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Rolf Vossenkämper, Literatur und Rechtsprechung zur Verwirkung im Bodenschutzrecht in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 158 - 163

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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158 den Rechtsnachfolger genauso einen vermögenswerten Vorteil darstellt wie der Übergang einer zivilrechtlichen Rechtsposition, die Vermögenswert besitzt. Letztlich entspricht ein Übergang der Freistellung auf den Rechtsnachfolger am besten dem Sinn und Zweck des Freistellungsverfahrens, weil hierdurch nach der Wende den in den neuen Bundesländern investierenden Unternehmen das Altlastenrisiko abgenommen werden sollte719. Den Unternehmen sollte bewusst eine attraktive rechtliche Möglichkeit unterbreitet werden, damit diese die alten Industriestandorte langfristig weiter benutzten. Mit diesem gesetzgeberischen Ziel ist es am besten vereinbar, wenn man davon ausgeht, dass eine dem Rechtsvorgänger erteilte Freistellung auch dessen Gesamtrechtsnachfolger zugute kommt, soweit der Freistellungsbescheid nicht ausdrücklich etwas anderes vorsieht720. C) Verwirkung der behördlichen Eingriffsermächtigung Nunmehr sollen die Auswirkungen treuwidrigen Verhaltens im Zusammenhang mit längerem Zeitablauf untersucht werden. Solches wird allgemein unter dem Stichwort „Verwirkung“ diskutiert. Der Gedanke der Verwirkung stammt aus dem Zivilrecht und wurde aus dem Gebot von Treu und Glauben nach § 242 BGB als Sonderfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens entwickelt. Zweck der Verwirkung ist die Begrenzung subjektiver Rechte721. Uneinigkeit besteht darüber, ob die Verwirkung im öffentlichen Recht als eigenes Rechtsinstitut722 angesehen werden oder ob die Ausübung des behördlichen Ermessens als fehlerhaft angesehen werden muss723, wenn die Voraussetzungen der Verwirkung gegeben sind. Sinnvoll scheint es zu sein, die hergebrachte Systematik des Ordnungsrechtes beizubehalten und einen Verwaltungsakt als rechtswidrig anzusehen, wenn die Behörde ihre Befugnisse ermessensfehlerhaft ausgeübt hat, bevor man das Bestehen eines Rechtsinstituts eigener Art annimmt. Im Ergebnis ändert dies aber nicht viel. Denn im Übrigen besteht Einigkeit über die Voraussetzungen für die Annahme einer Verwirkung. Diese erfordert ein Zeit-724 und ein Umstandsmoment725. Voraussetzung des Zeitmoments ist, dass das Recht längere Zeit hindurch nicht ausgeübt worden ist726. Des Weite- 719 BGH, WM 1997, 1022 (1024); OVG Berlin, NVwZ-RR 2001, 277; Michel, LKV 2000, 465 (466). 720 Kloepfer/Kroeger, DÖV 1991, 988 (1001); Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740). 721 Klunzinger BR, S. 43. 722 VG Berlin, LKV 2000, 315 = NuR 2000, 350. 723 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 = ZfW 1997, 250 (257f.), das allerdings nicht ausdrücklich den Begriff der „Verwirkung“ verwendet. 724 Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 184-185. 725 Bauer, Verwaltung 1990, 211 (215); Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, § 4 Rn. 79. 726 BVerwGE 44, 339 (343); 69, 227 (236 f.); Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 411, S. 176; Queitsch Rn. 104, S. 51; Schäfer in Obermayer, § 53 Rn. 7; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 14; Stich, DVBl. 1959, 234 (237). 