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Rolf Vossenkämper, Behördliche Genehmigung in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 165 - 169

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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165 E) Behördliche Genehmigung Zwei weitere Rechtsprobleme, die im Zusammenhang mit den Schlagworten „Verzicht“ und „Verwirkung“ immer wieder angesprochen werden, sind die des Vorliegens einer behördlichen Genehmigung oder einer behördlichen Duldung zum Zeitpunkt der Verursachung einer Altlast. Zunächst soll ein kurzer Überblick761 über die Problematik gegeben werden, die durch eine behördliche Genehmigung im Bodenschutzrecht entsteht. Die Auswirkungen der Existenz einer behördlichen Genehmigung auf die Verantwortlichkeit im Ordnungsrecht wurden schon vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes erörtert762. Diskutiert wurde, ob die Genehmigung eines Verhaltens durch eine Behörde zum Ausschluss der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit für die durch dieses Verhalten hervorgerufenen Folgen führen könne763. Maßgeblich geprägt wurde die Rechtsentwicklung durch zwei Gerichtsentscheidungen: eine des Preußischen Oberverwaltungsgerichts von 1927764 und eine des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1977765. Das Preußische Oberverwaltungsgericht entschied, dass eine Firma, die Abwässer in einen Bach eingeleitet hatte, nicht aufgrund der polizeilichen Generalklausel zur Reinigung des Baches verpflichtet werden dürfe, wenn die Einleitung der Abwässer vorher in der Genehmigungsurkunde ausdrücklich gebilligt worden sei. Überschreite der Inhaber einer Genehmigung nicht die vorgesehene Grenze, dürfe nicht unter Hinweis auf das allgemeine Polizeirecht gegen den Genehmigungsinhaber eingeschritten werden. Dies sei anerkanntes Recht766. 50 Jahre später führte das Bundesverwaltungsgericht767 den Ausdruck „Legalisierungswirkung von Genehmigungen“ in die Diskussion ein768. Hierunter verstand es, dass in der Regel769 gegen eine immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage nicht aufgrund der ordnungsbehördlichen Generalklausel vorgegangen werden dürfe. Denn die Erteilung einer Genehmigung sei praktisch sinnlos, wenn der genehmigte Zustand später trotzdem als Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung angesehen und zum Anlass für behördliches Handeln genommen werde770. 761 Umfassendere Untersuchungen haben vorgenommen: Hilger, Legalisierungswirkung; Roesler, Legalisierungswirkung; Schrader, Altlastensanierung, S. 139 ff. 762 Trurnit, VBlBW 2000, 261 (262) mwN; Kloepfer, NuR 1987, 7 (13), dort Fn. 64. 763 Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 10. 764 PrOVGE 82, 351 (356 f.). 765 BVerwGE 55, 118 (121 f.). 766 PrOVGE 82, 351 (356 f.). 767 BVerwGE 55, 118 (121 f.). 768 Peine, JZ 1990, 201. 769 Das Bundesverwaltungsgericht legte sich nicht fest, welche Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen. Siehe BVerwGE 55, 118 (120). 770 BVerwGE 55, 118 (120 f.). 166 Hieran anknüpfend wurde dieser Problemkreis das erste Mal im Jahr 1985 von Papier771 auf die Sanierung von Altlasten erstreckt772. Dieser wollte es schon unter Umständen bei Vorliegen einer gewerberechtlichen Genehmigung der Behörde verwehren, gegen den Genehmigungsinhaber eine Sanierungsanordnung wegen einer Altlast zu erlassen, die durch die bei der genehmigten Produktion angefallenen Reststoffe hervorgerufen worden war773. Der Verursacher einer Altlast sei grundsätzlich zur Sanierung verpflichtet, wenn er eine Ursache gesetzt habe, die eine Gefahr unmittelbar herbeigeführt habe. Neben dem Unmittelbarkeitskriterium müssten auch wertende Kriterien Berücksichtigung finden. Erlaube die Rechtsordnung durch die Erteilung einer Genehmigung ein bestimmtes Verhalten, könne dieses Verhalten nicht zu einem anderen Zeitpunkt als polizeirechtswidrig angesehen werden774. Diese Ansicht wurde schon bald als zu