22 Budäus 1987 und Oettle 1976).10 Alles in allem legen diese Beobachtungen den Schluss nahe, dass auch in den öffentlichen Netzunternehmen Europas – analog zu den regulierten privaten Netzunternehmen in den USA – die extern "aufgezwungenen" Zwecke die Kostenermittlung dominierten.11 2.3 Ordnungspolitische Bausteine der Liberalisierung der Netzindustrien Liberalisierung ist ein vielschichtiges Phänomen. Die folgende Darstellung greift drei Paradigmenwechsel heraus, die besonders charakteristisch für das Liberalisierungsphänomen in den Netzindustrien sind: den Paradigmenwechsel weg von einer End zu End-Regulierung hin zu einer disaggregierten Regulierung (Abschnitt 2.3.1), den Paradigmenwechsel weg von einer intransparenten internen oder externen Subventionierung defizitärer Leistungen hin zum Bestellerprinzip (Abschnitt 2.3.2) und den Paradigmenwechsel weg von allzuständigen öffentlichen Unternehmen hin zur Verlagerung der Leistungserstellung auf private Unternehmen (Abschnitt 2.3.3). 2.3.1 Paradigmenwechsel I: Beschränkung der Marktmachtregulierung auf monopolistische Bottlenecks "Wenn einem Unternehmen ein ausschließliches Privileg verliehen wird, ein bestimmtes Gewerbe auszuüben, wie z.B. der Post die Beförderung von Briefen (...), so wird durch die Schließung unmittelbar ein Monopol hergestellt" (Eucken 1990: S. 265). Derartige ausschließliche Privilegien sind in einer Marktwirtschaft ein Fremdkörper. Sie laufen dem Prinzip der offenen Märkte zuwider, das neben Geldwertstabilität, Privateigentum, Vertragsfreiheit u.a. eines der konstituierenden Prinzipien einer Wettbewerbsordnung ist (vgl. Eucken 1990: Kap. 16). Dieser Fremdkörper, insbesondere in Gestalt gesetzlicher Marktzutrittsschranken, war jedoch ein prägendes Merkmal der meisten Netzsektoren vor der Marktöffnung. Und so war denn auch 10 "Auch in der öffentlichen Wirtschaft sind ähnliche Tendenzen der Unvernunft wirksam. Die schlimmste von ihnen ist die, daß von öffentlichen Betrieben in immer stärkerem Maße unternehmensweises Verhalten verlangt wirdFn" (Oettle 1976: S. 137 f., Fußnotentext weggelassen). Zur ökonomischen Kritik an diesen Vorbehalten vgl. Weizsäcker (1987). 11 "Bei öffentlichen Unternehmen dient die Kostenrechnung jedoch nicht nur der internen Informationsgewinnung, sondern ist – wie z.B. bei Elektrizitätsunternehmen – Grundlage für staatlich festzusetzende Preise. Die Kostenrechnung ist auf die nach außen gerichtete Dokumentation auszurichten. Sie entfaltet damit externe Rechtswirkungen. An eine solche Rechnung sind andere Forderungen zu stellen als an eine Kostenrechnung, die nur internen Aufgaben dientFn" (Zimmermann 1994: S. 259 f., Fußnotentext weggelassen). 23 deren vollständiger oder – in einer Übergangszeit ggf. partieller – Abbau ein ganz zentrales Element der bisherigen Liberalisierungen.12 Der Abbau gesetzlicher Marktzutrittsschranken führt in Netzen aber nicht zwangsläufig zu umfassendem Wettbewerb. Die zentrale Ursache von Marktmacht in geöffneten Netzen sind die so genannten monopolistischen Bottlenecks. Gerade erdgebundene Infrastruktureinrichtungen können (müssen aber nicht zwangsläufig) diese Bottleneck-Eigenschaft aufweisen. Was damit gemeint ist, soll mit Hilfe einiger zentraler wettbewerbsökonomischer Konzepte erläutert werden, die in Tabelle 2.1 im Überblick vorgestellt und zueinander in Beziehung gesetzt werden. Tabelle 2.1: Lokalisierung monopolistischer Bottlenecks Mit irreversiblen Kosten Ohne irreversible Kosten Natürliches Monopol Monopolistischer Bottleneck Potenzieller Wettbewerb Kein natürliches Monopol Wettbewerb zwischen aktiven Anbietern Wettbewerb zwischen aktiven Anbietern Quelle: Knieps (2008a: S. 36, Tab. 2.1) Normalerweise gehen wir davon aus, dass auf einem Markt für ein Gut oder eine Dienstleistung