28 führt, sondern dass auch die mit den Bestellungen verfolgten Ziele selbst unter Legitimationsdruck geraten. Der Wettbewerb verändert nicht nur die relevanten Knappheiten, er macht sie auch transparenter und bewusster. Aus der derzeit in der Realität beobachtbaren Existenz staatlich finanzierter Netzteile (S-Klasse) sollte deshalb nicht der Schluss gezogen werden, deren Finanzierung sei auch idealtypisch und per se eine staatliche Aufgabe. Entsprechende Ziele bedürfen in jedem Sektor der Konkretisierung durch die Politik und der Legitimation durch die Bürger. Erst daran anschließend stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage nach möglichst marktkonformen Instrumenten zur Zielerreichung. Marktorientierte Kosteninformationen spielen bei ihrer Implementierung eine zentrale Rolle. Sowohl auf der Seite der staatlichen Besteller als auch auf Seiten der im Bieterwettbewerb stehenden Unternehmen hat die Einführung des Bestellerprinzips die Kosteninformationsbedürfnisse deutlich erhöht.15 2.3.3 Paradigmenwechsel III: Kapitalseitige Marktöffnung durch Privatisierung öffentlicher Unternehmen In Netzsektoren spielen öffentliche Unternehmen weltweit – mit Ausnahme der USA – traditionell eine herausragende Rolle. In den meisten Ländern Europas wurden vor der Liberalisierung nahezu alle Netzsektoren von öffentlichen Unternehmen dominiert. Ursprünglich wurden die meisten Netze mit privatem Risikokapital und von privaten Unternehmen aufgebaut (Beispiel Eisenbahn). Nach und nach kam es aus mannigfachen politischen, ökonomischen, sozialen und z.T. auch militärischen Gründen in fast allen europäischen Ländern zu mehr oder weniger umfassenden Verstaatlichungen; eine Ära, die ihren Höhepunkt nach dem Zweiten Weltkrieg erreichte (vgl. Millward 2005). In den 1980er Jahren kam es zu einer Trendwende und es begann weltweit eine Ära der Privatisierungen mit – insbesondere in den 1990er Jahren – stetig steigenden jährlichen Privatisierungserlösen. Nach Schätzungen von Thomson Financial, einem Anbieter von Finanzinformationen, überschritten in der zweiten Jahreshälfte 1999 die bis dato weltweit kumulierten Privatisierungserlöse die Grenze von einer Billion US-Dollar und dürften mittlerweile auch die Marke von 1,5 Billionen US-Dollar überschritten haben (vgl. Megginson 2005: S. 21). Nimmt man die Privatisierungserlöse als Maßstab, so zeigt sich eine Konzentration der Privatisierungsaktivitäten auf relativ wenige Wirtschaftssektoren. Im Zeitraum 1990 bis 2000 gab es folgende sektorale Aufteilung (vgl. Megginson 2005: S. 26): • Telekommunikation (36%) • Strom (16%) • Finanzdienstleister (15%) • Öl und Gas (10%) 15 Dies wird im nachfolgenden Kapitel in Abschnitt 3.3.3 noch ausführlicher begründet. 29 • Verkehr (6%) • Sonstige (17%) Selbst wenn man Öl und Gas wegen Abgrenzungsschwierigkeiten nicht zu den Netzsektoren zählt, so kamen immer noch mehr als die Hälfte der Privatisierungserlöse aus den Netzsektoren Telekommunikation, Strom und Verkehr. Eine deutliche Dominanz der Netzsektoren bei den Privatisierungserlösen zeigen auch die sektoralen Daten für 30 OECD-Staaten im Zeitraum 1991 bis 2001 (vgl. OECD 2002a: S. 50 f.). Die Auswertung der Weltbank von 7.860 Privatisierungstransaktionen in 120 Entwicklungsländern im Zeitraum 1990 bis 2003 (kumulierte Erlöse: 410 Mrd. US- Dollar) weist in die gleiche Richtung.16 Die Gründe für Privatisierung sind vielfältig und Gegenstand einer umfangreichen Literatur (vgl. Megginson 2005: Kap. 2). Im Folgenden werden zwei Gründe herausgegriffen, die in Netzsektoren von besonderer Bedeutung sind und sehr eng zusammenhängen: a) die disziplinierende Wirkung des Kapitalmarktes; b) die Vermeidung von staatlichen Interessenkonflikten. Zu a) Auf Wettbewerbsmärkten disziplinieren sowohl die Konsumenten und Konkurrenten