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Hans-Jörg Weiß, Einführung in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 13 - 16

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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13 1 Einführung Der Reformprozess in den Netzindustrien schreitet voran. Im September 2007 hat die Europäische Kommission eine neue Initiative zur Forcierung des Wettbewerbs in der Energiewirtschaft (Strom und Gas) gestartet. Im Mittelpunkt steht ein Vorschlag zur eigentumsrechtlichen Separierung der Elektrizitätsübertragungsnetze.1 Im Oktober 2007 hat die EU eine Verordnung beschlossen, die den ins Stocken geratenen Liberalisierungsprozess im öffentlichen Personennahverkehr voranbringen soll.2 Ende Dezember 2007 lief die gesetzliche Exklusivlizenz der Deutsche Post AG zur Erbringung bestimmter Briefdienste aus. Im Eisenbahnsektor ist eine größere Privatisierung geplant; die Deutsche Bahn AG will so schnell wie möglich an die Börse gehen. Ein zentrales wirtschaftspolitisches Problem in Netzindustrien sind die monopolistischen Bottlenecks. Es handelt sich um Netzbereiche, in denen auch nach einer Marktöffnung noch stabile Marktmacht vorliegt. Diese Marktmacht muss durch eine staatliche ex ante-Regulierung diszipliniert werden, um die Wettbewerbspotenziale in den dazu komplementären Netzbereichen ausschöpfen zu können (vgl. Knieps 1997a und 2006c). Wie die Erfahrungen mit den Verbändevereinbarungen zu Beginn des Liberalisierungsprozesses in der deutschen Energiewirtschaft verdeutlicht haben, darf der Gesetzgeber die Lösung des Marktmachtproblems nicht den Akteuren der Branche (Produzenten und Konsumenten) überlassen (vgl. Brunekreeft 2003a). Aus regulierungsökonomischer Sicht ist es folgerichtig, dass der Gesetzgeber entsprechend reagiert hat und es mittlerweile in Deutschland eine staatliche ex ante-Regulierung der Energieübertragungsnetze gibt. Netze ermöglichen den Transport von Personen, Gütern oder Informationen. Am augenfälligsten wird dies beim Transport von Personen und Waren auf der Straße, mit der Eisenbahn, im Flugzeug oder mit dem Schiff. Neben diesen klassischen Verkehrsnetzen gibt es Versorgungsnetze, die dem kontinuierlichen Transport von spezifischen Verbrauchsgütern wie Wasser, Elektrizität, Gas oder Öl zu den Abnehmern dienen. Auch für die Entsorgung gibt es spezifische Netze, z.B. für Abwasser. Die Post, die Telekommunikation und das Kabelfernsehen sind Beispiele für die netzbasierte Übermittlung von Informationen. In Netzen werden Transportvorgänge gebündelt. Dadurch lassen sich Kostenvorteile realisieren. Zum einen ist es kostengünstiger, Transporte mit denselben Start- 1 Vorschlag der Europäischen Kommission vom 19.09.2007 für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, KOM(2007) 528 endg. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates, Amtsblatt der Europäischen Union L 315 vom 03.12.2007, S. 1-13. 14 und Zielpunkten, z.B. alle Transporte zwischen zwei Punkten A und B, gebündelt abzuwickeln. Dadurch können Größenvorteile (Economies of scale) ausgeschöpft werden. Zum anderen ist es kostengünstiger, auch Transporte mit unterschiedlichen Start- und Zielpunkten (überlappend) zu bündeln und über miteinander verknüpfte Netzverbindungen abzuwickeln. Dadurch kann ein Teil der Direktverbindungen eingespart werden, indem z.B. alle Transporte zwischen A und B nicht direkt von A nach B sondern über einen dritten Punkt C geleitet werden. Durch die gemeinsame Bedienung mehrerer Strecken können Verbundvorteile (Economies of scope) ausgeschöpft werden. Damit die Kostenvorteile der Netzbildung realisiert werden können, bedarf es jedoch erheblicher Investitionen. Insbesondere die zur Bereitstellung von Netzdienstleistungen erforderlichen Netzinfrastrukturen sind ausgesprochen kapitalintensiv. In einem marktwirtschaftlich organisierten Wirtschaftssektor können Unternehmen auf Dauer nur überleben, wenn die Erlöse ihrer Investitionsprojekte mindestens deren Kosten decken. Langfristige Kostendeckung beinhaltet eine Deckung der Kapitalkosten. Die Kapitalkosten sind ein zentraler Referenzpunkt moderner Konzepte der Unternehmensführung. Über die ökonomischen Kosten der Netze, insbesondere deren Kapitalkosten, war vor Beginn