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Hans-Jörg Weiß, Paradigmenwechsel II: Einführung des Bestellerprinzips für defizitäre Leistungen in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 26 - 28

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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26 oder durch die Einräumung eines Mitbenutzungsrechts für Dritte (Third party access, Essential facilities doctrine). Zweites Element ist eine Preisregulierung der Bottleneck-Leistungen. Um den regulierten Unternehmen soviel Preissetzungsflexibilität wie möglich zu lassen, soll sich die Preisregulierung auf die Beschränkung des Preisniveaus konzentrieren und die Preisstruktur unreguliert lassen. Das maßgeschneiderte Regulierungsinstrument für diesen Zweck ist die Price cap-Regulierung. Obwohl die zur Implementierung einer reinen Price cap-Regulierung notwendigen Kosteninformationen deutlich geringer sind als bei den traditionell in Netzsektoren angewandten kostenorientierten Regulierungsinstrumenten, benötigen die Regulierungsbehörden auch nach der Liberalisierung noch Kosteninformationen.13 2.3.2 Paradigmenwechsel II: Einführung des Bestellerprinzips für defizitäre Leistungen Einige Netzsektoren sind (zumindest zum Zeitpunkt der Marktöffnung) durch einen relativ hohen Anteil staatlicher Finanzierung und Initiative gekennzeichnet. Um diese Sektoren begrifflich zu kennzeichnen, wird im Folgenden unterschieden zwischen Sektoren der P-Klasse und Sektoren der S-Klasse. In den Sektoren der P-Klasse dominiert das private Kapital und sektorspezifische Regulierungseingriffe beschränken sich auf den Bereich monopolistischer Bottlenecks. Im Fall der S-Klasse nehmen staatliche Initiative und Finanzierung dagegen generell (unabhängig von der Marktmachtproblematik) eine dominierende Rolle ein. Ein Beispiel ist der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland. Hier decken die am Markt erzielten Fahrgelderlöse nicht einmal die Hälfte der Gesamtkosten; der Rest wird überwiegend vom Steuerzahler finanziert (vgl. Weiß 2003: S. 338). Die Finanzleistungen der öffentlichen Hand für den ÖPNV in Deutschland bewegen sich in einer Größenordnung von rund 15 Mrd. Euro jährlich. Die Frage, ob Zuschüsse in dieser Größenordnung auf Dauer finanzierbar sind, stellt ein gravierendes wirtschafts- und finanzpolitisches Problem dar (vgl. Weiß 2006: S. 143 f.). In Tabelle 2.2 sind weitere Beispiele für Sektoren der S-Klasse genannt, die wohl charakteristisch sein dürften für die meisten westlichen Länder.14 13 Auf die Kosteninformationsbedürfnisse der Regulierungsbehörden wird im nachfolgenden Kapitel in Abschnitt 3.3.2 noch ausführlicher eingegangen. 14 Dabei ist die Zuordnung ganzer Sektoren zu einer der beiden Klassen sicherlich zu grob. Die Beispiele in der Tabelle wurden danach zugeordnet, wo der mutmaßliche Schwerpunkt liegt. Im Prinzip lässt sich diese Differenzierung auch auf einzelne Netzbereiche oder gar Einzelprojekte herunterbrechen; vgl. für die Verkehrssektoren Debande (2002: S. 367). So gibt es z.B. auch im Luftverkehr defizitäre Flughäfen oder im ÖPNV rentable Buslinien. 27 Tabelle 2.2: Unterscheidung zwischen P-Klasse und S-Klasse P-Klasse S-Klasse Kriterien Private Initiative und Finanzierung ("Profite") Staatliche Initiative und Finanzierung ("Subventionen") Beispiele Telekommunikation Strom und Gas Luftverkehr Eisenbahn ÖPNV Straßeninfrastruktur Quelle: Eigene Zusammenstellung Hauptgrund dafür, dass wir in der Realität in einem nicht unerheblichen Umfang staatliche Finanzleistungen in Netzen beobachten (S-Klasse), sind aus ökonomischer Sicht politische Verteilungsziele. Dahinter steckt die Vorstellung, dass es bestimmte nicht kostendeckende Leistungen gibt, die aus einer rein allokativen ökonomischen Perspektive eigentlich nicht angeboten werden sollten, aber deren Bereitstellung dennoch aus anderen Gründen politisch wünschenswert erscheint. In einzelnen Netzsektoren spielen solche verteilungspolitisch motivierten Ziele in verschiedenen Ausprägungen und unter verschiedenen Namen eine wichtige Rolle (z.B. soziale Gerechtigkeit, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Raum, Versorgungssicherheit). Im Bereich von Post und Telekommunikation geht es diesbezüglich vor allem um so genannte Universaldienstziele. Ein Beispiel