159 ren727 muss ein Umstand hinzukommen, der das Verlangen als treuwidrig und rechtsmissbräuchlich erscheinen lässt728. Das ist insbesondere gegeben, wenn der Verpflichtete aufgrund eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend gemacht würde und der Verpflichtete darüber hinaus auch faktisch auf die Nichtausübung des Rechts vertraut und sich so eingerichtet hat, dass die spätere Geltendmachung des Rechts zu unzumutbaren Nachteilen für ihn führen würde729. I. Literatur und Rechtsprechung zur Verwirkung im Bodenschutzrecht Zu untersuchen ist, ob im Bodenschutzrecht der Gedanke der Verwirkung bei der Altlastensanierung Anwendung finden kann. Von der überwiegenden Meinung in der Literatur wird dies sowohl für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes als für die Zeit danach abgelehnt730, obwohl ansonsten der in § 242 BGB normierte Grundsatz von Treu und Glauben nach allgemeiner Ansicht auf die gesamte Rechtsordnung und auch auf das öffentliche Recht erstreckt wird731. Gestützt wird diese Ansicht mit dem Hinweis auf die mangelnde Verfügungsberechtigung der Behörde über die im Interesse der Allgemeinheit bestehenden Eingriffsbefugnisse732. Frenz vertritt die Ansicht, die Annahme eines Umstandsmomentes als Voraussetzung für eine Verwirkung komme ab dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes nicht mehr in Betracht. Seit dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes normiere § 4 Abs. 3 BBodSchG die Pflicht, verunreinigten Boden zu sanieren. Der Pflichtige sei seitdem – oder seit dem Zeitpunkt, ab dem ein Landesgesetz eine unmittelbare Sanierungspflicht normiere – von sich aus ohne weitere behördliche Aufforderung verpflichtet, Sanierungsmaßnahmen zu treffen. 727 Es ist allgemein anerkannt, dass Verwirkung grundsätzlich nicht durch bloßen Zeitablauf eintreten kann; siehe Hennecke in Knack, vor § 53 Rn. 7. 728 BVerwGE 44, 339 (343); VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (389) mwN; Queitsch Rn. 104, S. 51; Kothe, VerwArch. 1997, 456 (487); Schäfer in Obermayer, § 53 Rn. 7; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 14. 729 BVerwGE 44, 339 (343 f.); 52, 16 (25); 69, 227 (237); VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (390); VGH Mannheim, VBlBW 1988, 143 (145); VGH München, BayVBl. 1974, 559; VG Berlin, LKV 2000, 315 (315 f.); Hennecke in Knack, vor § 53 Rn. 7; Ossenbühl, NVwZ 1995, 547 (549). 730 Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 186; Kloepfer, NuR 1987, 7 (12-14); Papier, Altlasten, S. 45; Queitsch Rn. 104, S. 51; Bickel, BBodSchG§ 4 Rn. 25. 731 RGZ 124, 229 (232); 158, 235 (238); BVerwGE 5, 261 (262-263); 6, 204 (205) mwN; 44, 339 (343); VGH München, DVBl. 1966, 151 (152) mwN; Hennecke in Knack, vor § 53 Rn. 7; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 14. 732 Queitsch Rn. 104, S. 51; Bickel, BBodSchG, § 4 Rn. 25; Stober in Wolff/Bachof/Stober, § 37 Rn. 17, S. 566; Kloepfer, NuR 1987, 7 (12); Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 14; siehe auch BVerwGE 76, 176 (177); Frenz, § 4 Abs. 3 Rn. 186; Papier, Altlasten, S. 45; Queitsch, Rn. 104, S. 51; Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 186. 160 § 10 Abs. 1 BBodSchG gebe der Behörde nur zusätzlich die Möglichkeit, Maßnahmen anzuordnen oder zu ergreifen. Frenz folgert hieraus, dass nunmehr eine Berufung auf Vertrauensschutzgesichtspunkte nicht mehr möglich sei733. In der veröffentlichten Rechtsprechung wurde das Problem der Verwirkung im Zusammenhang mit der Sanierung von Altlasten sowohl in der Zeit vor und nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes angesprochen. Das Verwaltungsgericht Köln gestand im Jahre 1994 der Gesamtrechtsnachfolgerin der Verursacherin einer Altlast zu, sich unter Hinweis auf die Verwirkung der behördlichen Eingriffsbefugnisse der Inanspruchnahme als Sanierungsverantwortliche zu entziehen, da die Behörde im Rahmen ihres Ermessens auf die Inanspruchnahme einer Verantwortlichen verzichten könne734. Das Oberverwaltungsgericht Münster bestätigte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln, benutzte aber nicht ausdrücklich den Begriff „Verwirkung“. Stattdessen berücksichtigte es den langen Zeitraum zwischen Gefahrverursachung und Gesamtrechtsnachfolge einerseits und der Beseitigungsverfügung andererseits im Rahmen des Verhältsnismäßigkeitsgrundsatzes735. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim beschäftigte sich in zwei Beschlüssen betreffend die Anordnung von Untersuchungsmaßnahmen mit der Frage der Verwirkung. In einem Beschluss verneinte er die Voraussetzungen für die Annahme einer Verwirkung, weil bloßes Untätigsein nicht geeignet sei, schutzwürdiges Vertrauen hervorzurufen736. In einem weiteren Beschluss aus der Zeit nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes lehnte er eine Verwirkung ab, weil kein behördliches Verhalten gegeben sei, aus dem Vertrauensschutz zugunsten des Pflichtigen hergeleitet werden könne737. Schließlich hat das Verwaltungsgericht Berlin in einem Beschluss aus dem Jahr 1999 die Voraussetzungen der Verwirkung angesprochen, deren Voraussetzungen aber verneint, weil es Zweifel daran hatte, ob behördliche Eingriffsbefugnisse zu DDR-Zeiten verwirkt werden konnten, und es für die Zeit nach der Wiedervereinigung einleuchtende Gründe für ein Nichthandeln der Bodenschutzbehörde als gegeben ansah738. Diese Entscheidungen sprechen dafür, dass die Verwirkbarkeit einer ordnungsrechtlichen Befugnis für möglich gehalten wird. Dem ist zu folgen. Denn eine Verwirkung kann für den Bereich der Altlastensanierung nicht von vornherein ausgeschlossen werden739, da der Grundsatz von Treu und Glauben das ganze Rechtssystem durchzieht. Der Rückblick in die Geschichte, zum Beispiel auf die beiden Weltkriege oder auf den Zusammenbruch der DDR, 733 Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 185. 734 VG Köln, NVwZ 1994, 927 (930). 735 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 = ZfW 1997, 250 (257 f.). 736 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (389 f.); so auch Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 411, S. 176. 737 VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 103 (107). 738 VG Berlin, LKV 2000, 315 f. = NuR 2000, 350 (351). 739 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (5). 161 zeigt, dass die im Zusammenhang mit Altlasten stehenden Lebenssachverhalte zu vielfältig sind, als dass darauf verzichtet werden kann, den sich daraus ergebenden Besonderheiten auch unter Verwirkungsgesichtspunkten Rechnung zu tragen. Auch unter der Geltung des Bundes-Bodenschutzgesetzes kann es zu einer besonderen Situation kommen, die dazu führt, dass ein Sanierungspflichtiger berechtigt darauf vertrauen kann, nach längerer Zeit nicht mehr zu Sanierungsmaßnahmen herangezogen zu werden. Den von Frenz aufgeworfenen Bedenken ist zuzugeben, dass das Rechtsinstitut der Verwirkung nicht dazu führen darf, dass sich derjenige, der eine gesetzliche Pflicht ignoriert, auf das Rechtsinstitut der Verwirkung berufen darf. Diesen Bedenken ist allerdings nicht dadurch Rechnung zu tragen, dass man das Rechtsinstitut der Verwirkung seit dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes für unanwendbar erklärt. Vielmehr sind seitdem nur die Anforderungen an das Umstandsmoment noch restriktiver als früher zu fassen. Für das Bodenschutzrecht genügt es daher nicht, dass die Behörde längere Zeit keine Sanierungsanordnung erlässt. Das Vorliegen einer Altlast muss der Bodenschutzbehörde ferner für eine längere Zeit erkennbar gewesen sein740. Denn wenn dies nicht der Fall war, kann das bloße Unterlassen einer Sanierungsanordnung kein einen Vertrauensschutz begründendes Verhalten darstellen741. Des Weiteren kann das Verhalten der Behörde nur in gravierenden Fällen als treuwidrig und rechtsmissbräuchlich angesehen werden. Denn grundsätzlich kann Vertrauensschutz nur durch die Abgabe einer schriftlich erteilten Zusicherung gemäß § 38 VwVfG begründet werden, so dass darüber hinaus die Annahme von Verwirkung