mehrere Anbieter um die Gunst der Nachfrager konkurrieren. Selbst wenn die Zahl der Anbieter überschaubar ist, wie z.B. die Zahl der Automobilhersteller, so können wir doch in der Regel eine Mehrzahl von Anbietern beobachten, die aktiv im Wettbewerb stehen. Von diesem aktiven Wettbewerb zu unterscheiden ist der potenzielle Wettbewerb. Neben den tatsächlich aktiven Anbietern gibt es auf vielen Märkten potenzielle Anbieter, die bislang noch nicht im Markt aktiv und deshalb vielleicht nicht unmittelbar als solche erkennbar sind, die aber gleichwohl die Marktentwicklung von außen ständig beobachten, auf ihre Chance warten und im Fall, dass sich eine lukrative Marktzutrittsmöglichkeit ergibt, diese auch wahrnehmen. Die im Markt aktiven Anbieter werden so gesehen sowohl durch den aktiven als auch den potenziellen Wettbewerb unter Druck gesetzt, kosteneffiziente und nachfrageorientierte Produkte anzubieten. Es gibt nun aber auch Fälle, wo der Wettbewerbsdruck allein durch den potenziellen Wettbewerb zustande kommt. Nehmen wir an, wir haben es auf der Anbieterseite mit einem Monopolisten zu tun. Nehmen wir weiter an, wir wüssten, dass es tatsächlich die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kostengünstigste Lösung ist, einen Monopolisten auf der Angebotsseite zu haben. Dieses so genannte natürliche Monopol wäre dann aber keinem aktiven Wettbewerb im Markt ausgesetzt (was wegen 12 Zur Rolle des Abbaus von gesetzlichen Marktzutrittsschranken bei der Öffnung von Netzsektoren in Deutschland vgl. die Beiträge in Knieps/Brunekreeft (Hrsg., 2003). 24 der damit verbundenen Kostenerhöhung auch gar nicht wünschenswert wäre). Das heißt nun aber nicht, dass dieser Monopolist automatisch über Marktmacht verfügt und durch überhöhte Preissetzung u.ä. Praktiken einen Monopolgewinn einfahren kann. Das Vorliegen eines natürlichen Monopols allein ist hierfür noch keine hinreichende Voraussetzung. Denn: Es gibt daneben die Möglichkeit zum potenziellen Wettbewerb um den Markt. Falls dieser wirksam ist, bleibt dem einzigen Anbieter trotz seiner Monopolstellung gar keine andere Wahl, als kosteneffizient und nachfrageorientiert anzubieten, weil er ansonsten von einem potenziellen Konkurrenten vom Markt verdrängt wird. Voraussetzung für die disziplinierende Wirkung des potenziellen Wettbewerbs ist die Möglichkeit zum ungehinderten Marktein- und austritt für potenzielle Konkurrenten. Wenn diese Möglichkeit gegeben ist, sprechen wir von einem angreifbaren Markt (vgl. Baumol/Panzar/Willig 1988). Der Abbau gesetzlicher Marktzutrittsschranken allein ist aber nicht hinreichend dafür, dass der Marktein- und -austritt in allen Netzteilen ungehindert möglich ist. Das liegt an dem irreversiblen Charakter vieler Investitionen, vor allem im Bereich erdgebundener Verkehrs- und Versorgungsnetze. Wer hier in den Markt eintreten will, muss große Investitionen in Kapitalgüter tätigen, die er im Falle eines späteren Marktaustritts nicht oder nur unter Inkaufnahme hoher Verluste anderweitig verwerten könnte. Im Falle eines natürlichen Monopols hat dies gravierende Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation. Der Anbieter, der bereits im Markt ist, hat die irreversiblen Investitionen bereits getätigt. Im Markt ist nur "Platz" für einen. Aber wohin soll der etablierte Anbieter verdrängt werden? Aufgrund der Irreversibilität hätte er im Falle eines Marktzutritts kaum mehr etwas zu verlieren. Er wäre deshalb bereit, jeden Preiskampf im Markt zu führen, solange er seine kurzfristigen Kosten decken kann. Eine lohnende alternative Verwendung für die irreversiblen Kapitalgüter gibt es nicht. Der potenzielle Konkurrent wiederum weiß das schon vorher und wird, wenn er rational handelt, nicht in den Markt eintreten. Das wiederum sieht