der Liberalisierung in Europa relativ wenig bekannt. Die Netzindustrien wurden auf der Anbieterseite von öffentlichen Unternehmen dominiert, deren Investitions- und Preispolitik sich in starkem Maße an politischen Erwägungen bzw. gemeinwirtschaftlichen Zielen zu orientieren hatte. Im Gegenzug wurden die Unternehmen durch gesetzliche Marktzutrittsschranken vor Wettbewerb geschützt und Kostenunterdeckungen aus den öffentlichen Haushalten ausgeglichen. Unter diesen Rahmenbedingungen war eine entscheidungsorientierte Kostenermittlung für die Unternehmen nur von untergeordneter Bedeutung. Die Liberalisierung der Netzindustrien beinhaltet drei zentrale Bausteine: Erstens, einen Paradigmenwechsel weg von einer umfassenden Regulierung des gesamten Sektors hin zu einer umfassenden Marktöffnung mit einer disaggregierten Regulierung der monopolistischen Bottlenecks. Zweitens, einen Paradigmenwechsel weg von einer intransparenten internen oder externen Subventionierung defizitärer Leistungen hin zum Bestellerprinzip. Drittens, einen Paradigmenwechsel weg von allzuständigen öffentlichen Unternehmen hin zur Verlagerung der Leistungserstellung auf private Unternehmen. Die drei Paradigmenwechsel folgen alle einem gemeinsamen Impetus, der auf die Stärkung der Märkte, die Intensivierung des Wettbewerbs und die Schaffung zusätzlicher Freiräume für unternehmerisches Handeln abzielt. Bereits vor der Liberalisierung gab es vielerlei Markttransaktionen in Netzen, aber der Umfang und die Differenziertheit dieser Markttransaktionen haben durch die Liberalisierung signifikant zugenommen. Ein Beispiel sind die von Grund auf neu geschaffenen Märkte für Netzinfrastrukturkapazitäten, etwa für Eisenbahntrassen oder Stromdurchleitung. Für die Allokation dieser knappen Güter wurden vor der Liberalisierung überwiegend administrative Zuteilungsregeln eingesetzt. Schon vor der Liberalisierung gab es vereinzelte Ansätze zu einer Reform der 15 Kostenrechnungswerke von Netzunternehmen in Richtung einer stärkeren Entscheidungsorientierung. Was diesen Ansätzen aber fehlte, war die zwingende Notwendigkeit ihrer konsequenten (und nicht nur punktuellen) Umsetzung. Die zwingende Notwendigkeit zur Reform der Kostenrechnung ergab sich erst als Folge der tiefgreifenden Änderungen der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen im Zuge der Liberalisierung. In geöffneten Netzen tätige Unternehmen werden permanent mit Entscheidungsproblemen konfrontiert. Nicht nur potenzielle und tatsächliche Marktneulinge haben nach der Marktöffnung völlig neue Freiheiten, sondern auch die alteingesessenen Unternehmen haben mehr Flexibilität. Der Einsatz neuer Technologien, die Einführung neuer Produkte und Produktqualitäten sowie die Erprobung innovativer Preisstrukturen sind ein wesentliches Charakteristikum geöffneter Netze. Insbesondere für Investitionsentscheidungen und die Preispolitik benötigen die Unternehmen fundierte Kosteninformationen. Die Kosten von Netzen sind auch für die Wirtschaftspolitik von erheblichem Interesse. Vor allem bei der Regulierung monopolistischer Bottlenecks und der Bestellung defizitärer Leistungen benötigt der Staat Kosteninformationen. Zur Umsetzung der Regulierung wurden im Zuge der Liberalisierung unabhängige Regulierungsbehörden eingerichtet.3 Zu Beginn des Liberalisierungsprozesses standen Fragen der Abgrenzung der regulierungsbedürftigen Netzbereiche und der Auswahl geeigneter Regulierungsinstrumente im Mittelpunkt des wirtschaftspolitischen Interesses. Inzwischen hat sich der Schwerpunkt der Debatte auf Costing-Fragen verlagert, z.B. die Ermittlung der so genannten Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als Maßstab für regulierte Preise. Neuerdings vermehrt diskutiert wird die Frage, ob und unter welchen Bedingungen es regulierungsbedingt zu einer Verzerrung der Investitionsanreize kommen kann. Eine künstliche Trennung des Kostenermittlungsproblems in eine unternehmerische und eine wirtschaftspolitische Dimension würde jedoch in die Irre führen. Stattdessen sollte der entgegengesetzte Weg eingeschlagen werden, denn aus ökonomischer Sicht handelt es sich um die zwei Seiten derselben Medaille. Wirtschaftspolitische Anforderungen an ökonomisch fundierte Kosteninformationen müssen sich