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Rolf Vossenkämper, Problem des Rückgriffs auf die zivilrechtlichen Verjährungsregelungen für die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit im Bodenschutzrecht in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 128 - 140

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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128 Sanierungsverfügung dreißig Jahre vollstreckt werden darf. Es wird nicht gesagt, ob es sich bei der auf §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 BBodSchG gestützten und noch nicht durch den Erlass eines Verwaltungsaktes konkretisierten Befugnis der Bodenschutzbehörde zur Heranziehung eines Rechtsnachfolgers des Verursachers um einen Anspruch handelt, der der Verjährung unterliegt und welche Verjährungsfrist gegebenenfalls gilt. Zur Beantwortung der vorliegenden Fragestellung findet sich also in den gesetzlichen Regelungen des Verwaltungsrechts keine ausdrückliche Antwort. II. Problem des Rückgriffs auf die zivilrechtlichen Verjährungsregelungen für die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit im Bodenschutzrecht Die Regelungen des Verwaltungsrechts ordnen keine ausdrückliche Verjährungsfrist für die Befugnis der Behörde zur Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen an, schließen eine solche aber auch nicht ausdrücklich aus. Zu überlegen ist daher, ob auf die Vorschriften des Zivilrechts zurückgegriffen werden kann, die in den §§ 194 ff. BGB umfassende Verjährungsregelungen enthalten. Diese Darstellung soll historisch aufgebaut werden. Zuerst soll dargestellt werden, inwiefern und seit wann es überhaupt angedacht wird, die zivilrechtlichen Verjährungsregelungen im Verwaltungsrecht anzuwenden. Hieran anschließend soll dargestellt werden, inwieweit sich dies in der Diskussion um die Altlastenproblematik in Wissenschaft und Rechtsprechung vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes niedergeschlagen hat und welchen Einfluss der Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes und die zivilrechtlichen Änderungen im Zusammenhang mit der Schuldrechtsreform sowie die Umwelthaftungsrichtlinie hierauf hatten. Letztendlich soll eine eigene Stellungnahme erarbeitet werden, in der die gefundene Lösung in rechtspolitischer Hinsicht gewürdigt wird. 1. Der Rückgriff auf die zivilrechtlichen Verjährungsregelungen im Verwaltungsrecht Der Gedanke, die aus dem Verwaltungsrecht herrührenden Ansprüche durch Rückgriff auf zivilrechtliche Verjährungsvorschriften zu begrenzen, ist nicht neu. Bereits Ende des 19. Jahrhunderts wurde die Anwendung der zivilrechtlichen Vorschriften über die Verjährung auf öffentlich-rechtliche Sachverhalte gefordert564. Dies spie- 564 Guckelberger, S. 264. 129 gelte sich nach Vorarbeiten in der Literatur565 auch in der höchstrichterlichen Rechtsprechung wider. Sowohl das Bundesverwaltungsgericht566 als auch das Bundessozialgericht wenden die zivilrechtlichen Vorschriften auf vermögensrechtliche Ansprüche des öffentlich-rechtlichen Rechts an, da in diesem die Verjährung nur unzureichend geregelt sei567. Hierbei greifen beide Bundesgerichte aber nicht automatisch auf die regelmäßige Verjährungsfrist des BGB zurück, sondern prüften erst, ob diese überhaupt oder eine andere Verjährungsfrist nach ihrem Wesen und Inhalt mit dem öffentlich-rechtlichen Anspruch übereinstimmt568. Bevor eine Verjährungsvorschrift analog angewendet werden dürfe, müsse hierzu in einem ersten Schritt anhand des gesetzgeberischen Willens, des Gesamtzusammenhangs der gesetzlichen Regelung und der Interessenlage im Einzelfall untersucht werden, ob ein Anspruch durch die analoge Anwendung von Verjährungsregeln begrenzt werden könne oder ob der Gesetzgeber das Institut der Verjährung bewusst ausgeklammert habe569. In einem zweiten Schritt sei dann gegebenenfalls zu untersuchen, welche Verjährungsfrist genau entsprechend anzuwenden sei. Hierbei sei festzustellen, ob eine eventuell in Betracht kommende speziellere Verjährungsfrist nicht analogiefähig sei, bevor auf die Regelverjährung des § 195 BGB zurückgegriffen werden könne570. Äußerungen, ob das Rechtsinstitut der Verjährung zur zeitlichen Begrenzung von Ordnungspflichten geeignet sei oder ob eine solche völlig außer Betracht bleiben müsse, finden sich in der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht. 2. Die Diskussion um die Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften in Bezug auf die Altlastenproblematik Die Frage, ob die Verjährungsvorschriften des Zivilrechts im Verwaltungsrecht Anwendung finden können, wurde lange Zeit nur in Bezug auf vermögensrechtliche Ansprüche des öffentlichen Rechts und nicht auf Ordnungspflichten diskutiert571. Das lag sicherlich daran, dass vor dem Bekanntwerden des Altlastenproblems nur wenige Fälle denkbar waren, in denen die Ordnungsbehörden Maßnahmen zur Ge- 565 Vgl. BSGE 19, 88 (90) mwN. = BSG, DVBl. 1963, 409. 