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Rolf Vossenkämper, Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot durch Anordnung der Pflichtigkeit des Gesamtrechtsnachfolgers in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 57 - 87

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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57 § 25 des Regierungsentwurfs für das Bundes-Bodenschutzgesetz sah als § 25 Abs. 2 BBodSchG-E eine Regelung zur Begrenzung der Kostentragungspflicht des Zustandsverantwortlichen vor. Diese lautete: „Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück, der weder Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist noch bei der Begründung des Eigentums Kenntnis von der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast oder den sie begründenden Umständen hatte oder hätte haben können, ist nach Absatz 1 insoweit nicht kostenpflichtig, als die Kosten der angeordneten Maßnahmen die Nutzung des Grundstücks mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen ausschließen. Dies ist beim Eigentümer der Fall, soweit die zur Durchführung der Maßnahmen erforderlichen Kosten den Verkehrswert des Grundstücks (§ 194 des Baugesetzbuches) unter Berücksichtigung der durchgeführten Maßnahmen übersteigen.“ 234 Will man einen Vorschlag zur Einführung einer Begrenzung der Kostentragungspflicht des Gesamtrechtsnachfolgers unterbreiten, böte es sich an, sich an der Regelung des Regierungsentwurfs zu orientieren und zwischen die bisherigen Absätze 1 und 2 von § 24 BBodSchG einen Absatz über die Begrenzung der Kostentragungspflicht der Sanierungsverantwortlichen einzufügen. In Bezug auf den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers könnte ein solcher Absatz unter Anlehnung an das vorhandene Bundes-Bodenschutzgesetz und an die vorbezeichneten Gesetzentwürfe wie folgt lauten: „(1a) Der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers ist nach Absatz 1 insoweit nicht kostenpflichtig, als die Kosten der angeordneten Maßnahmen den Wert des im Wege der Gesamtrechtsnachfolge übergegangenen Vermögens übersteigen. Dies gilt nicht, wenn der Gesamtrechtsnachfolger im Zeitpunkt des Eintritts der Gesamtrechtsnachfolge das Bestehen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt hat. In diesem Fall bestimmt sich das Ausmaß seiner Kostenpflicht nach dem Grad seiner Kenntnis oder der Kenntnis, die er hätte erlangen können. Die Heranziehung zur Tragung der Kosten der angeordneten Maßnahmen darf nicht zu einer Existenzgefährdung des Gesamtrechtsnachfolgers führen.“ II. Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot durch Anordnung der Pflichtigkeit des Gesamtrechtsnachfolgers Von erheblicher praktischer Bedeutung ist ferner, ob und inwieweit der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers für dessen vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes liegenden Handlungen zur Sanierung von Altlasten herangezogen werden kann. 234 BT-Drs. 13/6701, S. 14. 58 Beginnend mit der Erörterung des verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbotes soll in einem ersten Schritt daher dargestellt werden, welchen Inhalt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot besitzt, und in einem zweiten Schritt soll geprüft werden, welche Folgerungen für den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers hieraus gezogen werden müssen. Der Gedanke, dass Gesetze grundsätzlich nur Regelungen für die Gegenwart und Zukunft treffen sollen, ihnen aber keine Rückwirkung zukommen soll, stammt schon aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes. Er findet sich bereits im römischen Recht235 und wurde in vielen Kodifikationen des 18. Jahrhunderts ausdrücklich niedergelegt236. Im Grundgesetz wurde das Verbot des Erlasses rückwirkender Gesetze nur für den Bereich des Strafrechts in Art. 103 Abs. 2 GG normiert. In die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fand der Gedanke, den Normadressaten von Verfassungs wegen vor einer Verschlechterung der Rechtslage durch den Gesetzgeber schützen zu müssen, aber schon in den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts Eingang237. Seitdem wird diese Problematik in Anlehnung an die Rechtsprechung des 1. Senats überwiegend unter den Begriffen echte und unechte Rückwirkung diskutiert238. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein den Einzelnen belastendes Gesetz nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift239. Um eine unechte Rückwirkung handelt es sich hingegen, wenn ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt240 und damit die betroffene Rechtsposition entwertet241. Es werden also Regelungen für einen Sachverhalt erlassen, der zwar vor der Verkündung der Norm seinen Anfang nahm, aber nicht völlig beendet wurde242. 235 Vgl. Tietz, NJW 1951, 468 mwN. 236 BVerwGE 10, 282 (286 f.) mwN; Tietz, NJW 1951, 468 mwN. 237 BVerfGE 1, 264 (280); 2, 237 (264-266). 238 BVerfGE 7, 89 (91-95); 11, 136 (145 f.); 30, 367 (386); 103, 271 (287); 109, 96 (122); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 67 ff.; kritisch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot Pleyer, NJW 2001, 1985. Ausführliche Hinweise zur geschichtlichen Entwicklung des Rückwirkungsverbots enthält BVerwGE 10, 282 (286-288). 239 BVerfGE 30, 367 (386); 57, 361 (391); 68, 287 (306); 72, 175 (196); BFH, DStR 2001, 79 (81); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 68; Jochum, NJW 2004, 1427 (1428); Lindemann/Eickhoff, NuR 1994, 330 (336); Papier, JZ 1994, 810 (822). 240 BVerfGE 11, 139 (145 f.); 30, 367 (386); Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 241 BVerfGE 51, 356 (362 f.); 69, 272 (309); 72, 141 (154); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 69. 242 Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 69. 