hierfür ist das politische Ziel, dass jeder Bürger – unabhängig vom Wohnort – einen Briefkasten in seiner Nähe hat. Im Energiebereich ist vor allem die Versorgungssicherheit politisch bedeutsam. Im Verkehrsbereich hat sich für derartige Leistungen der Begriff der gemeinwirtschaftlichen Leistungen eingebürgert. Die meisten Ökonomen lehnen die staatliche Finanzierung solcher an sich defizitären Leistungen nicht per se ab. Gefordert wird aber die Umsetzung des Bestellerprinzips. Die gewünschte Leistung soll vom politischen Besteller klar definiert, diskriminierungsfrei finanziert und im Rahmen eines Ausschreibungswettbewerbs beschafft werden. Was beschafft wird (z.B. zusätzliche Busverbindungen, ein höherer Grad der Versorgungssicherheit) und wie das finanziert wird (z.B. allgemeine Steuern oder Rückgriff auf einen Universaldienstfonds bzw. ähnliche Umlagen) entscheidet in diesem Fall die Politik. Dass hier die Finanzierungsproblematik wettbewerbspolitisch relevant wird, ist also nicht in einer besonderen technischen oder ökonomischen Eigenheit der jeweiligen Netzinfrastruktur begründet, sondern im politischen Willen. Aus diesem Grund ist es hier besonders wichtig, den tatsächlichen Zielerreichungsgrad dieser Maßnahmen fortlaufend auf den Prüfstand zu stellen, da die Kontrollfunktion des Marktes in diesem Bereich nur eingeschränkt wirksam sein kann (vgl. Knieps 1987a). Die Erfahrungen in den Netzsektoren deuten darauf hin, dass das Bestellerprinzip nicht nur zu einem stärkeren Kostenbewusstsein der politischen Entscheidungsträger 28 führt, sondern dass auch die mit den Bestellungen verfolgten Ziele selbst unter Legitimationsdruck geraten. Der Wettbewerb verändert nicht nur die relevanten Knappheiten, er macht sie auch transparenter und bewusster. Aus der derzeit in der Realität beobachtbaren Existenz staatlich finanzierter Netzteile (S-Klasse) sollte deshalb nicht der Schluss gezogen werden, deren Finanzierung sei auch idealtypisch und per se eine staatliche Aufgabe. Entsprechende Ziele bedürfen in jedem Sektor der Konkretisierung durch die Politik und der Legitimation durch die Bürger. Erst daran anschließend stellt sich aus ökonomischer Sicht die Frage nach möglichst marktkonformen Instrumenten zur Zielerreichung. Marktorientierte Kosteninformationen spielen bei ihrer Implementierung eine zentrale Rolle. Sowohl auf der Seite der staatlichen Besteller als auch auf Seiten der im Bieterwettbewerb stehenden Unternehmen hat die Einführung des Bestellerprinzips die Kosteninformationsbedürfnisse deutlich erhöht.15 2.3.3 Paradigmenwechsel III: Kapitalseitige Marktöffnung durch Privatisierung öffentlicher Unternehmen In Netzsektoren spielen öffentliche Unternehmen weltweit – mit Ausnahme der USA – traditionell eine herausragende Rolle. In den meisten Ländern Europas wurden vor der Liberalisierung nahezu alle Netzsektoren von öffentlichen Unternehmen dominiert. Ursprünglich wurden die meisten Netze mit privatem Risikokapital und von privaten Unternehmen aufgebaut (Beispiel Eisenbahn). Nach und nach kam es aus mannigfachen politischen, ökonomischen, sozialen und z.T. auch militärischen Gründen in fast allen europäischen Ländern zu mehr oder weniger umfassenden Verstaatlichungen; eine Ära, die ihren Höhepunkt nach dem Zweiten Weltkrieg erreichte (vgl. Millward 2005). In den 1980er Jahren kam es zu einer Trendwende und es begann weltweit eine Ära der Privatisierungen mit – insbesondere in den 1990er Jahren – stetig steigenden jährlichen Privatisierungserlösen. Nach Schätzungen von Thomson Financial, einem Anbieter von Finanzinformationen, überschritten in der zweiten Jahreshälfte 1999 die bis dato weltweit kumulierten Privatisierungserlöse die Grenze von einer Billion US-Dollar und dürften mittlerweile auch die Marke von 1,5 Billionen US-Dollar überschritten haben (vgl. Megginson 2005: S. 21). Nimmt man die Privatisierungserlöse als Maßstab, so zeigt sich eine Konzentration der Privatisierungsaktivitäten auf relativ wenige Wirtschaftssektoren. Im Zeitraum 1990 bis 2000 gab es folgende sektorale Aufteilung (vgl. Megginson 2005: S. 26): • Telekommunikation (36%) • Strom (16%) • Finanzdienstleister (15%) • Öl und Gas (10%) 15 Dies wird im nachfolgenden Kapitel in Abschnitt 3.3.3 noch ausführlicher begründet.

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.