566 BVerwGE 23, 166 (167); 28, 336 (338); 34, 97 (98); 42, 353 (356); 69, 227 (232 f.); BVerwG, NJW 2002, 1968. 567 BSGE 19, 88 (90) = DVBl. 1963, 409. 568 BSGE 19, 88 (90 f.). 569 BVerwGE 28, 336 (338); 69, 227 (233); 97, 1 (6). 570 BVerwGE 28, 336 (340 f.). So wendete das Bundesverwaltungsgericht auf beamtenrechtliche Besoldungs- und Versorgungsansprüche § 197 BGB a.F. und in abgabenrechtlichen Streitigkeiten oftmals nicht die zivilrechtliche Regelverjährung, sondern Vorschriften der Abgabenordnung entsprechend an; vgl. zum Beamtenrecht: BVerwGE 66, 251 (252) mwN; BVerwGE 66, 256 (257 f.); zu abgabenrechtlichen Streitigkeiten: BVerwGE 69, 227 (232-236); 97, 1 (7). 571 Schack, BB 1954, 1037. 130 fahrenabwehr nicht zeitnah nach Verursachung der Gefahr, sondern jahre- oder jahrzehntelang danach anordnen würden. Angestoßen wurde die Diskussion, ob die Verpflichtung zur Beseitigung von Altlasten der Verjährung unterliegt, in der Literatur vor allem von Würtenberger im Jahre 1992572. Dieser wollte den Kostenerstattungsanspruch, der der Behörde für die Altlastensanierung im Wege der Ersatzvornahme oder der unmittelbaren Ausführung entstanden ist, in entsprechender Anwendung der zivilrechtlichen Regelverjährung des bis zum 31. Dezember 2001 gültigen § 195 BGB a.F.573 in 30 Jahren verjähren lassen. Des Weiteren stellte er zur Diskussion, die Verhaltensverantwortlichkeit in entsprechender Anwendung des bis zum 31. Dezember 2001 gültigen § 852 BGB a.F., der die Verjährung deliktischer Ansprüche bei fehlender Kenntnis des Verletzten von dem Schaden und der Person des Ersatzpflichtigen in 30 Jahren bestimmte, verjähren zu lassen, wenn die Altlast erst dreißig Jahre nach ihrer Verursachung erkennbar geworden sei574. Auf Ossenbühl geht der Vorschlag zurück, die Möglichkeit der Heranziehung einer bestimmten Person zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen durch die analoge Anwendung der allgemeinen Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. zu begrenzen575. Nach Ablauf der Verjährungsfrist könnte diese Person als Dritter nur noch im Falle des polizeilichen Notstands in Anspruch genommen werden. Die Sanierungsverantwortlichkeit müsse der Verjährung unterworfen werden, da keine Rechtsordnung ohne dieses Rechtsinstitut auskommen könne. Die Verjährung nur auf vermögensrechtliche Ansprüche anzuwenden, sei inkonsequent, da bei der Altlastensanierung die Gefahrenbeseitigung nur eine untergeordnete Rolle spiele. Stattdessen gehe es vor allem um die Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen576. Dieser Ansicht haben sich in den folgenden Jahren eine Vielzahl von Stimmen in der Literatur angeschlossen, die oftmals wie selbstverständlich auf die regelmäßige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F abstellten und nach der Vollendung der Verjährung dem Verantwortlichen ein dauerndes Leistungsverweigerungsrecht nach § 222 BGB a.F. gewähren wollten 577. Es wurde allerdings von niemandem vertreten, die Eingriffskompetenz der Behörde ginge durch Zeitablauf gegenüber jedermann verloren578, da das Sicherheits- und Schutzinteresse der Allgemeinheit bzw. der konkret gefährdeten Dritten das nicht zuließen579. 572 Würtenberger in Achterberg/Püttner/Würtenberger, Band II. (1992), Kapitel 7/1 Rn. 364-365, S. 480 f.; Würtenberger/Heckmann/Riggert Rn. 655 f., S. 331; vgl. Martensen, NVwZ 1997, 442 (443). 573 Der Inhalt von § 195 BGB ist im Zuge der Schuldrechtsreform geändert worden. Wie vor der Schuldrechtsreform regelt diese Vorschrift aber immer noch die regelmäßige Verjährungsfrist. 574 Würtenberger in Achterberg/Püttner, Band II. (1992), Kapitel 7/1 Rn. 364 f., S. 480 f.; Würtenberger/Heckmann/Riggert Rn. 655 f., S. 331 f. 575 Ossenbühl, NVwZ 1995, 547 (548 f); Ossenbühl, Haftung, S. 74 ff. 576 Vgl. Martensen, NVwZ 1997, 442 (443 f.) mwN. 577 Vgl. Schmidt, Einführung, § 6 Rn. 70, S. 217. 578 Martensen, NVwZ 1997, 442 (443); Ossenbühl, NVwZ 1995, 547 (548). 579 Martensen, NVwZ 1997, 442 (443). 131 Eine besondere, differenzierte Auffassung zu dieser Problematik vertritt Martensen. Dieser führte vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Idee in die Diskussion ein, die Möglichkeit der Verjährung der Sanierungsverantwortlichkeit abzulehnen, aber eine Verjährung des Anspruchs auf Erstattung der Kosten für Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die im Wege unmittelbarer Ausführung oder Ersatzvornahme entstanden sind, zuzulassen580. Der Kostenerstattungsanspruch stelle einen vermögensrechtlichen Anspruch dar, der daher grundsätzlich nicht verjährungsfeindlich sei. Die Gefahrenabwehr würde hierdurch nicht geschwächt werden, da die Gefahr bereits beseitigt worden sei und nur noch die Kostentragungspflicht zwischen dem Sanierungspflichtigen und der öffentlichen Hand zu regeln sei581. Die Konsequenz sei, dass Gefahrenabwehrmaßnahmen zwar jederzeit geduldet werden müssten. Deren