auch auf der unternehmerischen Ebene mit anerkannten ökonomischen Prinzipien einer entscheidungsorientierten Kostenermittlung darstellen lassen – und zwar durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen, seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert. Es ist das Ziel der vorliegenden Arbeit, hierfür eine systematische methodische Grundlage zu legen. Aus der Zielsetzung der Arbeit folgt die Notwendigkeit, sich näher mit den ökonomischen Grundprinzipien der Ermittlung entscheidungsrelevanter Kosten in Net- 3 Die bedeutendste Regulierungsbehörde in Deutschland ist die Bundesnetzagentur. Sie nahm zum Jahresbeginn 1998 als 'Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP)' ihre Tätigkeit auf. Seit Juli 2005 ist sie – unter dem neuen Namen – auch für die Regulierung der Energieübertragungsnetze und seit 2006 für die Regulierung des Zugangs zu den Eisenbahnnetzen zuständig. 16 zen vertraut zu machen. Der Fokus auf die grundlegenden Prinzipien erfordert die Ausblendung der spezifischen kostenseitigen Details der einzelnen Netzsektoren. Stattdessen stehen diejenigen ökonomischen Konzepte im Mittelpunkt, die konsistent sowohl sektorübergreifend als auch innerhalb einer Netzindustrie für alle Netzbereiche durchgängig anwendbar sind. In Kapitel 2 wird zunächst näher begründet, weshalb die Liberalisierung eine Reform der Kostenermittlung in Netzindustrien erforderlich macht. Nach der Begründung ihrer grundsätzlichen Notwendigkeit werden im nachfolgenden Kapitel 3 die ökonomischen Grundprinzipien der Ermittlung entscheidungsrelevanter Kosten vorgestellt. Nach einer allgemeinen Charakterisierung des Konzepts wird insbesondere auf die spezifischen Ermittlungsprobleme und Kosteninformationsbedürfnisse in Netzindustrien eingegangen. In den Kapiteln 4 bis 6 werden die grundlegenden Konzepte zur Ermittlung entscheidungsrelevanter Kapitalkosten in Netzen behandelt. Eine zentrale Rolle spielt darin das Deprival value-Konzept zur Abschreibung und Kapitalbewertung, das in Kapitel 4 ausführlich vorgestellt wird, und auf das im weiteren Verlauf der Arbeit immer wieder Bezug genommen wird. Im Mittelpunkt von Kapitel 5 steht ein Konzept der modernen Finanzmarkttheorie zur Ermittlung risikoäquivalenter Zinskosten, das gerade dabei ist, sich auch im Netz- und Regulierungskontext durchzusetzen: das Cost of capital-Konzept. Das besondere Augenmerk liegt darauf, die spezifischen Probleme der Anwendung dieses Konzepts im Regulierungskontext aufzuzeigen. Nachdem in den Kapiteln 4 und 5 das Wertgerüst der Kapitalkosten behandelt wurde, wird in Kapitel 6 das Mengengerüst der Kapitalkosten fokussiert. Dabei wird insbesondere auf die Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen neuen und bereits vorhandenen Kapitalgütern eingegangen, die wegen der ausgeprägten Pfadabhängigkeit der Investitionen im Netzkontext eine besondere Rolle spielen. In Kapitel 7 wird gezeigt, dass die grundlegenden Konzepte zur entscheidungsorientierten Kapitalkostenermittlung grundsätzlich auch auf öffentliche Unternehmen anwendbar sind. Dies ist wirtschaftspolitisch von Interesse, weil Kostenvergleiche zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen im Netzkontext nach wie vor eine wichtige Rolle spielen. In Kapitel 8 wird auf die besondere Problematik defizitärer Netzleistungen eingegangen, die vom Staat subventioniert werden. Motiviert wird dieses Kapitel durch die aktuellen Entwicklungen im Bereich der Eisenbahninfrastruktur, die in Deutschland gleichzeitig reguliert und subventioniert wird. Mit dem Konzept der defizitären monopolistischen Bottlenecks wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung normativ begründen kann. Im Mittelpunkt von Kapitel 9 steht das Problem des Regulierungsrisikos, das im Zentrum der Diskussionen über möglicherweise fehlende Investitionsanreize in liberalisierten Netzindustrien steht. Der Rahmen der normativen Theorie erweist sich jedoch als zu eng, um das Problem erklären und lösen zu können. Dazu ist eine Verknüpfung der Konzepte zur entscheidungsorientierten Kostenermittlung mit der positiven Theorie der Regulierung erforderlich. In Kapitel 10 werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst.

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.