59 Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich verboten243, ihre ausnahmsweise anzunehmende Zulässigkeit bedarf einer besonderen Rechtfertigung244. Durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung sind mittlerweile einige Fallgruppen herausgearbeitet worden, in denen die echte Rückwirkung als ausnahmsweise zulässig angesehen wird245. Dies ist der Fall, wenn mit dem Erlass des Gesetzes zu rechnen war246, eine ungültige Norm durch eine gültige ersetzt wird247, eine vorher umstrittene Rechtslage durch den Erlass des rückwirkenden Gesetzes geklärt wird248, das bisherige Recht dermaßen systemwidrig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden, eine neue Rechtsprechung durch den Gesetzgeber korrigiert wird249, zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, den Erlass des rückwirkenden Gesetzes erfordern250 oder dem Adressaten des Gesetzes nur unerheblicher Schaden251 droht. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts sind diese Ausnahmefälle nicht erschöpfend252. Die unechte Rückwirkung ist hingegen grundsätzlich erlaubt. Dies gilt nicht, wenn Vertrauensschutzgesichtspunkte dem im Einzelfall entgegenstehen253. Der 2. Senat hingegen benutzt seit 1986 grundsätzlich die Terminologie „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“ und „tatbestandliche Rückanknüpfung“254. Hiernach liegt eine Rückbewirkung bei Gesetzen vor, deren Rechtsfolgen vor ihrer Verkündung eingetreten sind. Eine tatbestandliche Rückanknüpfung hingegen ist gegeben, wenn die Rechtsfolgen eines Gesetzes erst nach Verkündung der Norm eintreten, ihr Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor ihrer Verkündung „ins Werk 243 BT-Drs. 13/380, S. 143; BVerfGE 7, 89 (94); 13, 261 (271 f.); 18, 429 (439); 37, 363 (397); 45, 142 (173 f. ); BGHZ 68, 113 (116); BFH, DStR 2001, 79 (81); Arndt/Schumacher, NJW 1998, 1538; Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 59; Lindemann/Eickhoff, NuR 1994, 330 (336); Hönle in Staudinger, Art. 170 EGBGB Rn. 4; Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 244 BVerfGE 72, 200 (257 f.); BAG, NZA 1999, 1331 (1334) mwN; Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 59. 245 BFH, DStR 2001, 80 (82). 246 BVerfGE 13, 261 (272); 37, 363 (397 f.); 45, 142 (173-175); 88, 384 (404); BGHZ 100, 1 (6); BFHE 146, 411 (413); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72; Papier, DVBl. 1996, 125 (129); Völker/Ardizzoni, NJW 2004, 2413 (2415). 247 BVerfGE 7, 89 (94); BVerwGE 67, 129 (131 f.); 75, 262 (267); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72. 248 Oldiges in Oldiges, BBodSchG, S. 73 (87); Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 249 BVerfGE 72, 302 (325-328); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72. 250 BVerfGE 13, 261 (272); 88, 384 (404); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72; Papier, DVBl. 1996, 125 (129, 131); Pohl, NJW 1995, 1645 (1650). 251 BVerfGE 30, 267 (389); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72; Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 252 BVerfGE 72, 200 (258); BFH, DStR 2001, 80 (82). 253 BVerfGE 14, 288 (297 f.); 36, 73 (82); 48, 403 (415); Hönle in Staudinger, Art. 170 EGBGB Rn. 4. 254 BVerfGE 72, 200 (242); Pleyer, NJW 2001, 1985; Lindemann/Eickhoff, NuR 1994, 330 (336). 60 gesetzt“ wurden255. Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen sieht der Senat als grundsätzlich unzulässig an. Ausnahmen kommen nur in Betracht, wenn dies allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere dem des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit genügt256. Das Eingehen auf veränderte soziale Gegebenheiten im Wege der tatbestandliche Rückanknüpfung hält er hingegen für grundsätzlich möglich. Dies gilt nur dann nicht, wenn eine Änderung der Rechtslage ohne sachlichen Grund erfolgt und darum willkürlich ist oder wenn der Neuregelung ein überwiegend schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen entgegensteht257. Der Gebrauch unterschiedlicher Begrifflichkeiten durch die beiden Senate hat in der Vergangenheit zu unterschiedlichen Bewertungen im Schrifttum geführt. Weite Teile der fachgerichtlichen Rechtsprechung258 und der Literatur259 sind der Ansicht, dass sich trotz der Verwendung unterschiedlicher Begriffe ähnliche Ergebnisse bei der rechtlichen Bewertung eines Sachverhalts ergeben, und sie orientieren sich vor allem an der Begrifflichkeit des 1. Senats. Andere hingegen sprechen von einer „Neuorientierung des 2. Senats“ oder einem „Rückwirkungsstreit“ zwischen den Senaten des Bundesverfassungsgerichts und stellen Erörterungen an, zu welchen Ergebnissen man bei der Anwendung der unterschiedlichen Begrifflichkeit gelangt und welcher der Vorzug zu geben ist260. Betrachtet man die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist es nicht mehr angebracht, von einem Rückwirkungsstreit zu sprechen. In seiner Entscheidung aus dem Jahr 1986 griff der 2. Senat nicht mehr die vom 1. Senat und vom ihm selbst früher261 benutzte begriffliche Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung auf, sondern verwendete nur die Begriffe „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“ und „tatbestandliche Rückanknüpfung“. Diese Differenzierung hält der Senat für angebracht, da es nicht sinnvoll sei, beide Bereiche unter einen einheitlichen Oberbegriff bringen zu wollen; der Oberbegriff „Rückwirkung im weitesten Sinne“ vermöchte keinerlei verfassungsrechtliche Maßstäbe aufzuzeigen262. In Folgeentscheidungen benutzte der 2. Senat nur noch die von ihm geprägten Begrifflichkeiten263. In seinen neueren Entscheidungen sucht der 2. Senat allerdings begrifflich wieder den Anschluss an den 1. Senat. Der 2. Senat spricht zwar in erster Linie von der „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“ und von der „tatbestandlichen Rückanknüpfung“, setzt dahinter aber die jeweilige Begrifflichkeit des 255 BVerfGE 105, 17 (37). 256 BVerfGE 72, 200 (242); BVerfG, NJW 1998, 1547 (1548). 257 BVerfGE 72, 200 (242-246, 254). 258 OVG Münster DVBl. 1994, 709. 259 Landel in Landel/Vogg/Wüterich, Einf. C Rn. 20; Pieroth, JZ 1990, 279 (280-281); Sachs in Sachs, Art. 20 Rn. 132 mwN. 260 Gelen, Altlastenhaftung, S. 39-47; Kahl, Verwaltung 2000, 29 (43-46). 261 BVerfGE 31, 222 (226). 262 BVerfGE 72, 200 (242 f.). 