Kosten müssten aber nach Eintritt der Verjährung nicht mehr getragen werden. Wehre der Verantwortliche die Gefahr auf eigene Kosten ab, stehe ihm ein Entschädigungsanspruch zu. Rechtsgrundlage hierfür sei die entsprechende Anwendung der Normen über die Entschädigung des Nichtstörers582. Die Abwälzung der Kostenlast auf die Allgemeinheit wäre sachgerecht, da das jahrzehntelange tatenlose Hinnehmen von Altlasten nicht dem Einzelnen zuzurechnen sei, sondern in dem in der gesamten Gesellschaft nur schwach entwickelten Umweltbewusstsein begründet sei583. Als Verjährungsbeginn setzt Martensen den Zeitpunkt an, zu dem das Vorliegen der Altlast für die Behörde erkennbar war584. Die Argumentation derjenigen, die sich für die Begrenzung der Sanierungsverantwortlichkeit durch analoge Anwendung zivilrechtlicher Verjährungsvorschriften aussprechen, lässt sich wie folgt zusammenfassen: Entweder wird die Sanierungsverantwortlichkeit als vermögensrechtlicher Anspruch angesehen, weil der Gefahrenbeseitigungsanspruch auf die Vornahme einer vertretbaren Handlung ziele und deshalb vermögensrechtlicher Natur sei585. Oder die Sanierungsverantwortlichkeit wird nicht als vermögensrechtlicher Anspruch angesehen, aber wie ein solcher behandelt, da bei der Beseitigung von Altlasten letztlich die Pflicht zur Bezahlung der Sanierungskosten im Vordergrund stehe. Diese Pflicht sei vermögensrechtlicher Art und unterliege somit der Verjährung586. Im Übrigen wird von einigen Autoren die Argumentation, nur vermögensrechtliche Ansprüche 580 Martensen, NVwZ 1997, 442, der allgemein von der Begrenzung der polizeilichen Verantwortlichkeit spricht. In den von ihm angeführten Beispielen bezieht er sich aber durchgehend auf die Altlastenproblematik. Es ist daher angebracht, seine Ansicht im Rahmen dieser Arbeit anzusprechen. 581 Martensen, NVwZ 1997, 442 (444 f.). 582 Martensen, Erlaubnis, S. 141-150 mwN; Martensen, NVwZ 1997, 442 (445). 583 Martensen, NVwZ 1997, 442 (445) mwN. 584 Martensen, NVwZ 1997, 442 (445 f.) mwN. 585 Vgl. Kothe, VerwArch. 1997, 456 (485). 586 Kothe, VerwArch. 1997, 456 (486 f.); vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 181. 132 des öffentlichen Rechts könnten verjähren, abgelehnt, da im Zivilrecht hinsichtlich der Verjährung von Ansprüchen nicht zwischen vermögensrechtlichen und nichtvermögensrechtlichen Ansprüchen unterschieden werde587. Es bedürfe also einer Rechtfertigung, wenn im öffentlichen Recht – im Gegensatz zum Zivilrecht – die Verjährung auf vermögensrechtliche Ansprüche beschränkt werden solle588. Diese Rechtfertigung fehle aber, da selbst unerlaubte Handlungen nach § 852 BGB a.F. oder auch Straftaten, die mit lebenslanger Freiheitsstrafe bedroht seien, nach § 78 Abs. 3 Nr. 1 StGB in 30 Jahren verjähren würden. Das Rechtsinstitut der Verjährung stelle also einen allgemeinen Rechtsgedanken dar, der auch auf die Sanierungsverantwortlichkeit erstreckt werden müsse589. Denn bei einer Gesamtrechtsnachfolge könne es insbesondere bei gesellschaftsrechtlichen Umwandlungs- und Verschmelzungsprozessen leicht zu einer jahrzehntelangen Haftung kommen590. Die Verjährung diene dann der Schaffung von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden. Diesen Zweck müsse sie auch beim Gefahrenbeseitigungsanspruch erfüllen591. Hierdurch würde auch die Abwehr von Gefahren, die von einer Altlast oder schädlichen Bodenveränderung für die Bodenfunktionen ausgingen, nicht beschränkt werden. Sei die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers verjährt, könne dieser immer noch als Nichtstörer in Anspruch genommen werden592. In diesem Fall sei eben eine Sanierungsverfügung gegen den Zustandsverantwortlichen oder den sogenannten Nichtstörer zu richten. Gegebenfalls müsse die Behörde selbst die Gefahr abwehren593. Außerdem sei zu beachten, dass für die Herleitung der Stellung als Gesamtrechtsnachfolger auf zivilrechtliche Vorschriften zurückgegriffen werde. Es sei daher auch geboten, die sich daraus ergebenden Rechtspflichten durch die entsprechende Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften einzugrenzen594. Die Ablehnung der Verjährung sei auch nicht mit dem Hinweis zu rechtfertigen, der Verursacher habe Gewinn durch sein altlastenverursachendes Tun erzielt. Jedenfalls wenn die altlastenverursachende Handlung zum Zeitpunkt ihrer Vornahme als ordnungsgemäß und schadlos angesehen worden sei, sei kein wirtschaftlicher Gewinn gezogen worden. Hätte der Verursacher damals den Sanierungsfall vorausgesehen, hätte er auch die Preise für seine Produkte unter Berücksichtigung der Kosten etwa für die Abfallablagerung anders kalkuliert595. 587 Kothe, VerwArch. 1997 1997, 456 (486) nennt als Beispiel, dass auch Beseitigungsansprüche und Herausgabeansprüche im Zivilrecht der Verjährung unterliegen. 588 Kothe, VerwArch 1997, 456 (486). 589 Wieland, S. 146 ff., 161 f, 180, Würtenberger/Heckmann/Riggert, Rn. 656, S. 331 f.; vgl. auch Ewers, S. 115. 