im öffentlichen Recht und insbesondere bei der Sanierung von Altlasten auf extreme Ausnahmefälle beschränkt werden muss. Das Unterlassen einer Maßnahme seitens der Behörde kann für sich alleine keinen Vertrauensschutz begründen, selbst wenn der Behörde das Bestehen der Altlast bekannt war. Die Mittel, die die Allgemeinheit für den Schutz des Bodens bereitstellen kann, sind nämlich begrenzt742. Das hat zur Folge, dass die zuständige Behörde nicht immer die nötige personelle und finanzielle Ausstattung besitzt, um für die unverzügliche Sanierung jeder Altlast Sorge zu tragen. Es kann daher eine durchaus vertretbare Behördenentscheidung sein, sich erst einmal auf die Erfassung einer Altlast und auf die Bewertung ihres Gefährdungspotentials zu beschränken. Ist Letzteres gering, muss es der Behörde möglich sein, sich zunächst dringenderen Fällen zuzuwenden743. Außerdem muss hinsichtlich des erforderlichen Umstandsmoments differenziert werden. Ist ein Sanierungsverantwortlicher nach der Grundpflicht zur Sanierung 740 Conrady, S. 187 mwN. 741 So allgemein für das Rechtsinstitut der Verwirkung BVerwGE 6, 204 (206); vgl. auch Stich, DVBl. 1959, 234 (237); offengelassen hingegen durch BVerwGE 44, 339 (344). 742 Bender/Sparwasser/Engel, Kapitel 7 Rn. 24, S. 294. 743 VG Berlin, LKV 2000, 315 (316) = NuR 2000, 350; vgl. auch Bender/Sparwasser/Engel, Kapitel 7 Rn. 24, S. 294. 162 einer Altlast (§ 4 Abs. 3 BBodSchG) schon von sich aus zu Sanierungsmaßnahmen verpflichtet, wird es nur in absoluten Ausnahmefällen denkbar sein, dass er behördlichem Verhalten entnehmen kann, die Behörde werde ihn nicht mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln zur Erfüllung dieser Pflicht anhalten. Anders kann es hingegen sein, wenn bereits eine Sanierung eines kontaminierten Grundstücks erfolgt ist. Nach § 4 Abs. 4 BBodSchG können bei Art und Umfang der Sanierung von Altlasten Abstriche gemacht werden, wenn die planungsrechtlich zulässige Nutzung dies erlaubt744. Hier kann sich das Problem ergeben, dass später Sanierungsmaßnahmen von der Bodenschutzbehörde für erforderlich gehalten werden, weil eine andere Nutzungsart geplant ist. Bei Tomerius findet sich hierzu das Beispiel der Sanierung eines Industriegrundstücks, bei dem zuerst von der Nutzung als Industrie- oder Gewerbegebiet ausgegangen wurde. Sollte nun später eine Nutzung des Grundstücks als Wohngebiet geplant werden, würde dies eine Nachsanierung erforderlich machen745. Eine ausdrückliche Regelung im Bundes- Bodenschutzgesetz, die eine Nachsanierung oder die Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers zu ihrer Durchführung oder zur Übernahme der Kosten verbietet, fehlt. Eine solche existiert nur im hessischen Landesrecht, wo ein Altlastenfeststellungsverfahren vorgesehen ist. Nach § 11 Abs. 1 S. 1 HAltlastG wird hierzu das Bestehen einer Altlast durch Verwaltungsakt festgestellt746. Nach erfolgreicher Sanierung wird die Altlastenfeststellung wieder durch Verwaltungsakt aufgehoben. Die Aufhebung der Altlastenfeststellung wirkt als Sperre für die Behörde, die sie daran hindert, wegen derselben Kontamination noch einmal Sanierungsmaßnahmen zu verlangen747. Da das hessische Altlastenfeststellungsverfahren schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes existierte, ist auf der Nichteinführung einer ähnlichen Regelung in das Bundes-Bodenschutzgesetz zu schließen, dass eine Nachsanierung bei einer späteren Nutzungsänderung grundsätzlich möglich ist748. Da aber bereits Sanierungsmaßnahmen durchgeführt worden sind, liegt hier ein Umstand vor, der im Einzelfall je nach Verhalten der Behörde eher zur Schaffung von Vertrauen geeignet ist, als wenn noch keine Sanierungsmaßnahme durchgeführt worden ist. 744 In der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl. I 1999 S. 1554) wurden untergesetzlich Prüf- und Maßnahmewerte festgesetzt, die je nach Nutzungsart eines Grundstücks bei dessen Sanierung einzuhalten sind. Zur Frage, ob § 8 BBodSchG eine ausreichende Ermächtigung zum Erlass der BBodSchV darstellt, siehe Versteyl in Versteyl/Sondermann, § 8 Rn. 2 f. 745 Tomerius, ZUR 1999, 78 (82). 