263 BVerfGE 76, 256 (356); 77, 370 (377-379); 92, 277 (325). 61 1. Senates264. In einer Entscheidung aus dem Jahr 1998 verwendet er sogar nicht mehr die von im entwickelte Begrifflichkeit, sondern prüft ausschließlich, ob eine „unechte Rückwirkung“ gegeben ist265. Der 2. Senat geht also mittlerweile anscheinend selbst nicht (mehr) davon aus, dass die Verwendung unterschiedlicher Begrifflichkeiten zu unterschiedlichen Ergebnissen führt266. Es wäre daher unangebracht, in einem von Richterrecht geprägten Bereich einen „Rückwirkungsstreit“ konstruieren und entscheiden zu wollen. Da darüber hinaus der 1. Senat nach dem Geschäftsverteilungsplan267 des Bundesverfassungsgerichts für bodenschutzrechtliche Streitigkeiten zuständig ist, soll im Folgenden die von ihm verwendete Terminologie verwendet werden. Eine Änderung in der Rückwirkungsdogmatik hat sich nur insoweit ergeben, als dass beide Senate und das Schrifttum früher das Rückwirkungsverbot als eigenes sich aus dem Rechtsstaatsgebot ergebendes Rechtsinstitut ansahen268. Mittlerweile wird das Rückwirkungsverbot von beiden Senaten des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der Prüfung, ob ein Gesetz gegen ein Grundrecht verstößt, im Rahmen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne bzw. der Zumutbarkeit angesprochen269. Für die Frage, ob das Bundes-Bodenschutzgesetz restriktiv ausgelegt werden muss, ergeben sich insoweit keine Unterschiede. Nachdem dargestellt worden ist, was unter dem verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot zu verstehen ist, soll nunmehr dessen Übertragung auf die konkrete Fragestellung der Verantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers erfolgen. Beginnt man diese mit der Schaffung des Bundes-Bodenschutzgesetzes, so ergibt sich, dass verfassungsrechtliche, sich aus dem Rückwirkungsverbot ergebende Bedenken schon das Gesetzgebungsverfahren begleiteten. Wegen der Bedenken hatte sich bereits die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates gegen die Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Sanierungspflichtigen ausgesprochen270. Zu einer Nichteinbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Sanierungspflichtigen ist es bekanntlich nicht gekommen. Der Gesetzgeber hat nur versucht, mit § 4 Abs. 5 BBodSchG dem verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot Rechnung zu tragen, indem Abstriche beim 264 BVerfGE 97, 67 (78 f.); 105, 17 (36 f.); 109, 133 (181); BVerfG, NJW 1998, 1547 (1548); BVerfG, NZM 2003, 896 (897); Möller/Rührmair, NJW 1999, 908 (909). 265 BVerfG, NZA-RR 1999, 204 (205). 266 Ähnlich Versteyl in Versteyl/Sondermann, § 4 Rn. 96. 267 http://www.bundesverfassungsgericht.de/cgi-bin/link.pl?aufgaben. 268 So zum Beispiel der 2. Senat in BVerfGE 72, 200 (242 f.), wo er ausführt, dass in die grundrechtliche Bewertung der Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung unter anderem Grundsätze der Verhältnismäßigkeit einfließen. 269 Pieroth/Schlink Rn. 295a, S. 67; detailliert hierzu Möller/Rührmair, NJW 1999, 908 (910 f.) mwN. 270 BT-Drs. 13/6701, S. 62 f.; VGH Mannheim, NVwZ 2000, 1199 (1200). 62 Umfang der Sanierungspflicht für Altlasten, die vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes entstanden sind, gemacht worden sind. Zu prüfen ist, ob dies den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot setzt eine Änderung der Rechtslage zu Lasten des Pflichtigen durch § 4 Abs. 3 BBodSchG voraus und nicht bloß eine spezielle Normierung dessen, was bis dahin in anderen Rechtsnormen geregelt war. Eine Verschlechterung der Rechtslage wäre daher nicht gegeben, wenn der Gesamtrechtsnachfolger des Verhaltensverantwortlichen schon vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes zur Sanierung von Altlasten herangezogen werden konnte. Erst wenn dies verneint werden muss, ist zu untersuchen, ob die Veränderung der Rechtslage vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbotes zu rechtfertigen ist. 1. Problem: Verschlechterung der Rechtslage durch Anordnung der Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers im Bundes-Bodenschutzgesetz Vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes wurde der Gesamtrechtsnachfolger nur in einigen Landesgesetzen ausdrücklich als Sanierungspflichtiger vorgesehen271. Es ist also zu erörtern, ob der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers schon vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz allgemein zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen verpflichtet werden konnte. Hierbei muss zwischen den Fällen unterschieden werden, in denen vor der Gesamtrechtsnachfolge bereits eine behördliche Sanierungsverfügung bestand, und denen, in welchen es noch an einer behördlichen Verfügung mangelte und nur die abstrakte Pflicht zur Sanierung des Bodens bestand. a) Gesamtrechtsnachfolge in die konkrete Verhaltensverantwortlichkeit Untersucht werden soll zuerst, ob in Fällen, in denen schon eine Sanierungsverfügung gegen den Rechtsvorgänger erlassen worden war, bevor eine Gesamtrechtsnachfolge stattgefunden hat, eine Verschlechterung der Rechtslage gegeben ist. Hierfür ist zu erörtern, ob der Gesamtrechtsnachfolger die erlassene Sanierungsanordnung gegen sich gelten lassen musste. Bejahendenfalls läge keine Verschlechterung der Rechtslage vor, wenn man der Bodenschutzbehörde nunmehr die Möglich- 271 Art. 68a Abs. 1 S. 2 BayWG (GVBl. 1994, S. 822), § 13 Abs. 1 BlnBodSchG a.F. (GVBl. 1995, S. 646), § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HessAltG (GVBl. 1994, S. 764), § 20 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ThürAbfAG (GVBl. 1991, S. 273); siehe hierzu Kahl, Verwaltung 2000, 29 (41), dort Fn. 66 mwN; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, § 9 Rn. 217, S. 632; Theuer, DB 1999, 621. 