590 Spieth/Wolfers, altlasten spektrum, 1998, 75; vgl. auch Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 410, S. 175 f. 591 Kothe, VerwArch. 1997, 456 (486 f.); vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 181. 592 Kothe, Altlastenrecht in den neuen Bundesländern, S. 121; Kothe, VerwArch. 1997, 456 (486). 593 Ossenbühl, Haftung, S. 76 f. 594 Gärtner, DB 2000, 409. 595 Kothe, VerwArch. 1997, 456 (484). 133 Diese Ansicht konnte sich in der Literatur nicht durchsetzen und wurde von der herrschenden Meinung vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes vor allem deshalb abgelehnt596, weil keine ausdrückliche Verjährungsvorschrift existiere597. Materielle Ordnungspflichten könnten wegen der engen Verknüpfung598 zwischen diesen und den hoheitlichen Aufgaben des Staates generell nur verjähren, wenn dies ausdrücklich gesetzlich angeordnet wäre599. Verjährung durch analoge Anwendung zivilrechtlicher Rechtsnormen komme hingegen nur für vermögensrechtliche Ansprüche in Betracht600, da bei diesen eine vergleichbare Interessenlage wie im Privatrecht bestehe601. Bei der Sanierungsverantwortlichkeit fehle es hieran, weil diese der Gefahrenabwehr diene und ein zivilrechtlicher Anspruch nur auf das Rechtsverhältnis zwischen Gläubiger und Schuldner einwirke. Die Sanierungsverantwortlichkeit hingegen entfalte Wirkungen nicht nur zwischen der Behörde und dem Sanierungspflichtigen, sondern beinhalte auch den Schutz der Allgemeinheit und der konkret gefährdeten Dritten602. Außerdem würden nach dem Verjährungseintritt in unzulässiger Art und Weise Lasten auf den Zustandsverantwortlichen oder die Allgemeinheit verlagert werden. Denn nach Fristablauf sei entweder der Zustandsverantwortliche oder die öffentliche Hand603 zur Sanierung verpflichtet, obwohl der Verursacher Gewinn aus seinem bodenschädlichen Verhalten gezogen 596 Bickel, BBodSchG, § 4 Rn. 25; Becker, DVBl. 1999, 134 (142) dort Fn. 61; Brandt, Handbuch, Kapitel IV Rn. 66, S. 144 f.; Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 410, S. 175 f.; Knopp/Albrecht Rn. 139, S. 58; Kunig in Kunig/Schwermer/Versteyl, Anh. §§ 10, 10a Rn. 38; Queitsch Rn. 102, S. 50 f.; Schink, DÖV 1999, 797 (804 f.); Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, § 4 Rn. 77-78; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 4 Rn. 15 mwN; offen gelassen durch VGH München, UPR 1997, 193. 597 Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 410, S. 175 f. 598 Martensen, NVwZ 1997, 442 (444). 599 Brandt, Handbuch, Kapitel IV Rn. 66, S. 144 f.; Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 410, S. 175; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 15; Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, § 4 Rn. 77 mwN; Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 182. 600 Schäfer in Obermayer, § 53 Rn. 6; Frenz, BBodSchG, § 4 Rn. 3, 181; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 15. 601 Schoeneck in Sanden/Schoeneck § 10 Rn. 15. 602 Vgl. Martensen, NVwZ 1997, 442 (444). 603 Die Befugnis der Behörde, Sanierungsmaßnahmen selbst vorzunehmen, wird im Bundes- Bodenschutzgesetz nicht ausdrücklich angesprochen, ist aber nach Maßgabe der landesrechtlichen Vorschriften über die unmittelbare Ausführung oder Ersatzvornahme dennoch möglich. Dies ergibt sich unter anderem aus einem Blick in die Gesetzesmaterialien. Da der Bundesrat zuerst einen Mangel in der fehlenden Normierung einer behördlichen Selbsteintrittsmöglichkeit gesehen hatte, hatte er 1996 in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Bundes-Bodenschutzgesetz die Einführung eines § 4a Nr. 2 BBodSchG-E vorgeschlagen, der die Verwaltung zur Vornahme von Sanierungsmaßnahmen anstelle der in § 4 Abs. 3 BBodSchGE genannten Pflichtigen ausdrücklich ermächtigen sollte. Da die Bundesregierung daraufhin darlegte, dass bereits die Normen des Polizei- und Ordnungsrechts beziehungsweise das Verwaltungsvollstreckungsrecht der Länder einen behördlichen Selbsteintritt ermöglichen würden, wurde der Vorschlag des Bundesrates nicht umgesetzt; vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 52, 63. 134 habe und dieser Gewinn beim Gesamtrechtsnachfolger noch vorhanden sei604. Zwischen der Sanierungspflicht und vermögensrechtlichen Ansprüchen bestünden erhebliche Unterschiede. An der Pflicht zur Beseitigung von Altlasten bestehe ein besonderes öffentliches Interesse der Allgemeinheit, da sie im Gegensatz zu vermögenswerten Ansprüchen der Gefahrenabwehr dienten605. Es bestände deshalb auch keine vergleichbare Interessenlage als Voraussetzung der Verjährung606. Außerdem würde in unzulässiger Weise vom Verursacherprinzip abgewichen werden und eine Belastung des Zustandsverantwortlichen und der öffentlichen Hand herbeigeführt werden. Dies wäre nur aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung erlaubt607. Letztlich würde die Zulassung der Verjährung auch zu unhaltbaren