746 Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2006 (NuR 2006, 645 = DVBl. 2006, 926) ist die Regelung über die Altlastenfeststellung in § 11 Abs. 1 S. 1 HAltlastG durch das Bundes-Bodenschutzgesetz, das insoweit eine Sperrwirkung gegenüber dem Rückgriff auf landesrechtliche Regelungen entfalte, unwirksam geworden. 747 Bickel, BBodSchG, § 13 Rn. 10. 748 Vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 4 Rn. 44, der die Anordnung einer Nachsanierung grundsätzlich damit rechtfertigt, dass sich auch der Verkehrswert des Grundstücks erhöht. 163 II. Folge einer Verwirkung gegenüber dem Verursacher für den Gesamtrechtsnachfolger Wurde gerade dargestellt, dass die Eingriffsbefugnisse der Bodenschutzbehörde in Ausnahmefällen verwirkt sein können, so ist als Nächstes zu fragen, ob es dem Gesamtrechtsnachfolger zugute kommt, wenn gegenüber seinem Rechtsvorgänger Verwirkung eingetreten ist. Grundsätzlich wirkt ein die Verwirkung begründendes Verhalten nicht gegenüber allen Sanierungsverantwortlichen, sondern nur gegenüber der Person, der gegenüber das Umstandsmoment gesetzt wurde749. Es könnte zweifelhaft sein, ob ein Verhalten der Bodenschutzbehörde, das als Umstandsmoment zu werten ist, einen Vermögenswert darstellt, der mit der Gesamtrechtsnachfolge auf den Rechtsnachfolger übergeht. Zu dieser Frage würde man allerdings erst kommen, wenn nicht die Auslegung des Bundes-Bodenschutzgesetzes ergeben würde, dass der Gesamtrechtsnachfolger nicht mehr zur Sanierung verpflichtet ist, wenn gegen- über seinem Rechtsvorgänger Verwirkung eingetreten ist. Die Einfügung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Katalog der Sanierungspflichtigen von § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG bezweckt ausweislich der Gesetzesmaterialien eine Stärkung des Verursacherprinzips750. Der Verursacher einer Altlast soll sich seiner Verantwortlichkeit für die Sanierung der von ihm geschaffenen Altlast oder schädlichen Bodenveränderung nicht durch die Herbeiführung einer Gesamtrechtsnachfolge entziehen können. Ist gegenüber dem Verursacher Verwirkung eingetreten, existiert keine Verantwortlichkeit mehr, der er sich durch eine Gesamtrechtsnachfolge entziehen könnte. Hieraus folgt, dass eine gegenüber dem Rechtsvorgänger eingetretene Verwirkung auch gegenüber dem Rechtsnachfolger gilt751. Ansonsten würde man zu dem unstimmigen Ergebnis kommen, dass der Gesamtrechtsnachfolger auch ohne das Hinzutreten sonstiger Umstände weitgehender für die Sanierung einer Altlast haftet als deren Verursacher selbst752. D) Haftungsausschluss wegen Vernachlässigung staatlicher Überwachungspflichten Ein Schlagwort, das in diesem Zusammenhang immer wieder angesprochen wird, ist der Haftungsausschluss wegen der Vernachlässigung staatlicher Überwachungspflichten. Angeknüpft wurde hierbei an einen Aufsatz von Kloepfer aus der Zeit vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz, der im Jahr 1987 veröffentlicht wurde. Kloepfer diskutierte damals, ob ein behördliches Mitverschulden bei der Überwachung einer Deponie die Verantwortlichkeit des Deponiebetreibers einschränke753. Überzeugend 749 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (5). 750 BT-Drs. 13/6701, S. 51. 751 Schwartmann/Vogelheim, ZEV 2001, 101 (104). 752 Ewers, S. 224 f. 753 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12).

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Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.