63 keit gibt, über §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 BBodSchG den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers zu Sanierungsmaßnahmen heranzuziehen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, die eine Fortgeltung einer gegen den Rechtsvorgänger ergangenen Sanierungsverfügung anordnete, existierte vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht; insbesondere konnte der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers nicht selbst als Verursacher im Sinne der Landespolizeigesetze angesehen werden. Denn unabhängig davon, welcher Theorie zur Verursachungshaftung man folgt, setzt die Stellung als Verursacher die Erbringung eines Verursacherbeitrages voraus272. Verursacher ist derjenige, der einen Verursachungsbeitrag geleistet hat. Der Gesamtrechtsnachfolger selbst hat keinen Verursachungsbeitrag geleistet und ist somit nicht Verursacher273. Auch das Abfallgesetz von 1972 enthielt keine ausdrückliche Regelung hinsichtlich des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers einer Altlast. Es ermächtigte in § 10 Abs. 2 AbfG nur zur Heranziehung des Inhabers einer ortsfesten Abfallentsorgungsanlage zu Sanierungsmaßnahmen. Gleiches gilt für § 36 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, das nur dem Inhaber einer Deponie Pflichten auferlegt, aber nicht dessen Rechtsnachfolger. Die Gesetze, ob es sich nun um Regelungen des Verwaltungsverfahrens oder der Verwaltungsvollstreckung handelte, enthielten keine Regelung, nach der ein Sanierungsverantwortlicher eine gegen seinen Rechtsvorgänger ergangenen Bescheid gegen sich gelten lassen musste. Es fehlt an einer ausdrücklichen Vorschrift, wie sie zum Beispiel § 45 AO für Steuerschulden oder § 121 Nr. 1 2. Fall VwGO für die Bindungskraft verwaltungsgerichtlicher Urteile vorsieht. Es ist auch keine eindeutige Verweisungsnorm auf Vorschriften des BGB oder der ZPO gegeben. Obwohl derartige Verweisungen (wie in § 31 Abs. 1 VwVfG auf die Fristenbestimmungen des BGB oder in § 173 VwGO auf die Vorschriften der ZPO) dem Verwaltungsrecht nicht systemfremd sind, fehlt es an einer Verweisung auf die §§ 1922, 1967 BGB oder § 325 ZPO, der eine Erstreckung eines zivilgerichtlichen Urteils auf die Rechtsnachfolger der Parteien anordnet. Die einzige gesetzliche Verweisung, die auf eine Fortwirkung einer gegenüber dem Rechtsvorgänger ergangenen Sanierungsverfügung gegenüber dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers hindeutet, ist § 5 Abs. 1 VwVG, wonach sich das Verwaltungszwangsverfahren und der Vollstreckungsschutz in Fällen, in denen die Vollstreckung von einer Bundesbehörde vorgenommen wird, nach § 265 AO bestimmt. Nach § 265 AO finden bei der Vollstreckung gegenüber dem Erben die Vorschriften des BGB über das Verbot der gerichtlichen Geltendmachung eines gegen den Nachlass gerichteten Anspruchs und die Bestellung eine Nachlasspflegers für die Zeit bis zur Annahme der Erbschaft und die Vorschriften der Zivilprozessordnung über die Zwangsvollstreckung in den Nachlass Anwendung. Das Gesetz geht also offensichtlich davon aus, dass jedenfalls im 272 Siehe zum diesbezüglichen Meinungsstreit Lisken/Denninger, E 63-73, S. 230-236. 273 Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 58. 64 Falle der Gesamtrechtsnachfolge im Wege der Erbschaft aus einer gegen den Erblasser ergangenen behördlichen Verfügung gegen den Gesamtrechtsnachfolger vollstreckt werden kann274. Abgesehen davon, dass die Vollstreckung der sich aus dem Bundes- Bodenschutzgesetz ergebenden Pflichten durch Landesbehörden nach Landesrecht erfolgt275, ergibt sich hieraus noch nicht, ob Gleiches auch in anderen Fällen der Gesamtrechtsnachfolge gelten muss. Außerdem wäre es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsklarheit bedenklich, alleine aus einer Verweisung im Verwaltungsvollstreckungsgesetz auf die Abgabenordnung herzuleiten, dass der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers eine gegen diesen ergangene Sanierungsverfügung gegen sich gelten lassen muss. Untersucht werden soll daher, ob der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers aus anderen Gründen eine gegen seinen Rechtsvorgänger erlassene Sanierungsverfügung gegen sich gelten lassen musste. Ausgangspunkt der Untersuchung muss die Überlegung sein, dass der Übergang einer Ordnungspflicht auf den Rechtsnachfolger drei Dinge voraussetzt: Es muss eine Ordnungspflicht bestehen, diese muss übertragbar sein, und es muss eine Überleitungsnorm vorliegen276. Die erste Voraussetzung wäre im Falle des Vorliegens eines Sanierungsbescheides gegeben. Denn aus diesem ergibt sich, welche Handlungen zur Sanierung vorzunehmen sind. Fraglich ist, ob diese Verpflichtung ihrem Wesen nach übergangsfähig ist und ob eine entsprechende Überleitungsnorm gegeben ist. aa) Übergangsfähigkeit der Sanierungspflicht Wie bereits aufgezeigt wurde277, existierte vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes keine Rechtsnorm, die ausdrücklich die Nachfolgefähigkeit der durch einen Sanierungsbescheid konkretisierten Sanierungspflicht anordnete oder ausschloss. Die Nachfolgefähigkeit der Sanierungspflicht wäre dennoch ausgeschlossen, wenn sie von dem Verursacher nicht abtrennbar bzw. ablösbar wäre278. Dies wäre gegeben, wenn ihr ein höchstpersönlicher Charakter zukäme279. 274 Engelhardt/App, § 265 AO Rn. 1. 275 Zühlsdorff/Fühlkrug, altlasten spektrum 2005, 267 (271). 276 Erichsen in Erichsen/Ehlers, § 11 Rn. 50 f., S. 264 f. mwN; Rau, Jura 2000, 37 (38) mwN; Spoerr/Hildebrandt, LKV 1999, 128; Striewe, ZfW 1986, 271 (286); Zacharias, JA 2001, 720 (723) mwN. 277 III. Kapitel, B II 1 a. 278 Vgl. Zacharias, JA 2001, 720 (723 f.) mwN. 279 Schoch, JuS 1994, 1026 (1030). 