Ergebnissen führen, da der Normadressat durch bloßes Nichtstun seine Pflicht abstreifen könnte608. Diese in dem Zeitraum vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes vertretenen Argumente werden weiterhin vorgebracht, um eine Verjährung der Sanierungsverantwortlichkeit abzulehnen. Hinzugekommen sind mittlerweile Schlussfolgerungen aus dem Bundes-Bodenschutzgesetz selbst. So wird darauf verwiesen, der Gesetzgeber habe in § 4 Abs. 6 BBodSchG nur für einen Sanierungsverantwortlichen, nämlich den früheren Eigentümer eines kontaminierten Grundstücks, eine zeitliche Grenze für die Inanspruchnahme vorgesehen609 und nur für den Ausgleichsanspruch gemäß § 24 Abs. 2 S. 1 BBodSchG eine Verjährungsfrist angesetzt610. Die zeitliche Befristung der Inanspruchnahme des früheren Eigentümers und die Normierung einer Verjährungsregelung für einen vermögensrechtlichen Anspruch, nicht aber für die öffentlich-rechtlichen Handlungspflichten des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG, ließen nur den Schluss zu, dass solche Regelungen für den Gesamtrechtsnachfolger gerade nicht gewollt seien611. Außerdem habe sich der Gesetzgeber bei der Normierung des Bundes-Bodenschutzgesetzes für das Verursacherprinzip und nicht für das Gemeinwohlprinzip entschieden612. Diese eben dargestellte Diskussion spiegelt sich in der Rechtsprechung wider, die sich ab Mitte der neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts mehrfach mit der Verjäh- 604 Grziwotz in Immobilienrecht 2000, 95 (119). 605 Vgl. Kothe, VerArch. 88 (1997), 456 (484). 606 Vgl. Kothe, VerwArch. 1997, 456 (484); Versteyl in Versteyl/Sondermann, § 4 Rn. 105 mwN. 607 Vgl. Kothe, VerwArch. 1997, 456 (484); Versteyl in Versteyl/Sondermann, § 4 Rn. 105 mwN. 608 Vgl. Ossenbühl, NVwZ 1995, 547 (548 f.); Lange, S. 21 f.; Martensen, NVwZ 1997, 442 (444). 609 Frenz, BBodSchG, § 4 Rn. 182. 610 Erbguth/Stollmann, Bodenschutzrecht, Rn. 171, S. 89 f.; Ewers, S. 182-187. 611 Erbguth/Stollmann, Bodenschutzrecht, Rn. 171, S. 89 f.; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601 (607) mwN; Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, § 4 Rn. 78. 612 Frenz, BBodSchG, § 4 Rn.182. 135 rungsproblematik befasst hat. Veröffentlicht wurden Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Köln613, des Oberverwaltungsgerichts Münster614, der Verwaltungsgerichtshöfe Mannheim615 und München616 und des Bundesverwaltungsgerichts617 und für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes des Oberverwaltungsgerichts Bremen618. Das Verwaltungsgericht Köln hält es zumindest für möglich, die Sanierungsverantwortlichkeit durch das Rechtsinstitut der Verjährung zu begrenzen, und möchte wie Teile der Literatur an die Dreißigjahresfrist des § 195 BGB a.F. anknüpfen. Dass ansonsten die Verjährung nur auf vermögensrechtliche Ansprüche angewendet werde, sei kein Hindernis, da bei der Altlastensanierung sich die Polizeipflicht unter Umständen in einen vermögensrechtlichen Kostenerstattungsanspruch weiterentwickle. Außerdem seien vermögensrechtliche Gesichtspunkte ausschlaggebend für die Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers als Verantwortlichen, da dessen Haftung mit dem Übergang des Verursachervermögens gerechtfertigt werde. Die Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschrift sei schon deshalb bedenkenswert, weil auch der Übergang der Polizeipflicht an die zivilrechtlichen Regelungen der Gesamtrechtsnachfolge anknüpfe619. Diese Rechtsansicht wurde vom Oberverwaltungsgericht Münster nicht bestätigt, weil es meinte, eine hoheitliche Befugnis zum ordnungsrechtlichen Einschreiten sei kein der Verjährung unterliegender Anspruch. Längerer Zeitablauf sei nur bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der behördlichen Ermessensbetätigung zu berücksichtigen620. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim steht einer Verjährung der Befugnis zur Heranziehung zu Sanierungsmaßnahmen ablehnend gegenüber621, da diese Befugnis kein vermögensrechtlicher Anspruch sei. Sie sei nur dann der Verjährung zugänglich, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Regelung bestehe. Die analoge Anwendung von § 195 BGB a.F. scheide mangels vergleichbarer Interessenlage aus, da ein besonderes öffentliches Interesse daran bestehe, den Behörden die Möglichkeit zu geben, von den Ermächtigungsgrundlagen des Ordnungsrechts zum Zwecke der 613 VG Köln, NVwZ 1994, 927 (930). 614 OVG Münster, NVwZ 1997, 507. 615 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (390) = UPR 1996, 239 = ZUR 1996, 214 (216). Rechtsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Untersuchungsmaßnahmen war in der zugrundeliegenden Entscheidung § 24 BadWürtt AbfG. 616 VGH München, NVwZ 1997, 1023. 617 BVerwG, NVwZ 1997, 1000 (1001). 618 OVG Bremen vom 30. November 2004 (Az: 1 A 333/03), zitiert nach juris = NordÖR 2005, 119. 619 VG Köln, NVwZ 1994, 927 (930). 