auf den Produktmärkten als auch die Investoren auf den Kapitalmärkten die im Markt aktiven Unternehmen. Wie bereits in den vorangegangenen Abschnitten 2.3.1 und 2.3.2 ausgeführt, gibt es in Netzen Bereiche, die nicht der üblichen Vorstellung von wettbewerblichen Produktmärkten entsprechen. Zum einen ist bei monopolistischen Bottlenecks der Wettbewerb nicht oder allenfalls sehr eingeschränkt funktionsfähig; zum anderen spielt in der S-Klasse der Staat eine dominierende Rolle auf der Nachfrageseite, und die Wettbewerbsintensität hängt hier entscheidend davon, ob und wie der Staat als Besteller agiert. In all den Netzbereichen, in denen die disziplinierende Wirkung des Wettbewerbs auf den Produktmärkten nicht oder nur eingeschränkt wirksam ist, ist es umso wichtiger, dass zumindest die Kontrollfunktion des Kapitalmarkts greift. Aus Sicht der Public Choice-Theorie haben Politik, Bürokratie und Steuerzahler keine hinreichenden Anreize diese Kontrollfunktion effektiv wahrzunehmen.17 Zu b) Bei Bottlenecks schlüpft der Staat idealtypisch in die Rolle des Regulierers und in der S-Klasse in die Rolle des Bestellers. Es kann auch sein, dass er beide Rollen gleichzeitig ausfüllt, z.B. im Falle defizitärer Bahninfrastrukturen. Wenn der Staat aber nun zugleich auch noch als Unternehmer tätig ist, besteht unweigerlich 16 "Infrastructure (telecoms, electricity/natural gas, transport and water) accounted for half of all developing country proceeds (...)" (Kikeri/Kolo 2005: S. 12). 17 Dieses Argument fehlender staatlicher Anreize zur effektiven Kontrolle gilt auch für andere Wirtschaftssektoren, es ist jedoch im Netzkontext besonders relevant. Hierzu Schneider (2003: S. 25): "Since staying in power is the most important constraint for politicians (or sometimes the only goal), they will also use public utilities for their selfish goals. One reason for this is evidently the lack of incentives for politicians and taxpayers to exert effective control of public enterprises or efficient use of resources in the economy. This argument seems especially valid for the case of public utilities." 30 die Gefahr der Vermischung von Schiedsrichter- und Spielerfunktion.18 Privatisierung vermeidet Interessenkonflikte und erleichtert die Definition einer transparenten Schnittstelle zwischen staatlicher und privater Aufgabenerfüllung. Dies ist ein Argument für Privatisierung in den Netzbereichen vom Typ B, Typ C und Typ D (vgl. Tabelle 2.3). Tabelle 2.3: Lokalisierung staatlicher Interessenkonflikte bei öffentlichen Unternehmen Finanzierung Wettbewerb Privat – Profitabel (P-Klasse) Staatlich – Subventioniert (S-Klasse) funktionsfähig Netzbereich Typ A öffentliches Unternehmen Netzbereich Typ C staatliche Bestellung + öffentliches Unternehmen nicht funktionsfähig (monopolistischer Bottleneck) Netzbereich Typ B staatliche Regulierung + öffentliches Unternehmen Netzbereich Typ D staatliche Bestellung + staatliche Regulierung + öffentliches Unternehmen Quelle: Eigene Zusammenstellung In Netzbereichen vom Typ A dagegen wären öffentliche Unternehmen in dieser Hinsicht unbedenklich, da der Staat hier keine weiteren spezifischen Aufgaben übernehmen muss, wenn man einmal vom allgemeinen Wettbewerbsrecht und technischen Regulierungsfunktionen absieht. Das entspricht im Ergebnis der Property Rights-Theorie, wonach es nicht so sehr auf die Frage des Eigentums an sich ankommt, sondern vielmehr die Wettbewerbsintensität die entscheidende Determinante ist (vgl. Schneider 2003: S. 25 und Megginson 2005: S. 53-57). Was die Kosteninformationsbedürfnisse anbelangt, gibt es bei öffentlichen Unternehmen, die in Netzbereichen vom Typ A aktiv sind, keine grundsätzlichen Unterschiede zu privaten, im Wettbewerb stehenden Unternehmen. 