65 Blickt man zur Beantwortung dieser Frage zurück, so ergibt sich, dass das Bundesverwaltungsgericht schon 1956 ausgeführt hat, vertretbare sowie durch eine behördliche Verfügung konkretisierte Verpflichtungen gingen im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf den Rechtsnachfolger über280. Trotzdem wurde bis Ende der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts eine Übertragung von Ordnungspflichten im Wege der Rechtsnachfolge weitgehend abgelehnt, da angenommen wurde, diesen käme generell höchstpersönlicher Charakter zu281. Höchstrichterliche Bestätigung fand diese Ansicht 1960, als das Bundesverwaltungsgericht in einer Entscheidung ausführte, der Polizeipflichtigkeit käme höchstpersönlicher Charakter zu, weswegen sie nicht im Wege der Rechtsnachfolge übertragen werden könne282. Würde man dieser Ansicht folgen, müsste auch die Sanierungspflicht als höchstpersönlich und somit als unübertragbar angesehen werden. Seit den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts hat sich aber eine gegenteilige Entwicklung vollzogen. Ausgangspunkt hierfür war neben einigen Stimmen in der Literatur283 vor allem ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Saarlouis284 von 1969285, wonach der Gesamtrechtsnachfolger eine an seinen Rechtsvorgänger erlassene bauordnungsrechtliche Beseitigungsverfügung gegen sich gelten lassen müsse. Das Gericht sprach einer bauordnungsrechtlichen Abrissverfügung den höchstpersönlichen Charakter ab, weil die Verfügung nicht zwangsläufig durch den Pflichtigen erfüllt werden müsse. Dies werde insbesondere daran deutlich, dass die Pflicht auch im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzt werden könne286. Im Übrigen liege der Fall ähnlich wie bei einem zivilrechtlichen Urteil, bei dem es gemäß §§ 325 Abs. 1, 727, 750 ZPO lediglich der Umschreibung des Titels auf den Rechtsnachfolger bedürfe287. Für die Erstreckung der baurechtlichen Beseitigungsverfügung sprächen zuletzt praktische Erwägungen. Denn die Vollstreckung einer Beseitigungsverfügung dürfe nicht daran scheitern, dass das Grundstück vor oder nach der Zwangsvollstreckung veräußert werde288. 280 BVerwGE 3, 208 (208 f.). 281 VGH München, BayVBl. 1970, 328 (328); Hurst, DVBl. 1963, 804; Oldiges, JA 1978, 541 (541-543); Oldiges, JA 1978, 616 (617-619); Schenke, GewArch. 1976, 1 (7 f. ); vgl. OVG Koblenz, DÖV 1980, 654; VGH München ZfW 1989, 147 (149); Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1993); Papier, DVBl. 1996, 125 (128); Trurnit, VBlBW 2000, 261 (264). 282 BVerwGE 10, 282 (285) = NJW 1960, 1588. Der Entscheidung lag allerdings ein Fall der Einzelrechtsnachfolge in die Zustandsverantwortlichkeit zu Grunde. 283 Martens, JuS 1970, 188 (192); Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1996); Ossenbühl, Haftung, S. 31 mwN. 284 OVG Sarlouis, BRS 22 Nr. 215, S. 303. 285 Ossenbühl, Haftung, S. 16, 59; Rumpf, VerwArch. 1987, 269 (274). 286 OVG Sarlouis, BRS 22 Nr. 215, S. 303 (305). 287 OVG Sarlouis, BRS 22 Nr. 215, S. 303 (305). 288 OVG Sarlouis, BRS 22 Nr. 215, S. 303 (307). 66 Aus dieser Entscheidung lassen sich für die hiesige Fragestellung zwar nur bedingt Rückschlüsse ziehen, da spezifisch anhand des saarländischen Bauordnungsrechts argumentiert wurde und es um die Einzelrechtsnachfolge in die Zustandsverantwortlichkeit ging. Besonderes Gewicht erhielt die Entscheidung aber dadurch, dass sich das Bundesverwaltungsgericht 1971 der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Saarlouis, öffentlich-rechtliche Pflichten wären nicht auf jeden Fall höchstpersönlicher Natur, anschloss. Eine baurechtliche Beseitigungsverfügung, die gegen den Rechtsvorgänger (allerdings des Zustandsverantwortlichen) ergangen sei, wirke daher auch gegen dessen Gesamtrechtsnachfolger. Es sei unbefriedigend, wenn eine Beseitigungsverfügung wegen eines möglicherweise nur vorgeschobenen Eigentumswechsels nicht durchgesetzt werden könne. Derartige Überlegungen der Praktikabilität seien durchaus zulässige Auslegungspunkte. Einen Widerspruch zu seinem Urteil von 1954 verneinte das Bundesverwaltungsgericht, da man seiner Ansicht nach die Gesamtrechtsnachfolge in diesem Urteil ausdrücklich ausgeklammert habe289. Obwohl sich sowohl das Oberverwaltungsgericht Saarlouis als auch das Bundesverwaltungsgericht nur mit dem Einzelrechtsnachfolger eines Zustandsverantwortlichen befassten, wurde diese Rechtsprechung zum Anlass genommen, Ordnungspflichten nicht mehr generell als höchstpersönlich anzusehen290. Für die hier interessierende Altlastenproblematik wurde daraus bereits seit Mitte der achtziger Jahre des vorigen Jahrhunderts überwiegend der Schluss gezogen, der Sanierungspflicht den höchstpersönlichen Charakter abzusprechen291. In neuerer Zeit hat sich das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. März 2006, in dem es sich mit der Verantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers auf Grundlage von § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG befasste, zu dieser Frage geäußert292. Dem Urteil lag als Sachverhalt die Verursachung einer Altlast durch die Kaliproduktion in Baden-Württemberg zu Grunde. Die Rechtsvorgänger der Sanierungsverantwortlichen bauten seit den zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts Rohsalze ab, um Kali zu gewinnen. Die hierbei anfallenden Reststoffe wurden auf einer Halde abgelagert, was zu einer Verunreinigung des Grundwassers führte. Dies war den Behörden seit den sechziger Jahren des letzten Jahrhunderts bekannt. 1972 entstand die Klägerin (eine Aktiengesellschaft) aus der Verschmel- 289 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.). 290 Für die Fälle der Gesamtrechtsnachfolge bei der Verhaltensverantwortlichkeit: VGH München, ZfW 1989, 147 (159 f.); OVG Bautzen LKV 1998, 62 (63 f.); VG Berlin LKV 2000, 315 (316) = NuR 2000, 350 (351). Für die Einzelrechtsnachfolge bei der Zustandsverantwortlichkeit: VGH München, BayVBl. 1979, 540 (541); OVG Münster, DÖV 1987, 601. 291 In den achtziger Jahren: Breuer, NVwZ 1987, 751 (756), der sich bereits damals auf die herrschende Meinung berief; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Papier, DVBl. 1985, 873 (878 f.); Striewe, ZfW 1986, 273 (286) und später zum Beispiel Stratz in Schmitt/Hörtnagl/Stratz, § 20 Rn. 70-72. 292 BVerwG, NVwZ 2006, 928 = DVBl. 2006, 1114 = ZfIR 2006, 551 = ZUR 2006, 482. 67 zung zweier Aktiengesellschaften, die selber aber auch schon Rechtsnachfolger des ursprünglichen Bergwerksbetreibers waren. 