620 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (511). 621 VGH Mannheim vom 22. Februar 2005 (Az: 10 S 1478/03), zitiert nach juris; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (390); Gegenstand des Verfahrens war der Erlass einer Untersuchungsmaßnahme nach § 24 BadWürttAbfG; ebenso VGH Mannheim, VBlBW 1997, 110 und VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 103 (107). 136 Gefahrenabwehr Gebrauch zu machen. Außerdem bestehe die Gefahr, dass die Verjährung der Sanierungsverantwortlichkeit zu Lasten des Zustandsstörers oder der öffentlichen Hand gehe. Darüber hinaus sei auch zu berücksichtigen, dass der Verursacher einer Altlast in den Fällen, in denen er Produktionsabfälle kostengünstig ablagert habe, regelmäßig wirtschaftlichen Gewinn erzielt habe622. Der Verwaltungsgerichtshof München erwägt unter Hinweis auf verfassungsrechtliche Bedenken die Möglichkeit, die Pflicht zur Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen auf einem kontaminierten Grundstück unter Rückgriff auf § 195 BGB a.F. oder § 852 BGB a.F. zu begrenzen. Da die Dreißigjahresfrist aber im zu entscheidenden Fall noch nicht verstrichen war, führte das Gericht diesen Gedanken nicht weiter und legte auch nicht dar, welche verfassungsrechtlichen Gründe genau eine Anwendung zivilrechtlicher Verjährungsvorschriften erforderlich machen würden623. Im Rahmen einer Nichtzulassungsbeschwerde hatte sich das Bundesverwaltungsgericht624 mit diesem Urteil des Verwaltungsgerichtshofes München zu befassen. Das Bundesverwaltungsgericht ging hierbei nicht näher auf den vom Verwaltungsgerichtshof München aufgeworfenen Gedanken zur Anwendung von § 195 BGB a.F. oder § 852 BGB a.F. ein. Es verwies stattdessen darauf, dass das Abfallgesetz im Gegensatz zum Bundes-Immissionsschutzgesetz keine ausdrückliche Frist zum Erlass von Nachsorgeanordnungen enthalte625. Eine zeitliche Begrenzung ergebe sich damit nur, wenn die Inanspruchnahme des Verantwortlichen unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzip widerspreche. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bilde der Zehnjahreszeitraum des § 17 Abs. 4a BImSchG a.F. allerdings einen gewichtigen Anhaltspunkt626. Diese Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich nur beschränkt zur Lösung der im Rahmen dieser Arbeit aufgeworfenen Fragestellung heranziehen, da das Bundesverwaltungsgericht sich nicht umfassend zur Problematik, ob die Heranziehung eines ehemaligen Inhabers einer stillgelegten Deponie einer zeitlichen Grenze unterliege, geäußert hat. Da das Abfallgesetz bzw. das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz aber in seinem Aufbau dem Bundes- Bodenschutzgesetz ähnelt, enthält es dennoch interessante Aussagen. Schon § 2 AbfG a.F.627 enthielt und § 11 Krw/AbfG628 enthält ähnlich wie das Bundes-Bodenschutzgesetz in § 4 Abs. 3 BBodSchG eine Grundpflicht, Abfälle gemeinwohlverträglich zu beseitigen. § 10 Abs. 2 AbfG a.F. und § 36 Abs. 2 Krw/AbfG a.F. ermächtigten wie § 10 BBodSchG die Behörde, diese Grundpflicht durchzusetzen. Die 622 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (390). 623 VGH München, NVwZ 1997, 1023 (1024). 624 BVerwG, NVwZ 1997, 1000. 625 BVerwG, NVwZ 1997, 1000 (1001). 626 BVerwG, NVwZ 1997, 1000 (1001). 627 BGBl. I 1972 S. 873. 628 BGBl. I 1994 S. 2705. 137 Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, es existiere keine ausdrückliche gesetzliche Frist für die Anordnung von Nachsorgemaßnahmen und die sich daran anschließende Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes deuten darauf hin, dass es keine gesetzgeberische Lücke sieht, die im Wege analoger Anwendung anderer Rechtsnormen geschlossen werden müsste. Das Oberverwaltungsgericht Bremen bejaht ohne längere Begründung die Verjährbarkeit des behördlichen Kostenerstattungsanspruchs nach Durchführung der Ersatzvornahme in analoger Anwendung der zivilrechtlichen Regelverjährung des § 195 BGB629. 3. Der Einfluss der Schuldrechtsreform auf die Frage nach der Verjährbarkeit der Sanierungsverantwortlichkeit Zur Lösung des Problems, ob die Befugnis, die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen zu verlangen, oder ob der in diesem Zusammenhang entstandene Kostenerstattungsanspruch der Verjährung unterliegt, genügt nicht alleine die Betrachtung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und der hierzu vorliegenden Äußerungen in Literatur und Rechtsprechung. Untersucht werden müssen darüber hinaus die umfassenden Rechtsänderungen durch das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts zum 1. Januar 2002630, da die Neuregelung des Verjährungsrechts eine der zentralen Anliegen der Schuldrechtsreform darstellte 631. Im Gesetzgebungsverfahren wurde die oben dargestellte mangelhafte Regelung der Verjährung im öffentlichen Recht als Problem erkannt und erörtert, ob die Rechtslage durch gesetzgeberische Maßnahmen geklärt werden könne. So veröffentlichte am 