der etablierte Anbieter voraus und weiß, dass er vor Marktzutritt geschützt ist. Es gibt also nicht nur keinen aktiven Wettbewerb im Markt (weil natürliches Monopol) sondern auch keinen potenziellen Wettbewerb um den Markt (wegen Irreversibilität). Diese Konstellation wird monopolistischer Bottleneck genannt. Die Kombination aus natürlichem Monopol und irreversiblen Kosten wirkt hier wie eine Marktzutrittsschranke und gibt dem Bottleneck-Anbieter die Chance zur Ausübung von Marktmacht (vgl. Knieps 2008a: Kap. 2). Die relative Bedeutung monopolistischer Bottlenecks variiert zwischen den einzelnen Netzsektoren. Während z.B. im Postsektor (Briefe und Pakete) oder in den Kernbereichen des Internets überhaupt keine monopolistischen Bottlenecks lokalisiert werden können (vgl. Knieps 2003a und 2006a), ist ihre relativ große Bedeutung im Energie- und Wasserbereich sowie bei den Verkehrsinfrastrukturen unstrittig. Das plausible Vorliegen eines hohen Anteils irreversibler Kosten bei allen erdgebundenen Infrastrukturen darf aber nicht dazu verleiten, das zweite Kriterium (natürliches Monopol) außer Acht zu lassen. Ein Beispiel ist die Telekommunikation in Deutschland. Hier gab es im Fernnetzbereich seit der vollständigen Marktöffnung 1998 massive Investitionen in alternative Netze, so dass hier das Vorliegen eines 25 natürlichen Monopols nicht mehr plausibel ist. Das Beispiel zeigt, dass Vorsicht geboten ist bei der pauschalen Einstufung von bestimmten Typen von Infrastruktureinrichtungen als monopolistische Bottlenecks (vgl. Knieps 2006c: S. 59-64). Wenn nun ein monopolistischer Bottleneck auf Grund netzspezifischer Marktmacht vorliegt, ergibt sich in zweifacher Hinsicht ein Problem für den Wettbewerb. Erstens, der fehlende Wettbewerb lässt erwarten, dass es zu allokativen Verzerrungen beim Angebot der reinen Bottleneck-Leistung kommt. Der Bottleneck-Anbieter kann z.B. durch überhöhte Tarife für die Bottleneck-Leistung eine Monopolrente zulasten der Nachfrager abschöpfen. In Abhängigkeit von der Elastizität der Nachfrage wird dies zu einer Reduktion der Angebotsmenge im Vergleich zu einem Wettbewerbsszenario führen. Zweitens, Marktmacht kann nicht nur den Teilmarkt der reinen Bottleneck-Leistungen verzerren, sondern auch Teilmärkte in anderen Netzteilen, die zur Bottleneck-Leistung komplementär sind. Soweit es sich bei diesen anderen Netzteilen um Nicht-Bottlenecks handelt, hat der Bottleneck- Eigentümer diesbezüglich ein Diskriminierungspotenzial. Er kann nun nicht nur unmittelbar den Bottleneck kontrollieren, sondern kann zusätzlich seine Marktmacht (mittelbar) auf die komplementären Netzteile übertragen. Ein Beispiel für diese zweite Dimension der Wettbewerbsproblematik ist ein integriertes Elektrizitätsunternehmen (Stromerzeugung und Stromübertragung), das konkurrierenden Stromproduzenten den Zugang zum eigenen Übertragungsnetz verweigert. Solche und ähnlich gelagerte Wettbewerbsprobleme sind typisch für liberalisierte Netzsektoren (vgl. Knieps/Brunekreeft, Hrsg., 2003). Immer ist zu befürchten, dass nicht nur die Bottleneck-Leistung selbst ineffizient bereitgestellt wird, sondern dass darüber hinaus auch die (an sich vorhandenen) Möglichkeiten für aktiven und potenziellen Wettbewerb in anderen Netzteilen durch monopolistische Bottlenecks massiv beeinträchtigt werden. Als Lösungsstrategie für solche Wettbewerbsprobleme bietet sich eine disaggregierte Regulierung der Marktmacht an. Der staatliche Regulierungseingriff sollte auf die monopolistischen Bottlenecks fokussiert werden, weil hier – wie oben gezeigt – die eigentliche Problemursache liegt. In den anderen, wettbewerbsfähigen Teilen des Netzsektors bedarf es dagegen keiner Marktmachtregulierung, weil hier der aktive und/oder potenzielle Wettbewerb im Prinzip