1973 wurde der Betrieb des Bergwerks stillgelegt. Im Jahr 1999 wurde die Klägerin durch Bescheid dazu verpflichtet, einen Gutachter mit der Erstellung eines Sanierungsplanes zu beauftragen und eine Grundwassermessstelle periodisch zu beproben. Hiergegen wendete sich die Sanierungsverantwortliche. Das Bundesverwaltungsgericht lehnte es ab, die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers als höchstpersönlich anzusehen. Zur Begründung stellte es unter anderem darauf ab, die Verhaltensveranwortlichkeit begründe eine Verpflichtung, die selbst verursachte Altlast zu beseitigen. Die Pflicht zur Beseitigung der Altlast könne durch Dritte erfolgen und sei damit der Ersatzvornahme zugänglich. Somit sei sie nicht höchstpersönlich und folglich gesamtrechtsnachfolgefähig293. Dem ist zuzustimmen. Ordnungspflichten können nicht generell als höchstpersönliche Handlungen angesehen werden. Vielmehr muss anhand des jeweiligen Inhalts der Ordnungspflicht und ihrer Zweckbestimmung untersucht werden, ob sie höchstpersönlicher Natur ist294. Einem nach Polizeirecht ausgesprochenen Platzverweis zum Beispiel kann nur von dessen Adressaten nachgekommen werden. Die sich hieraus ergebende Pflicht kann durch seinen Rechtsnachfolger nicht umgesetzt werden. Gleiches gilt für die Duldung einer Impfung oder körperlichen Untersuchung, der Unterlassung einer Ruhestörung oder bei polizeilichen Meldepflichten295. Die sich hieraus ergebenden Rechtspflichten sind als höchstpersönlich anzusehen. Anders hingegen liegt es bei der Sanierungspflicht. Diese dient alleine dem Schutz des Bodens und weist kein personengebundes Element auf. Regelmäßig wird sich hier der Verursacher einer Altlast unter anderem eines geeigneten Ingenieurbüros und/oder einer Sanierungsfirma bedienen müssen und zur Beseitigung der Altlast nicht in eigener Person tätig werden. Es ist nicht ersichtlich, dass nur der Verursacher sachkundige Personen beauftragen könnte, weil besondere Fähigkeiten oder Kenntnisse, die nur der Verursacher besitzt, hierfür nicht erforderlich sind296. Genauso gut wie der Verursacher kann auch sein Gesamtrechtsnachfolger dieser Verpflichtung nachkommen. Die Sanierungspflicht ist demnach nicht als höchstpersönliche Verpflichtung, sondern als übergangsfähige Handlung anzusehen. 293 BVerwG, NVwZ 2006, 928 (931). 294 Erichsen in Erichsen/Ehlers, § 11 Rn. 50, S. 264 f.; Martens in Drews/Wacke/Vogel/Martens, § 19 Nr. 5, S. 298-301. So auch Bültmann (S. 112) für sozialrechtliche Ansprüche, bei denen Inhalt, Grund und Zweck zu untersuchen sind, um festzustellen ob der einzelne Anspruch höchstpersönlichen Charakter hat. Eine gute Darstellung der anderen Modelle, die vorgeschlagen werden, um festzustellen, ob eine Ordnungspflicht höchstpersönlich ist, findet sich bei Zacharias JA 2001, 720 (723 f.). 295 OVG Schleswig, DVBl. 2000, 1877 (1878); Martens in Drews/Wacke/Vogel/Martens, § 19 Nr. 5 b, S. 301; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1996). 296 Vgl. Erichsen in Erichsen/Ehlers, § 11 Rn. 50, S. 264 f. 68 bb) Bestehen einer entsprechenden Überleitungsnorm Wurde im obigen Abschnitt die Übertragbarkeit einer aus einer Sanierungsverfügung herrührenden Sanierungspflicht dem Grunde nach bejaht, weil sich diese nicht als höchstpersönliche Pflicht darstellt, so ist aber noch zu prüfen, ob entsprechende Überleitungsnormen bestehen. Problematisch hieran ist, dass die Vorschriften, die eine Gesamtrechtsnachfolge anordnen, dem Zivil- oder Gesellschaftsrecht entstammen. Zu untersuchen ist, ob auf diese trotzdem ein Übergang der öffentlichrechtlichen Sanierungspflicht gestützt werden kann. Der Wortlaut der eine Gesamtrechtsnachfolge anordnenden Rechtsnormen steht der Annahme einer Überleitung der Sanierungspflicht vom Verursacher auf seinen Gesamtrechtsnachfolger regelmä- ßig nicht entgegen. Betrachtet man zum Beispiel den klassischen Fall der Gesamtrechtsnachfolge beim Erbfall, so ergibt sich aus § 1922 Abs. 1 BGB, dass das Vermögen des Erblassers als Ganzes auf den oder die Erben übergeht. Durch die Formulierung „als Ganzes“ in § 1922 Abs. 1 BGB wird deutlich, dass grundsätzlich alle Werte auf den Rechtsnachfolger übergehen sollen. § 1967 BGB stellt klar, dass vom Vermögensübergang auch die Nachlassverbindlichkeiten erfasst sind. Setzt man den Begriff der „Verbindlichkeit“ – wie im allgemeinen Sprachgebrauch üblich – mit dem der „Verpflichtung“ gleich297, so ließe sich darunter auch eine durch Sanierungsverfügung konkretisierte Sanierungspflicht fassen. Denn diese verpflichtete den Rechtsvorgänger, Maßnahmen zur Dekontamination des Bodens zu treffen. Gleiches gilt für die Gesamtrechtsnachfolge im Wege der Unternehmensverschmelzung. Auch hier spricht § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG ohne eine sprachliche Einschränkung vom Vermögen, das auf den übernehmenden Rechtsträger übergeht, und stellt klar, dass vom Rechtsübergang auch die Verbindlichkeiten des übertragenden Rechtsträgers erfasst sind. Probleme ergeben sich aber aus der systematischen Stellung der genannten Normen in der Rechtsordnung. Diese wurden gesetzlich im Zivil- bzw. Gesellschaftsrecht angeordnet, das herkömmlicherweise dazu dient, die Rechtsbeziehungen zwischen gleichrangigen Rechtssubjekten zu regeln. Die Eingriffsbefugnisse des Staates gegenüber dem Normadressaten werden hingegen regelmäßig in den dem öffentlichen Recht angehörigen Normen geregelt. Es ist daher zweifelhaft, ob die genannten Vorschriften ohne weiteres zur Überleitung einer aus einer Sanierungsverfügung herrührenden Verpflichtung auf den Rechtsnachfolger herangezogen werden können. Von der überwiegenden Meinung wird diesem Einwand entgegengehalten, den zivil- und gesellschaftsrechtlichen Übergangstatbeständen käme ein Doppelcharakter zu, durch den sie sowohl dem Zivilrecht als auch dem öffentlichen Recht zugeordnet würden298. Wie das Beispiel des § 839 BGB299 als des im Bürgerlichen Ge- 297 Grimm, Wörterbuch, Schlagwort: Verbindlichkeit. 298 Rau, Jura 2000, 37 (39). 299 Rau, Jura 2000, 37 (39); vgl. hierzu Peine, DVBl. 1980, 941 (946); Wallerath, JuS 1971, 460 (464), dort Fn. 38. 