4. August 2000 das Bundesjustizministerium einen ersten Entwurf zur Reform des Schuldrechts. In diesem sollte die Frage nach der Anwendbarkeit zivilrechtlicher Verjährungsvorschriften auf öffentlich-rechtliche Sachverhalte klargestellt werden. Nach § 194 Abs. 3 des Diskussionsentwurfs eines Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes (DiskE) sollten die Verjährungsvorschriften des BGB auch für die Verjährung von Ansprüchen, die nicht dem BGB entstammen, gelten, soweit nicht ein anderes bestimmt ist632. Zur Begründung wurde ausgeführt, nicht nur bei der Anwendung vieler zivilrechtlicher Gesetze außerhalb des BGB, sondern auch bei der Anwendung vieler öffentlichrechtlicher Gesetze werde auf die Verjährungsvorschriften des BGB zurückgegrif- 629 OVG Bremen vom 30. November 2004 (Az: 1 A 333/03), zitiert nach juris = NordÖR 2005, 119. 630 BGBl. I 2001 S. 3138. 631 Leenen, JZ 2001, 552. 632 Vgl. DiskE, S. 5, abgedruckt bei Canaris, Schuldrechtsmodernisierung 2002, S. 5, und bei Ernst/Zimmermann, Anhang I, S. 614; Dötsch, NVwVBl. 2001, 385 (389); siehe auch Ernst, ZRP 2001, 1 (3). 138 fen. Dies sollte eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage finden633. Das Schrifttum reagierte auf diese Idee mit Kritik. Bemängelt wurde eine unzureichende Prüfung, ob die vorgesehenen neuen gesetzlichen Regelungen den Besonderheiten öffentlichrechtlicher Ansprüche in genügendem Maße Rechnung tragen würden634. Hieraufhin wurde eine § 194 Abs. 3 DiskE entsprechende Vorschrift nicht in den Regierungsentwurf vom 13. Juli 2001 aufgenommen635. Angeschnitten wurde diese Frage nur noch in der Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf, in der der Bundesrat die Prüfung anregte, inwiefern alle Verjährungsvorschriften und die sachlich damit zusammenhängenden Fristenregelungen harmonisiert werden könnten636. Dieser Anstoß wurde von der Bundesregierung insoweit aufgenommen, als dass darauf hingewiesen wurde, die außerhalb des BGB angesiedelten Verjährungsvorschriften seien sehr heterogen. Deshalb wollte man im Rahmen der Schuldrechtsreform zuerst die Verjährungsvorschriften des BGB neu gestalten. Erst in einem zweiten Schritt sollte eine Überprüfung der übrigen Fristen erfolgen637. Diesen zweiten Schritt hat der Gesetzgeber im Jahr 2004 durch das Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vollzogen, das am 15. Dezember 2004638 in Kraft getreten ist. Dieses enthält in Art. 3 eine Änderung des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Allerdings werden nur die Verjährungsregelungen, die den Ausgleichsanspruch zwischen mehreren Sanierungsverantwortlichen gemäß § 24 BBodSchG betreffen, geändert. Es wurde gesetzlich festgelegt, dass bürgerlich-rechtliche Verjährungsregelungen von Konkurrenzansprüchen aus dem Recht des Kaufs, der Miete639 und der Leihe nicht auf den Anspruch aus dem Bundes-Bodenschutzgesetz durchschlagen640. Ansonsten findet sich in den Gesetzesmaterialien lediglich die Aussage, der Bereich des öffentlichen Rechts werde von dem Gesetzentwurf nicht umfasst; dies würde eine umfassende systematische Abstimmung von Regelungsmaterien auf Bundes- und Länderebene erfordern, was den Rahmen des Gesetzentwurfes sprengen würde641. Dass der Gesetzgeber nunmehr eine Änderung der Verjährungsvorschrift des § 24 BBodSchG vorgenommen hat, ohne auf den Streit um die Verjährbarkeit der Sanierungsverantwortlichkeit gemäß § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG einzugehen, mag ein Indiz dafür sein, dass er eine solche nicht will. Eine klare Aussage zu dieser Proble- 633 DisKE, S. 208, abgedruckt bei Canaris, Schuldrechtsmodernisierung 2002, S. 98; vgl. auch Dötsch, NWVBl. 2001, 389. 634 Ernst, ZRP 2001, 1 (3); Krebs, DB 2000, Beil. Nr. 14, S. 4. 635 BT-Drs. 14/6857, S. 1-6, 14/6040, S. 3; Dötsch, NWVBl. 2001, 389; Dötsch, DÖV 2004, 277 (278). 636 BT-Drs. 14/6857, S. 6. 637 BT-Drs. 14/6857, S. 42. 638 BGBl. I 2004 S. 3214. 639 Zu den Einzelheiten siehe Schmitt, altlasten spektrum 2005, 98. 640 BT-Drs. 15/3653, S. 13. 641 BT-Drs. 15/3653, S. 10. 139 matik, mit der dieser Streit durch den Gesetzgeber entschieden worden wäre, fehlt aber. Aus den Gesetzesmaterialien zur Änderung des Verjährungsrechts lässt sich nicht entnehmen, dass sich der Gesetzgeber mit dieser Thematik befasst hat. Änderungen in der Verjährungsfrage infolge der Schuldrechtsreform können nur bejaht werden, wenn man sich der Meinung anschlösse, dass die Befugnis der Bodenschutzbehörde, den Rechtsnachfolger zur Durchführung oder Bezahlung von Sanierungsmaßen heranzuziehen, überhaupt der Verjährung unterliegt. Die Änderung des Verjährungsrechts soll nach Art. 229 § 6 Abs. 1 S. 1 EGBGB nicht nur Ansprüche erfassen, die sich aus dem BGB ergeben, sondern auch diejenigen, deren Verjährung sich ganz oder zum Teil nach den allgemeinen Regeln des BGB richten642. Diese hätte zur Folge, dass sich bei der Bejahung der Verjährbarkeit der Sanierungsverantwortlichkeit auch Änderungen hinsichtlich der Länge der Verjährungsfrist ergeben würden. So wurde zum einen die regelmäßige Verjährungsfrist durch § 195 BGB n.F. auf drei Jahre verkürzt. Zum anderen wäre die Diskussion, ob § 195 BGB a.F. oder § 852 BGB a.F. auf die Sanierungsverantwortlichkeit anzuwenden ist, hinfällig, da § 852 BGB a.F. in seiner bisherigen Fassung nicht mehr existiert und sich §§ 195, 199 BGB n.F., die auf die Kenntnis des Gläubigers für den Beginn der Verjährung abstellen, rechtstechnisch an § 852 BGB a.F. anlehnen643. 