31 2.4 Zentraler Zweck der Kostenermittlung nach der Liberalisierung Die im Zuge der Liberalisierung vollzogenen Paradigmenwechsel folgen alle einem gemeinsamen Impetus, der auf die Stärkung der Märkte, die Intensivierung des Wettbewerbs und die Schaffung zusätzlicher Freiräume für unternehmerisches Handeln abzielt. Selbstverständlich gab es auch bereits vor der Liberalisierung vielerlei Markttransaktionen in Netzen. Aber es ist offenkundig, dass nicht nur der Umfang sondern insbesondere die Differenziertheit dieser Markttransaktionen durch die Liberalisierung drastisch zugenommen haben. Man denke allein nur an die von Grund auf neu geschaffenen Märkte für Netzinfrastrukturkapazitäten, z.B. für Eisenbahntrassen oder Stromdurchleitung. Für die Allokation dieser knappen Güter wurden vor der Liberalisierung andere Allokationsmechanismen eingesetzt, z.B. administrative Zuteilungsregeln oder einfache First come first serve-Regeln. Allein schon die Schaffung dieser Märkte hat unternehmerische Kreativität freigesetzt, die durch den allenthalben verschärften Wettbewerbsdruck zusätzlich stimuliert wurde. Vor diesem Hintergrund spielen Kosteninformationen für Netzunternehmen nach der Liberalisierung im Hinblick auf den eigenen Fortbestand und die Zukunftssicherung eine ganz andere Rolle als zuvor.19 Der resultierende Reformbedarf lässt sich daran festmachen, dass sich der zentrale Zweck der Kostenermittlung in Netzen durch die Liberalisierung verändert hat (vgl. Abbildung 2.1). Die Rückführung der Regulierung auf die monopolistischen Bottlenecks führt dazu, dass sich in Netzbereichen mit funktionsfähigem Wettbewerb (vgl. Tabelle 2.3) die "aufgezwungenen" Rechnungszwecke auf die Bestandsbewertung reduzieren.20 Gleichzeitig führt die Marktöffnung in allen Netzbereichen (auch bei den monopolistischen Bottlenecks) zu einer Bedeutungszunahme des internen Rechnungszwecks 'Planung'. Denn nicht nur potenzielle und tatsächliche Marktneulinge haben nach der Marktöffnung völlig neue Freiheiten21, sondern auch die eingesessenen Unternehmen haben mehr Flexibilität. Wo mehr Freiheit und Flexibilität zugelassen sind, da gibt es mehr zu planen und zu entscheiden; und wo mehr zu entscheiden ist, da wächst der Bedarf an entscheidungsrelevanten Kosteninformationen.22 19 "Es ist unbestritten, daß eine umfassende Marktöffnung des Telekommunikationssektors auch eine Herausforderung für die Kostenrechnung darstellt" (Albach/Knieps 1997: S. 71). 20 Wenn der Staat als Besteller ausschreibt, dann bedarf es keiner extern "aufgezwungenen" Preiskalkulation. Vielmehr werden die sich an der Ausschreibung beteiligenden Unternehmen ihre eigenen Gebote auf Basis ihrer internen Kostenrechnung erstellen. 21 Vor der Liberalisierung gab es in Netzsektoren zwar ebenfalls Beispiele für partiellen Marktzutritt, aber insgesamt betrachtet waren dies die (eher seltenen) Ausnahmen von der Regel. Einige Beispiele für diese Ausnahmen gab es im zwischenstaatlichen US-amerikanischen Telekommunikationsverkehr (vgl. Knieps 1985: S. 102-138). 22 Jamison (2006: S. 8) unterteilt diesen Bedarf in drei Klassen von Fragestellungen: a) Ganze Unternehmen gründen, aufkaufen, verkaufen oder schließen? b) Einzelne Produkte oder Produktgruppen einführen oder vom Markt nehmen? c) Output einzelner Produkte erhöhen oder zurückfahren? 