69 setzbuch geregelten Amtshaftungsanspruchs zeige, sei die Zuordnung einer Vorschrift sowohl zum Zivilrecht als auch zum öffentlichen Recht nicht systemwidrig. Außerdem ergebe sich aus der Bestimmung des § 101 OWiG, dass eine Geldbuße nicht in den Nachlass des Betroffenen vollstreckt werden dürfe, die Ansicht des Gesetzgebers, der Gesamtrechtsnachfolger müsse grundsätzlich für die öffentlichrechtlichen Verbindlichkeiten des Rechtsvorgängers einstehen300. Dies habe zur Folge, dass öffentlich-rechtliche Pflichten und insbesondere die Sanierungspflicht301 aufgrund unmittelbarer Anwendung zivilrechtlicher Gesamtrechtsnachfolgetatbestände übergehe302. Ein anderer Begründungsansatz lehnt die unmittelbare Anwendung der zivil- oder gesellschaftsrechtlichen Übergangstatbestände ab, möchte diese aber analog anwenden303 oder entnimmt diesen einen allgemeinen Rechtsgedanken304 oder entwickelt für das öffentliche Recht eigene Rechtsnachfolgeregeln für einen Rechtsübergang305. Für diese vom überwiegenden Teil der Rechtsprechung306 und Literatur307 vertretenen Ansichten sprechen vor allem pragmatische Gründe308. Denn auf den ersten Blick erscheint es als unbillig, wenn der Gesamtrechtsnachfolger nur deshalb nicht der in der Person seines Rechtsvorgängers begründeten Sanierungspflicht nachkommen soll, weil keine ausdrückliche Regelung der Rechtsnachfolge im öffentlichen Recht existiert. Dies liegt daran, dass das Verwaltungsrecht erst relativ spät eine eigenständige Bedeutung gegenüber anderen Rechtsgebieten gefunden hat und seine allgemeinen Regeln kodifiziert worden sind. Letztlich stellt sich hier wie auch in anderen Fällen das Problem, ob und wie zivilrechtliche Grundsätze in das Verwaltungsrecht übernommen werden können, was grundsätzlich sinnvoll ist. Denn 300 Palme, NVwZ 2006, 1130 (1131); Rau, Jura 2000, 37 (39). 301 Rau, Jura 2000, 37 (37, 39). 302 BVerwGE 3, 208 (208 f.); Michalski Rn. 828, S. 362 f.; Rau, Jura 2000, 37 (39); Stadie, DVBl. 1990, 501 (501-503). 303 BSGE 24, 190 (193); VGH München, ZfW 1989, 147 (151); OVG Koblenz DÖV 1980, 654 (655); Bettermann, DVBl. 1961, 921; Schoch, JuS 1994, 1026 (1030). 304 Vgl. Stober in Wolff/Bachof/Stober, § 42 Rn. 60, S. 639 mwN. 305 Vgl. Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1996) mwN. 306 BVerwG, NVwZ 2006, 928 (931) = ZfIR 2006, 551 (554), das offen lässt, ob die zivilrechtlichen Rechtsnachfolgebestimmungen auf den Gesamtrechtsnachfolger des Verurschers einer Altlast unmittelbar oder analog angewendet werden müssen. OVG Bautzen, LKV 1998, 62; VGH Kassel, DÖV 1990, 211 = NVwZ 1990, 381 (381 f.) = NuR 1991, 86 (86 f.) = UPR 1990, 117; OVG Koblenz, DÖV 1980, 654 (655); OVG Lüneburg, NJW 1998, 97 (98); VGH München, ZfW 1989, 147 (149 f.); OVG Münster, UPR 1984, 279 (280); OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (508.); VG Berlin, LKV 2000, 315 (316) = NuR 2000, 350 (351). 307 Breuer, NVwZ 1987, 751 (756); Bückmann, Bodenschutzrecht, S. 132 ff.; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Papier, DVBl. 1985, 873 (878 f.); Papier, NVwZ 1986, 256 (262); Schlabach/Simon, NVwZ 1992, 143 (144 f.); Stadie, DVBl. 1990, 501 (501-503); Striewe, ZfW 1986, 273 (286); Wolf/Stephan, § 7 Rn. 23. 308 Schoch, JuS 1994, 1026 (1029-1031). 70 wie das Oberverwaltungsgericht Münster309 und Kloepfer310 richtig bemerken, birgt es im hohen Maße die Gefahr des Rechtsmissbrauchs in sich, wenn sich Unternehmen durch eine Gesamtrechtsnachfolge infolge einer Unternehmensstrukturierung der dem Rechtsvorgänger obliegenden Sanierungspflicht entziehen könnten und die Bodenschutzbehörde entweder gar keine neue Sanierungsverfügung erlassen könnte oder gezwungen wäre, diese nochmals gegenüber dem oder den Rechtsnachfolgern mit erneuten Rechtsschutzmöglichkeiten zu erlassen. Auf der anderen Seite ist aber zu berücksichtigen, dass der Übergang einer durch Sanierungsbescheid gegenüber dem Rechtsvorgänger begründeten Sanierungspflicht sich gegenüber dem Rechtsnachfolger darstellt wie der Erlass eines Eingriffsaktes gegen diesen selbst. Für einen solchen gibt aber das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Rechtsstaatsprinzip den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes vor. Dieser verlangt eine besondere gesetzliche Grundlage für ein Handeln der Verwaltung311. Grund hierfür ist, dass Eingriffe in die Rechtsphäre des Bürgers für diesen voraussehbar und berechenbar sein müssen, was es erforderlich macht, dass behördliche Eingriffsbefugnisse nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein müssen312. In einem Beschluss aus dem Jahr 1996 entschied das Bundesverfassungsgericht unter Hinweis auf den Vorbehalt des Gesetzes, gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen dürften nicht im Wege der analogen Anwendung einer Norm gewonnen werden313. Dem Beschluss lag als Sachverhalt zu Grunde, dass die Gerichtskasse Verfahrenskosten gegen den Taschengeldanspruch eines Strafgefangenen aufrechnen wollte. Im Strafvollzugsgesetz war nur die Möglichkeit vorgesehen, Verfahrenskosten gegen den Anspruch des Strafgefangenen auf die Gewährung von Hausgeld, aber nicht gegen den Anspruch auf Gewährung von Taschengeld aufzurechnen. Die Möglichkeit der Aufrechnung des Taschengeldguthabens eines Strafgefangenen durfte somit nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht durch Analogieschluss geschaffen werden. Das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner bereits im voranstehenden Teil der Arbeit angesprochenen Entscheidung vom 16. März 2006 für die Problematik der Gesamtrechtsnachfolge kein Hindernis im Vorbehalt des Gesetzes. Das Gericht war der Meinung, wenn ein Bescheid gegen den Rechtsvorgänger erlassen worden sei, gehe der Bescheid auf der Grundlage der zivilrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestän- 309 OVG Münster, UPR 1984, 279 (280), dessen Entscheidung sich allerdings mit dem Bergrecht beschäftigt. 310 Kloepfer, NuR 1987, 7 (17). 311 BVerfGE 8, 274 (325); 17, 306 (313 f.); 20, 150 (157 f.); Degenhart, Staatsrecht Rn. 288-293, S. 102-104. 