weitgehend und pauschalierend kritisiert775. Der Grundgedanke, der sowohl den genannten Gerichtsurteilen als auch den Äußerungen von Papier zu Grunde liegt, ist aber richtig. Ein bestimmtes Verhalten kann nicht zu einem Zeitpunkt als rechtmäßig und zu einem anderen als rechtswidrig bezeichnet werden. In der Literatur überwog in der Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes der Gedanke, dass eine Person dann nicht mehr als Verursacher einer Altlast angesehen werden könne, wenn das altlastenverursachende Verhalten behördlicherseits genehmigt worden sei776. Begründet wird dies entweder mit dem Verweis auf die Einheit der Rechtsordnung777 oder indem bei den Theorien angesetzt wird, die zur Feststellung der Ursächlichkeit eines Verhaltens für das Vorliegen einer Gefahr aufgestellt worden sind. Diejenigen, die auf die im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht herrschende Theorie der unmittelbaren Verursachung abstellen, verneinen die unmittelbare Verwirklichung einer Gefahr, wenn eine Genehmigung vorliegt. Die Befürworter der Theorie der rechtswidrigen Verursachung verneinen die Rechtswidrigkeit der Setzung eines Ursachenbeitrags beim Vorhandensein einer Genehmigung778. Der Schwerpunkt der Diskussion um die Legalisierungswirkung einer Genehmigung liegt eher darauf, welche Anforderungen an eine Genehmigung zu stellen sind, bevor ihr eine Legalisierungswirkung zuerkannt werden kann779. Richtigerweise 771 Papier, DVBl. 1985, 873 (875 f.); Papier, Altlasten, S. 24 ff. 772 Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 10. 773 Vgl. Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 10 mwN. 774 Papier, DVBl. 1985, 873 (876). 775 Breuer, JuS 1986, 359 (362); Koch, Bodensanierung, S. 4 f.; Kunig in Kunig/ Schwermer/Versteyl, Anh. §§ 10, 10a Rn. 33; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 10. 776 Würtenberger/Heckmann/Riggert Rn. 647-650, S. 327 f. 777 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 9 Rn. 241, S. 639. 778 Vgl. Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1034 f.) mwN. 779 Würtenberger/Heckmann/Riggert Rn. 647, S. 326 f. 167 kann nicht jeder Genehmigung pauschal und unbegrenzt eine Legalisierungswirkung zugesprochen werden. Vertrauensschutz kann von einer Genehmigung nur soweit ausgehen, wie ihr Aussagegehalt reicht780. Wie Kloepfer bereits im Jahre 1987 maßgeblich781 ausgeführt hat, müssen zuerst der Bescheidungsgegenstand und der Bescheidungsumfang einer Genehmigung genau herausgearbeitet werden, bevor von ihr die Legalisierung altlastenverursachenden Verhaltens ausgehen kann782. Nur wenn die Behörde dieses Verhalten geprüft hat und sich der Genehmigungsinhaber an den von der Genehmigung vorgegebenen Handlungsrahmen zum Beispiel für das Betreiben einer Deponie gehalten hat, besteht die Gefahr, dass ein Widerspruch der Rechtsordnung in sich entsteht, wenn später eine Sanierungsanordnung gegenüber dem Genehmigungsinhaber erlassen wird783. Fraglich ist, welchen Einfluss der Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes auf diese Problematik hat. Das Gesetz enthält keine ausdrückliche Regelung, wie beim Vorliegen einer dem Rechtsvorgänger erteilten Genehmigung zu verfahren ist. Regelungen über die Gewährung von Vertrauensschutz enthält nur § 4 Abs. 5 BBodSchG, der allerdings laut seinem Satz 1 nur für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten gilt, die nach dem 1. März 1999 eingetreten sind. Für die vor dem 1. März 1999 eingetretenen schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten muss diese Vorschrift außer Betracht bleiben. Ein Vorschlag zur Lösung des Genehmigungsproblems ist vielmehr aus § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG zu entwickeln, der die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers anordnet. Betrachtet man den Wortlaut von § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG, so verwendet dieser wie das allgemeine Polizeirecht, zu dem bis dahin