4. Der Einfluss der Umwelthaftungsrichtlinie und des geplanten Umweltschadensgesetzes auf die Frage nach der Verjährbarkeit der Sanierungsverantwortlichkeit Für die Frage nach der Verjährbarkeit der Sanierungsverantwortlichkeit ist noch ein Ausblick auf die absehbare Rechtsentwicklung erforderlich, die durch europarechtliche Vorgaben beeinflusst wird. Wie bereits ausgeführt wurde644, soll durch die Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (Umwelthaftungsrichtlinie)645 ein gemeinsames Niveau für die Sanierung von Schäden an Boden, Wasser und Natur in Europa geschaffen werden. Gemäß ihres Art. 17 gilt die Umwelthaftungsrichtlinie nicht für Schäden, wenn seit den schadensverursachenden Emissionen, Ereignissen oder Vorfällen mehr als 30 Jahre vergangen sind. Da die Umwelthaftungsrichtlinie bis zum 30. April 2007 in nationales Recht umgesetzt werden muss, hat das Bundeskabinett am 20. September 2006 einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der Umwelthaftungsrichtlinie beschlossen. Das geplante Umweltschadensgesetz (USchadG-E) soll nach seinem § 14 Abs. 2 keine Anwen- 642 BT-Drs. 14/6040, S. 273; Mansel in Dauner-Lieb/Heidel/Lepa/Ring, § 14 Rn. 15, S. 370 f. 643 Zur Frage des zeitlichen Anwendungsbereichs des neuen Verjährungsrechts siehe die Überleitungsvorschrift des Art. 229, § 6 EGBGB. 644 IV. Kapitel, B. 645 ABl. EU Nr. L 143, S. 56. 140 dung auf Schäden finden, wenn seit der Schadensverursachung mehr als 30 Jahre vergangen sind. In der Literatur646 wird die Setzung einer Dreißigjahresfrist zur Bestimmung des zeitlichen Anwendungsbereiches der Umwelthaftungsrichtlinie bzw. des Umweltschadensgesetzes als Verjährungsfrist bezeichnet. Eine Änderung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und die ausdrückliche Einführung einer Verjährungsfrist für die Sanierungsverantwortlichkeit bzw. für die damit verbundene Kostentragungspflicht ist bis jetzt nicht geplant647. Eine solche ist auch nicht aufgrund der Vorgaben der Umwelthaftungsrichtlinie erforderlich, da deren Art. 16 Abs. 1 die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, strengere Vorschriften für die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden beizubehalten oder zu erlassen. Festzuhalten bleibt daher, dass die Umwelthaftungsrichtlinie und das geplante Umweltschadensgesetz keinen Einfluss auf die Frage nach der Verjährbarkeit der im Bundes-Bodenschutzgesetz geregelten Sanierungsverantwortlichkeit haben. III. Stellungnahme Vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes war es umstritten, ob der Pflichtige der Heranziehung zu Sanierungsmaßnahmen die Einrede der Verjährung entgegenhalten konnte. Die Einführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und die Änderung des zivilrechtlichen Verjährungsrechts durch die Schuldrechtsreform haben keine ausdrückliche gesetzliche Regelung mit sich gebracht, durch die die rechtliche Problematik aufgehellt worden wäre. Es soll daher versucht werden, unter Würdigung der bisherigen Argumentation von Literatur und Rechtsprechung, eine eigene Stellungnahme zu diesem Problem zu entwickeln. Eine ausdrückliche zeitliche Grenze für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers fehlt im Bundes-Bodenschutzgesetz. Eine direkte Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsregelungen scheidet aus, da diese nur für zivilrechtliche Ansprüche gelten sollen. Dass in den §§ 196, 197 BGB a.F. auch die Verjährung öffentlich-rechtlicher Ansprüche geregelt war, ändert hieran nichts. Diese Regelungen wurden in das BGB nur deshalb aufgenommen, weil sich die Verfasser des BGB bei dessen Erlass nicht sicher waren, ob diese Ansprüche dem Zivil- oder dem Öffentlichen Recht zuzuordnen seien648. Um die regelmäßige Verjährungsfrist des Zivilrechts in diesem Fall zur Anwendung zu bringen, müssten die 646 Becker, NVwZ 2005, 371 (376); Knopp, UPR 2005, 361 (365); Zühlsdorff/Füllkrug, altlasten spektrum 2005, 267 (268). 647 Siehe S. 4 der Begründung zu dem vom Bundeskabinett beschlossenen Entwurf für das Umweltschadensgesetz, veröffentlicht unter http://www.bmu.de/files/gesetze_verordnungen/bmu-downloads/application/pdf/ umwelthaftung_begruendung.pdf; Zühlsdorf/Füllkrug, altlasten spektrum 2005, 267. 648 Guckelberger, S. 260-262 mwN.

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References

Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.