wirksam werden kann. Das unterscheidet den disaggregierten Ansatz vom früher in Netzsektoren üblichen globalen Ansatz einer End-zu-End-Regulierung. Im globalen Ansatz galt das Vorliegen von Netzteilen, die die Eigenschaft eines natürlichen Monopols aufweisen, bereits als hinreichender Grund für eine Regulierung des gesamten Sektors. Diese Sichtweise kann mittlerweile als überholt bezeichnet werden. Sie ist einer differenzierteren Beurteilung der Wettbewerbspotenziale in Netzen gewichen, die letztlich ausschlaggebendes Argument für die Marktöffnung war. Eine disaggregierte Marktmachtregulierung sollte zwei wesentliche Elemente enthalten (vgl. Knieps 2008a: Kap. 5). Erstes Element ist die Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Zugangs zu den monopolistischen Bottlenecks. Dieses Ziel kann entweder durch eine strikte eigentumsrechtliche Trennung der Bottlenecks von den anderen, wettbewerbsfähigen Netzteilen verfolgt werden (Vertical separation) 26 oder durch die Einräumung eines Mitbenutzungsrechts für Dritte (Third party access, Essential facilities doctrine). Zweites Element ist eine Preisregulierung der Bottleneck-Leistungen. Um den regulierten Unternehmen soviel Preissetzungsflexibilität wie möglich zu lassen, soll sich die Preisregulierung auf die Beschränkung des Preisniveaus konzentrieren und die Preisstruktur unreguliert lassen. Das maßgeschneiderte Regulierungsinstrument für diesen Zweck ist die Price cap-Regulierung. Obwohl die zur Implementierung einer reinen Price cap-Regulierung notwendigen Kosteninformationen deutlich geringer sind als bei den traditionell in Netzsektoren angewandten kostenorientierten Regulierungsinstrumenten, benötigen die Regulierungsbehörden auch nach der Liberalisierung noch Kosteninformationen.13 2.3.2 Paradigmenwechsel II: Einführung des Bestellerprinzips für defizitäre Leistungen Einige Netzsektoren sind (zumindest zum Zeitpunkt der Marktöffnung) durch einen relativ hohen Anteil staatlicher Finanzierung und Initiative gekennzeichnet. Um diese Sektoren begrifflich zu kennzeichnen, wird im Folgenden unterschieden zwischen Sektoren der P-Klasse und Sektoren der S-Klasse. In den Sektoren der P-Klasse dominiert das private Kapital und sektorspezifische Regulierungseingriffe beschränken sich auf den Bereich monopolistischer Bottlenecks. Im Fall der S-Klasse nehmen staatliche Initiative und Finanzierung dagegen generell (unabhängig von der Marktmachtproblematik) eine dominierende Rolle ein. Ein Beispiel ist der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland. Hier decken die am Markt erzielten Fahrgelderlöse nicht einmal die Hälfte der Gesamtkosten; der Rest wird überwiegend vom Steuerzahler finanziert (vgl. Weiß 2003: S. 338). Die Finanzleistungen der öffentlichen Hand für den ÖPNV in Deutschland bewegen sich in einer Größenordnung von rund 15 Mrd. Euro jährlich. Die Frage, ob Zuschüsse in dieser Größenordnung auf Dauer finanzierbar sind, stellt ein gravierendes wirtschafts- und finanzpolitisches Problem dar (vgl. Weiß 2006: S. 143 f.). In Tabelle 2.2 sind weitere Beispiele für Sektoren der S-Klasse genannt, die wohl charakteristisch sein dürften für die meisten westlichen Länder.14 13 Auf die Kosteninformationsbedürfnisse der Regulierungsbehörden wird im nachfolgenden Kapitel in Abschnitt 3.3.2 noch ausführlicher eingegangen. 14 Dabei ist die Zuordnung ganzer Sektoren zu einer der beiden Klassen sicherlich zu grob. Die Beispiele in der Tabelle wurden danach zugeordnet, wo der mutmaßliche Schwerpunkt liegt. Im Prinzip lässt sich diese Differenzierung auch auf einzelne Netzbereiche oder gar Einzelprojekte herunterbrechen; vgl. für die Verkehrssektoren Debande (2002: S. 367). So gibt es z.B. auch im Luftverkehr defizitäre Flughäfen oder im ÖPNV rentable Buslinien.