die Auswirkungen einer behördlichen Genehmigung überwiegend diskutiert worden waren, den Begriff des „Verursachers“. Wie das allgemeine Polizeirecht dient auch § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG der Abwehr von Gefahren. Mangels einer anderen gesetzgeberischen Willensäußerung liegt es daher nahe, bei der Einordnung einer Person als „Verursacher“ die vorstehend dargestellte Dogmatik weiterhin anzuwenden und einer Genehmigung Legalisierungswirkung zuzusprechen, wenn dies mit ihrem Bescheidungsgegenstand und Bescheidungsumfang vereinbar ist und sich ihr Adressat genehmigungskonform verhalten hat. Kommt man in einem solchen Fall zu dem Ergebnis, dass eine Person nicht als „Verursacher“ im Sinne des Bundes- Bodenschutzgesetzes angesehen werden kann, so entfaltet die Genehmigung auch für dessen Rechtsnachfolger Wirkung. Denn dieser ist dann schon vom Wortlaut des § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG her nicht Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast. 780 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (389); Breuer, JuS 1986, 359 (363); Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); Hilger in Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, § 4 Rn. 76; Kothe, Verw- Arch. 1997, 456 (478); Schink, DVBl. 1986, 161 (167). 781 Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 11. 782 Kloepfer, NuR 1987, 7 (13 f.). 783 Sondergutachten „Altlasten“ des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen in BT-Drs. 11/6191, Nr. 7.2.2.2, S. 205; Zühlsdorff/Füllkrug, altlasten spektrum 2005, 267 (272). 168 Etwas anderes gilt bei den schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten, die nach dem 1. März 1999, also nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes, eingetreten sind. Seinem Satz 1 nach greift § 4 Abs. 5 BBodSchG in diesen Fällen. Nach § 4 Abs. 5 BBodSchG sind Schadstoffe zu beseitigen, soweit dies im Hinblick auf die Vorbelastung des Bodens verhältnismäßig ist. Dies gilt für denjenigen nicht, der zum Zeitpunkt der Verursachung des Bodens auf Grund der Erfüllung der für ihn geltenden gesetzlichen Anforderungen darauf vertraut hat, dass solche Beeinträchtigungen nicht entstehen werden, und sein Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls schutzwürdig ist. In den Gesetzgebungsmaterialien findet sich kein Hinweis, ob hiermit auch das Problem erfasst werden soll, inwieweit einer Genehmigung Legalisierungswirkung zukommt. Geht man vom Wortlaut aus, so ist maßgebliches Kriterium, das Vertrauensschutz erzeugt, die Beachtung der gesetzlichen Anforderungen. Nicht ganz eindeutig ist, was unter „Anforderungen“ zu verstehen ist. Denkbar wäre es, unter diesen Begriff auch die auf der Grundlage gesetzlicher Vorschriften erlassenen behördlichen Genehmigungen zu fassen. Hätte der Gesetzgeber nur die sich aus dem Gesetz selbst ergebenden Anforderungen gemeint, hätte es nahegelegen, den Begriff der „gesetzlichen Vorschrift“ zu verwenden; so wie der Gesetzgeber bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs des Bundes-Bodenschutzgesetzes in dessen § 3 Abs. 1 von einzelnen „Vorschriften“ oder in § 5 Abs. 1 S.1 BBodSchG von „Vorschriften des Baurechts“ spricht. Allerdings sprechen gegen eine solche Auslegung von § 4 Abs. 5 S. 2 BBodSchG andere Argumente, die den Ausschlag geben. So lautet die amtliche Überschrift zu § 8 BBodSchG „Werte und Anforderungen“. § 8 BBodSchG ermächtigt zum Erlass der Bundesbodenschutzverordnung, die nach § 8 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 BBodSchG unter anderem „Anforderungen“ an die Abwehr schädlicher Bodenver- änderungen, an die Sanierung des Bodens und von Altlasten und nach § 8 Abs. 2 BBodSchG „Anforderungen“ an die Untersuchung und Bewertung von Flächen regeln kann. Dies deutet darauf hin, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz unter Anforderungen gesetzliche Regelungen und keine Verwaltungsakte versteht. Vertrauensschutz