18 Derartige Interessenkonflikte mögen abgemildert werden, indem die verschiedenen Rollen von unterschiedlichen Ebenen der staatlichen Gewalt wahrgenommen werden, aber völlig ausschalten lassen sie sich nicht. Wenn jedoch dieselbe Gebietskörperschaft mehrere Rollen gleichzeitig ausfüllt, ist der Interessenkonflikt offenkundig. Die Doppelrolle von Kommunen als Eigentümer eines eigenen Verkehrsunternehmens einerseits und als Besteller defizitärer Leistungen andererseits ist ein typisches Problem im ÖPNV (vgl. Weiß 2003). 31 2.4 Zentraler Zweck der Kostenermittlung nach der Liberalisierung Die im Zuge der Liberalisierung vollzogenen Paradigmenwechsel folgen alle einem gemeinsamen Impetus, der auf die Stärkung der Märkte, die Intensivierung des Wettbewerbs und die Schaffung zusätzlicher Freiräume für unternehmerisches Handeln abzielt. Selbstverständlich gab es auch bereits vor der Liberalisierung vielerlei Markttransaktionen in Netzen. Aber es ist offenkundig, dass nicht nur der Umfang sondern insbesondere die Differenziertheit dieser Markttransaktionen durch die Liberalisierung drastisch zugenommen haben. Man denke allein nur an die von Grund auf neu geschaffenen Märkte für Netzinfrastrukturkapazitäten, z.B. für Eisenbahntrassen oder Stromdurchleitung. Für die Allokation dieser knappen Güter wurden vor der Liberalisierung andere Allokationsmechanismen eingesetzt, z.B. administrative Zuteilungsregeln oder einfache First come first serve-Regeln. Allein schon die Schaffung dieser Märkte hat unternehmerische Kreativität freigesetzt, die durch den allenthalben verschärften Wettbewerbsdruck zusätzlich stimuliert wurde. Vor diesem Hintergrund spielen Kosteninformationen für Netzunternehmen nach der Liberalisierung im Hinblick auf den eigenen Fortbestand und die Zukunftssicherung eine ganz andere Rolle als zuvor.19 Der resultierende Reformbedarf lässt sich daran festmachen, dass sich der zentrale Zweck der Kostenermittlung in Netzen durch die Liberalisierung verändert hat (vgl. Abbildung 2.1). Die Rückführung der Regulierung auf die monopolistischen Bottlenecks führt dazu, dass sich in Netzbereichen mit funktionsfähigem Wettbewerb (vgl. Tabelle 2.3) die "aufgezwungenen" Rechnungszwecke auf die Bestandsbewertung reduzieren.20 Gleichzeitig führt die Marktöffnung in allen Netzbereichen (auch bei den monopolistischen Bottlenecks) zu einer Bedeutungszunahme des internen Rechnungszwecks 'Planung'. Denn nicht nur potenzielle und tatsächliche Marktneulinge haben nach der Marktöffnung völlig neue Freiheiten21, sondern auch die eingesessenen Unternehmen haben mehr Flexibilität. Wo mehr Freiheit und Flexibilität zugelassen sind, da gibt es mehr zu planen und zu entscheiden; und wo mehr zu entscheiden ist, da wächst der Bedarf an entscheidungsrelevanten Kosteninformationen.22 19 "Es ist unbestritten, daß eine umfassende Marktöffnung des Telekommunikationssektors auch eine Herausforderung für die Kostenrechnung darstellt" (Albach/Knieps 1997: S. 71). 20 Wenn der Staat als Besteller ausschreibt, dann bedarf es keiner extern "aufgezwungenen" Preiskalkulation. Vielmehr werden die sich an der Ausschreibung beteiligenden Unternehmen ihre eigenen Gebote auf Basis ihrer internen Kostenrechnung erstellen. 21 Vor der Liberalisierung gab es in Netzsektoren zwar ebenfalls Beispiele für partiellen Marktzutritt, aber insgesamt betrachtet waren dies die (eher seltenen) Ausnahmen von der Regel. Einige Beispiele für diese Ausnahmen gab es im zwischenstaatlichen US-amerikanischen Telekommunikationsverkehr (vgl. Knieps 1985: S. 102-138). 22 Jamison (2006: S. 8) unterteilt diesen Bedarf in drei Klassen von Fragestellungen: a) Ganze Unternehmen gründen, aufkaufen, verkaufen oder schließen? b) Einzelne Produkte oder Produktgruppen einführen oder vom Markt nehmen? c) Output einzelner Produkte erhöhen oder zurückfahren?