32 Auf Wettbewerbsmärkten werden die Unternehmen permanent mit derartigen Entscheidungsproblemen konfrontiert.23 Dabei spielen Markteintritte und Innovationen eine ganz besondere Rolle – nicht nur in den Netzsektoren. Aus der industrie- ökonomischen Forschung ist bekannt, dass hohe Markteintrittsraten in einem Wirtschaftssektor oft einhergehen mit einer hohen Innovationsrate und Effizienzsteigerungen (vgl. Geroski 1995: S. 431). Diese Entwicklungen in der Kostenrechnung adäquat abzubilden ist nicht nur für die Marktneulinge eine große Herausforderung, sondern auch und gerade für die alteingesessenen Unternehmen: "Numerous case studies have suggested that entry is often used as a vehicle for introducing new innovations (...), and many show that entry often encourages incumbents to drastically cut slack from their operations (this is particularly the case in newly deregulated industries). (...) It is also worth noting that high correlations between entry and innovative activity do not imply that entrants are always, or even often, the major source of innovation in markets. Many case studies show that entry stimulates incumbents to introduce new products and processes which they had been holding back" (Geroski 1995: S. 431). Die Suche nach neuen Technologien, neuen Produkten und Produktqualitäten sowie neuen Preisstrukturen sind ein wesentliches Charakteristikum geöffneter Netze. In Branchenstudien zur Performance einzelner Liberalisierungen in Netzsektoren taucht regelmäßig das Problem auf, dass die Effekte dieser Differenzierung kaum hinreichend erfasst werden können (vgl. Knieps 2006b: S. 204-211). Die adäquate Erfassung und Abbildung dieser neuen Vielfalt in liberalisierten Märkten ist eine Herausforderung für die empirische Forschung: "The results of research on the performance of industries after price and entry regulations are removed/relaxed suggests that research in industrial organization and related public policy prescription has placed too much emphasis on static efficiency gains or losses and not enough emphasis on the factors influencing the rate and direction of product and process innovation which are likely to have much larger consumer welfare effects" (Joskow 2005: S. 188). Die Modellierung der neuen Vielfalt in den Netzsektoren stellt aber nicht nur für die Industrieökonomie, die traditionell eine Branchenperspektive einnimmt, vor neue Herausforderungen. Auch die Betriebswirtschaftslehre, die traditionell die Perspektive eines einzelnen Unternehmens einnimmt, steht vor neuen Herausforderungen. Da diese neue Vielfalt unmittelbare Konsequenzen für die Abbildung des Betriebsgeschehens in der Kostenrechnung haben muss, hat insbesondere das Teilgebiet der Kostenrechnung wieder deutlich an Bedeutung gewonnen (vgl. Küpper 2002: S. 30). Eine künstliche Trennung des Kostenermittlungsproblems in eine unternehmerische und eine wirtschaftspolitische Dimension würde jedoch in die Irre führen. Stattdessen sollte der entgegengesetzte Weg eingeschlagen werden, denn aus ökonomischer Sicht handelt es sich um die zwei Seiten derselben Medaille. Wirtschaftspolitische Anforderungen an ökonomisch fundierte Kosteninformationen müssen sich auch auf der unternehmerischen Ebene mit anerkannten ökonomischen Prinzipien einer entscheidungsorientierten Kostenermittlung darstellen lassen – und zwar 23 Vgl. das oben in Abschnitt 2.1 wiedergegebene Beispiel der imaginären Fabrik von J.M. Clark. 33 durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen, seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert (vgl. Gawel 1995: S. 239 f.).24 Dass die aus der Zeit vor der Liberalisierung stammenden Kostenrechnungswerke das allein schon deshalb nicht leisten können, weil sie für ganz andere Zwecke konzipiert und eingesetzt wurden, soll abschließend anhand eines Beispiels demonstriert werden, bei dem sich die Notwendigkeit zur grundlegenden Reform bereits frühzeitig abzeichnete. Bei dem Beispiel handelt es sich um die Leistungs- und Kostenrechnung der ehemaligen Deutschen Bundespost. Sie wurde in den 1950er Jahren als Vollkostenrechnung auf Bundesebene konzipiert, d.h. im Prinzip wurde davon ausgegangen, dass für sämtliche Teile des (damals breiten) Leistungsspektrums der Deutschen Bundespost das Bundesgebiet in seiner Gesamtheit der jeweils relevante Markt sei. Das vorrangige Ziel des Rechenwerks bestand darin, ausgehend vom Jahresabschluss für das Vorjahr eine nach Kostenträgern (Briefdienst, Telefondienst usw.) differenzierte Ergebnisrechnung zu erstellen, die dem Verwaltungsrat vorzulegen war. Nachdem auch "intern in der Deutschen Bundespost zunehmend die fehlende Regionalisierung und Planungsorientierung beklagt" wurde (Strohbach 1987: S. 287), erteilte der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen im Jahr 1983 zwei wissenschaftlichen Gutachtern den Auftrag zur kritischen Bestandsaufnahme als Ausgangspunkt für entsprechende Reformvorschläge. Der Gutachter W. Kilger fasste die Ergebnisse seiner Bestandsaufnahme in deutlichen Worten zusammen: "Der Haupteinwand gegen die auf Bundesebene durchgeführte Leistungs- und Kostenrechnung besteht darin, daß sie die Aufgabe der Kostenkontrolle und die dispositiven Aufgaben nicht erfüllt, obwohl diese beiden Aufgaben bei der Zielformulierung durch die Deutsche Bundespost besonderes Gewicht beigemessen wurde. [...] Von dem zur Zeit praktizierten System [...] gehen aufgrund seiner zentralen Ausrichtung keine Anregungen zur Kostenverantwortung und keine Motivation zum wirtschaftlichen Einsatz von Produktionsfaktoren aus. [...] [N]ur in lokalen Kostenstellen (in Verbindung mit einer analytischen Kostenplanung) können betriebswirtschaftlich fundierte Kriterien für die Abhängigkeit der Kosten von der Verkehrsleistung gebildet und entscheidungsrelevante Kosten ermittelt werden" (zitiert nach Strohbach 1987: S. 290 f.).25 W. Kilger begründete seinen Befund mit Hilfe einiger anschaulicher Beispiele, z.B. dem weitgehenden Fehlen einer Anlagebuchhaltung, die diesen Namen verdient. Gemäß ihrer Anlagebuchhaltung bestand der Kapitalbestand der Deutschen Bundespost im Wesentlichen nur aus Kraftfahrzeugen und Gebäuden (Mengengerüst), deren ökonomischer Wert sich darüber hinaus seit ihrer Anschaffung nicht mehr grundlegend verändert hat (historische Anschaffungskosten als Wertgerüst). Unter 24 Schon J.M. Clark bekannte sich zu einem interdisziplinären Ansatz (vgl. Clark 1923: S. ixxii), den nach ihm auch R.H. Coase wiederholt propagiert hat (vgl. Coase 1990). 25 Zu einem ähnlichen Befund hinsichtlich der Kostenrechnung der öffentlichen Verkehrsbetriebe in der Schweiz kam seinerzeit Rieder: "In der Kostenrechnung öffentlicher Verkehrsbetriebe wurde das Relevanzkriterium bislang sehr stark vernachlässigt. Insbesondere sind u.W. keine Anwendungen bekannt, die den Vergleich kurzfristiger Entscheidungen zulassen; sei es für Plan-Ist-Vergleiche oder für Entscheidungen zwischen mehr als zwei Alternativen (0- Variante eingeschlossen)" (Rieder 1981: S. 37 f.). 34 diesen Voraussetzungen war das Rechnen mit kalkulatorischen Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen weder üblich noch möglich (vgl. Strohbach 1987: S. 292). Das Beispiel der Deutschen Bundespost und die in den 1980er Jahren in Auftrag gegebenen Gutachten machen deutlich, dass es bereits vor der Liberalisierung Ansätze zu einer Reform der Kostenrechnungswerke einzelner Netzunternehmen in Richtung einer stärkeren Entscheidungsorientierung gab.26 Was diesen Ansätzen aber fehlte, war die zwingende Notwendigkeit ihrer konsequenten (und nicht nur punktuellen) Umsetzung. Die zwingende Notwendigkeit zur Reform der Kostenrechnung ergab sich erst als Folge der tiefgreifenden Änderungen der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen im Zuge der Liberalisierung (vgl. Albach/Knieps 1997). So lautet denn auch das Fazit dieses Kapitels: Entscheidungsrelevante Kosteninformationen für interne Planungszwecke sind erst im Zuge der Liberalisierung zum dominierenden Zweck unternehmerischer Kostenermittlung geworden. Daraus folgt die Notwendigkeit, sich näher mit den Grundprinzipien der Ermittlung entscheidungsrelevanter Kosten in Netzen vertraut zu machen. Dies ist Gegenstand des nachfolgenden Kapitels 3. 26 Für den Eisenbahnsektor hat bereits Rieder (1981) einen entsprechenden Reformvorschlag vorgestellt.