entsteht demnach in erster Linie durch die Beachtung des Gesetzes selbst. Ob daneben noch eine behördliche Genehmigung erteilt worden ist, spielt nur bei der Prüfung der Umstände des Einzelfalls eine Rolle, die nach § 4 Abs. 5 S. 2 BBodSchG zusätzlich erforderlich ist, um beurteilen zu können, ob sich auf Seiten des Pflichtigen schutzwürdiges Vertrauen gebildet hat. Für ein solches Verständnis von § 4 Abs. 5 BBodSchG spricht auch § 4 Abs. 1 BBodSchG, der jedermann die Pflicht auferlegt, bodenschädliches Verhalten zu unterlassen. Hinsichtlich von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten, die nach dem 1. März 1999 eingetreten sind, kann das Vorliegen einer behördlichen Genehmigung daher nur im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Sanierungsanordnung eine Rolle spielen. Aufgrund der Regelung des § 4 Abs. 5 BBodSchG wird man die Unverhältnismäßigkeit einer Sanierungsanordnung nur dann annehmen können, wenn ein Extremfall gegeben ist und sich die behördliche Aufforderung zur 169 Durchführung von Sanierungsmaßnahmen als grob rechtsmissbräuchlich darstellt. Zu denken wäre zum Beispiel an eine Fallgestaltung, die von ihrem Ausmaß dem vom Oberverwaltungsgericht Münster im Jahr 1996 entschiedenen Fall ähnelt, in dem während des Ersten Weltkrieges die Verwendung giftiger Sprengstoffkomponenten zugelassen wurde, soweit es das „vaterländische Interesse“ erforderte784. Sollte heutzutage ein ähnlicher Fall gegeben sein, so müsste man im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung davon ausgehen, dass eine dem Verursacher einer Altlast erteilte Genehmigung auch für dessen Gesamtrechtsnachfolger wirkt. Denn es wäre widersprüchlich, im Hinblick auf die Genehmigung gegen den Verursacher einer Altlast ohne das Hinzutreten weiterer Umstände nicht mehr vorgehen zu können, dies aber nach Eintritt der Gesamtrechtsnachfolge dann gegen dessen Rechtsnachfolger zu tun. F) Behördliche Duldung Ein ähnliches Problem wie bei der Verwirkung und bei der Frage nach der Legalisierungswirkung einer behördlichen Genehmigung stellt sich bei der behördlichen Duldung. Unter Duldung soll verstanden werden, dass das die Altlast verursachende Handeln von der zuständigen Überwachungsbehörde trotz Kenntnis des maßgeblichen Sachverhalts unbeanstandet hingenommen wurde785. Überwiegend wurde schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Ansicht vertreten, dass eine solche Duldung bodenschädlichen Verhaltens der Heranziehung eines Pflichtigen nicht entgegensteht, da die Abwehrbefugnisse der Bodenschutzbehörde im Allgemeininteresse beständen und deshalb grundsätzlich nicht verlustig gehen könnten786. Dem ist grundsätzlich auch unter der Geltung des Bundes-Bodenschutzgesetzes zuzustimmen. In diesem findet sich keine ausdrückliche Regelung, aus der die Wirkung einer solchen Duldung abgeleitet werden könnte. § 4 Abs. 1 BBodSchG spricht eher dagegen, da hiernach jeder, der auf den Boden einwirkt, sich so zu verhalten hat, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden. Durch diese Norm werden also bodenschädliche Verhaltensweisen ganz unabhängig vom behördlichen Verhalten untersagt. Auch das Allgemeine Verwaltungsrecht gibt für die Annahme eines Rechtsinstituts der Duldung nichts her. Dieses sieht für die Begründung schutzwürdigen Vertrauens auf Seiten des Bürgers einen Verwaltungsakt vor. Soll zugesichert werden, dass eine Sanierungsanordnung nicht erlassen wird, müssen die Voraussetzungen von § 38 VwVfG gegeben sein. Nach § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG muss eine solche Zusicherung 784 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (509 f.). 785 Kothe, VerwArch. 1997, 456 (480); vgl. Heider, NuR 1995, 335 (336). 786 Niemuth, DÖV 1988, 291 (295); Rech in Hipp/Rech/Turian Rn. 292, S. 130; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 13.

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Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.