natürlicher Monopole und der Rolle von Ausschreibungen im Kontext der Bestellung öffentlicher Güter vgl. Vaubel (1991). 75 Zumindest was die Kosteninformationsbedürfnisse des Bestellers anbelangt; nur um diese geht es hier. 76 Wenn der Staat im Bestellkontext eine Doppelrolle einnimmt (Besteller und Bieter zugleich, vgl. Abschnitt 2.3.3), dann sind diese beiden Rollen konzeptionell – und nach Möglichkeit auch institutionell – klar zu trennen. In der Bieterrolle agiert der Staat als Mitspieler im Ausschreibungswettbewerb und ist genauso wie alle anderen Bieter auf entscheidungsrelevante Kosteninformation (aus der Perspektive des relevanten öffentlichen Unternehmens) angewiesen. In der Bestellerrolle übernimmt er dagegen eine Schiedsrichterfunktion und soll diskriminierungsfrei anhand der eingegangenen Gebote entscheiden. Das schließt nicht aus, dass er 56 In der Phase 3 wird der Vertrag erfüllt, der am Schluss des Vergabeverfahrens zwischen dem Besteller und dem erfolgreichen Bieter geschlossen wird. Die Details der Leistungserbringung, die Modalitäten der Bezahlung, die Vertragsdauer usw. sind wesentliche Elemente. Im Hinblick auf die Kosteninformationsbedürfnisse während der Vertragslaufzeit ist von zentraler Bedeutung, ob die zukünftigen Rechte und Pflichten vollständig und gemäß den Ausschreibungsbedingungen im Vertrag definiert werden können oder nicht. In einer Welt vollständiger Verträge sind alle Eventualitäten vorhersehbar und in den Geboten bereits berücksichtigt. In so einer Welt kann der Besteller voll und ganz auf die Leistungsfähigkeit des Ausschreibungswettbewerbs in Phase 2 vertrauen und in Phase 3 auf Kosteninformationen verzichten (vgl. Grout/Stevens 2003: S. 218). Bei Netzdiensten ist die Vorstellung vollständiger Beschaffungsverträge (zumindest näherungsweise) plausibel, bei Netzinfrastrukturen dagegen nicht. Dagegen sprechen nicht nur die sehr viel längeren Vertragslaufzeiten, sondern insbesondere der idiosynkratische Charakter der Investitionen in Netzinfrastrukturen.77 Im Prinzip gibt es bei defizitären Netzinfrastrukturen während der Vertragslaufzeit dieselben Probleme wie bei der Regulierung profitabler Netzinfrastrukturen: Der Besteller will Überschussgewinne verhindern und der erfolgreiche Bieter will sich vor Verlusten schützen (vgl. Abschnitt 3.3.2).78 Während es bei der Regulierung auf das konkret eingesetzte Regulierungsinstrumentarium ankommt, ist bei einer Bestellung die konkrete Vertragsgestaltung die zentrale Determinante von Art und Umfang der Kosteninformationsbedürfnisse.79 in dieser Rolle auch Gebote auf ihre kostenseitige Plausibilität überprüft. Dies darf aber nicht dazu führen, dass er die (notwendigerweise subjektive) Perspektive des jeweiligen Bieters verlässt und eine eigenständige Kostenermittlung als (vermeintlich "objektiveren") Referenzpunkt danebenstellt. 77 Auf die besonderen Schwierigkeiten bei der Implementierung vollständiger Verträge bei Netzinfrastrukturen hat schon Williamson (1976) im Regulierungskontext hingewiesen. Blankart/Pommerehne (1985) haben das Problem verallgemeinert und in den Kontext der betriebswirtschaftlichen Theorie der Bereitstellungswege eingeordnet, d.h. das Beschaffungsproblem des Staates analog zum Beschaffungsproblem privater Unternehmen betrachtet. 78 Das Problem unvollständiger Verträge im Beschaffungskontext ist kein überzeugendes Argument für die staatliche Eigenproduktion von Netzinfrastrukturen (vgl. Hart/Shleifer/Vishny 1997). Wer in diese Richtung argumentiert, sollte nicht die im Regulierungskontext gemachten Erfahrungen übersehen. Williamson (1976) hat auch nicht für staatliche Eigenproduktion plädiert, sondern auf die nach wie vor notwendige explizite Regulierung durch eine Regulierungsbehörde hingewiesen. Die Regulierungsbehörde füllt im Rahmen ihres gesetzlichen Mandats die notwendigerweise vorhandenen Lücken im gesetzlichen Regulierungsrahmen (vgl. Knieps 2007: Kap. 9). Bei einer Bestellung geht es darum, die Lücken im Beschaffungsvertrag zu füllen. 79 Generell zu den Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen staatlicher Regulierung und staatlicher Beschaffung aus vertragstheoretischer Sicht vgl. Laffont/Tirole (1993: S. 8-10). 57 3.3.4 Fazit: Disaggregierte Kapitalkostenermittlung als Problembrennpunkt Das Problem der Kapitalkostenermittlung ist in Netzen von herausragender Bedeutung, weil Netzindustrien ausgesprochen kapitalintensive Wirtschaftssektoren sind. Das Problem der Kostenallokation ist in Netzindustrien allgegenwärtig, weil Komplementaritäten und damit einhergehende Verbundvorteile konstituierende Merkmale von Netzen sind. Wer in Netzindustrien entscheidungsrelevante Kapitalkosten ermitteln will, kommt am Problem der entscheidungsrelevanten Kostenallokation nicht vorbei; umgekehrt gilt dasselbe. Die Kreuzung dieser beiden Problemfelder markiert einen zentralen Problembrennpunkt der Ermittlung entscheidungsrelevanter Kosten in Netzen und steht deshalb im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit. Um den Problembrennpunkt angehen zu können, ist ein grundlegender analytischer Schnitt notwendig. Ausgangspunkt ist die Unterscheidung zwischen Netzdiensten und Netzinfrastrukturen. Fasst man die Ergebnisse von Abschnitt 3.3 zusammen, dann sprechen folgende Gründe für ein disaggregiertes Vorgehen: • Die Ursachen für die besondere Kapitalintensität von Netzen liegen auf der Infrastrukturebene. • Die horizontalen Verbundvorteile auf den beiden Ebenen sind ausgeprägter als die vertikalen Verbundvorteile zwischen Dienste- und Infrastrukturebene. • Regulierungsbedürftige monopolistische Bottlenecks gibt es nur auf der Infrastrukturebene. • Die vertraglichen Beziehungen zwischen Staat und Privaten sind bei defizitären Infrastrukturen sehr viel langfristiger als bei defizitären Diensten. Folgt man netzökonomischen Kriterien, lässt sich das Spektrum der in Netzindustrien angebotenen Produkte in fünf Gruppen unterteilen (vgl. Tabelle 3.3). Tabelle 3.3: Produktspektrum in Netzindustrien aus netzökonomischer Sicht wettbewerbliche Dienste z.B. Fluglinien oder Internetdienste bestellte Dienste z.B. defizitäre Buslinien wettbewerbliche Infrastrukturen z.B. Fernnetze für Telekom. regulierte Infrastrukturen z.B. Stromübertragungsnetze bestellte Infrastrukturen z.B. defizitäre Bahnstrecken Quelle: Eigene Zusammenstellung Im Grunde ergibt sich immer dann, wenn ein Unternehmen Leistungen aus mindestens zwei dieser Produktgruppen bereitstellt, die Notwendigkeit einer disaggregier-