312 Maurer, VerwR AT, § 6 Rn. 12, S. 122; siehe auch BVerfGE 108, 52 (75) mwN, das ausführt, gesetzliche Regelungen müssten so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit sowie die Rechtslage so konkret erkennen könne, dass er sein Verhalten daran auszurichten vermöge. 313 BVerfG, NJW 1996, 3146 = NVwZ 1997, 53. 71 de im Wege der Universalsukzession auf den Gesamtrechtsnachfolger über. Der Gesamtrechtsnachfolge im öffentlichen Recht liege wie im Zivilrecht eine derivative Haftung zugrunde. Deshalb würden die zivilrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestände eine ausreichende gesetzliche Grundlage für den Übergang eines gegen den Rechtsvorgänger erlassenen öffentlich-rechtlichen Bescheides auf den Rechtsnachfolger bilden314. Ob diese Schlussfolgerung zutreffend ist, soll im Folgenden untersucht werden. Geht man von dem Ausgangspunkt aus, dass der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes existiert, damit staatliches Handeln für den Bürger berechenbar ist, so muss die Prüfung, ob dem Vorbehalt des Gesetzes genügt wird, aus der Sicht eines vernünftigen und verständigen Normadressaten erfolgen. Befindet sich dieser in der Situation des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers einer Altlast, so wird dieser als Erstes fragen, ob für die gegenüber seinem Rechtsvorgänger erlassene Sanierungsverfügung eine Ermächtigungsgrundlage besteht. Besteht für die Sanierungsverfügung gegenüber dem Rechtsvorgänger eine Ermächtigungsgrundlage, so sagt das noch nichts darüber aus, ob auch der Rechtsnachfolger die Sanierungsverfügung gegen sich gelten lassen muss. Ein verständiger Normadressat wird daher, da es vor dem Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes noch keine ausdrückliche Regelung über die Verantwortlichkeit des Rechtsnachfolgers gab, nach einer Überleitungsnorm suchen, die die gegenüber dem Rechtsvorgänger erlassene Sanierungsverfügung auf den Rechtsnachfolger überleitet. Der verständige Normadressat würde bei der Überlegung, ob er mit der Überleitung eines gegen seinen Rechtsvorgänger erlassenen Eingriffsaktes gegen sich selbst rechnen muss, mit der Suche im jeweiligen Fachrecht beginnen. Dies wäre das Polizei- oder Abfallrecht. Auch der Gesetzgeber hat die oben315 angesprochene Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Saarlouis und des Bundesverwaltungsgerichts zur Weitergeltung einer dem Rechtsvorgänger erteilten Baugenehmigung gegenüber dem Rechtsnachfolger nicht im Zivil- oder Gesellschaftsrecht kodifiziert. So wurde diese Rechtsprechung von einigen Landesgesetzgebern in den jeweiligen Landesbauordnungen als dem sachnächsten Fachrecht ausdrücklich normiert316. Da man im Polizei- oder Abfallrecht keine einschlägige Regelung zur Rechtsnachfolge findet, würde man weiter in den Regelungen des Allgemeinen Verwaltungsrechts suchen, wo man allerdings auch nichts findet. Es bleiben also nur noch die Regelungen über die Rechtsnachfolge im Zivil- und Gesellschaftsrecht. Den zivil- und gesellschaftsrechtlichen Rechtsnachfolgetatbeständen lässt sich sprachlich nicht entnehmen, dass sie auch für öffentlich-rechtliche Verpflichtungen gelten sollen. Versucht man die Frage der Übergangsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Pflich- 314 BVerwG, NVwZ 2006, 928 (931). 315 Siehe III. Kapitel, B II. 1. a, aa. 316 Zum Beispiel § 62 Abs. 4 BauOBln a.F. (GVBl. 1997, S. 421). 72 ten auf der Grundlage zivil- und gesellschaftsrechtlicher Rechtsnachfolgetatbestände durch die Betrachtung der Gesetzessystematik zu lösen, so muss man sie verneinen. Im Zivil- oder Gesellschaftsrecht finden sich grundsätzlich keine Regelungen zum öffentlich-rechtlichen Eingriffsrecht317. Die wenigen Ausnahmen wie die Vorschrift des § 316 Abs. 1 UmwG, die das Registergericht zur Festsetzung von Zwangsgeld ermächtigt, sind sprachlich eindeutig formuliert. An einer derartig eindeutigen Formulierung für den Übergang öffentlich-rechtlicher Pflichten auf den Gesamtrechtsnachfolger auf Grundlage der zivil- und gesellschaftsrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestände fehlt es. Bei verständiger Wahrnehmung des Gesetzes muss also gerade davon ausgegangen werden, die zivil- und gesellschaftsrechtlichen Rechtsnachfolgestatbestände regelten gerade nicht den Übergang öffentlichrechtlicher Pflichten. Für den Normadressaten, der einer staatlichen Maßnahme unterworfen wird, ist es genauso wichtig, dass nicht nur die Eingriffsnorm selbst sprachlich eindeutig formuliert ist, sondern auch, dass er eindeutig erkennen kann, ob die gegenüber seinem Rechtsvorgänger begründete Verpflichtung auf ihn selbst übergeleitet wird und sodann zu einem Eingriff in seinen Rechtskreis führt. Aus gesetzlichen Regelungen, die sprachlich nicht derart eindeutig sind, kann demgegenüber nicht gefolgert werden, sie enthielten Regelungen des staatlichen Eingriffsrechts, wenn man den von Verfassungs wegen zum Schutz des Bürgers gebotenen Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes ernst nimmt318. Hieran ändert auch die auf § 839 BGB gestützte Behauptung eines Doppelcharakters von Normen des Zivilrechts nichts. Denn § 839 BGB ermächtigt nicht zu staatlichen Eingriffen in die Rechtssphäre des Bürgers, sondern gewährt dem Bürger eine Grundlage für einen Anspruch auf Ersatz seines Schadens, der ihm durch pflichtwidriges Verhalten eines Amtswalters entstanden ist. Die vom Bundesverwaltungsgericht319 angeführte Argumentation, der Gesamtrechtsnachfolge im öffentlichen Recht liege ebenso wie im Zivilrecht eine derivative Haftung zu Grunde, so dass die zivilrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestände zur Überleitung der Pflichtigkeit des Rechtsvorgängers auf den Rechtsnachfolger genügten, lässt sich entgegenhalten, dass die Rechtsnachfolge im öffentlichen Recht – von wenigen Ausnahmen wie § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG – gerade nicht ausdrücklich geregelt ist. Vom Normadressaten zu verlangen, er müsse erkennen, dass für die Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht dieselben Prinzipien gelten würden wie im Zivilrecht, so dass die zivilrechtlichen Regelungen anzuwenden wären, hieße erst einmal vom Bürger zu verlangen, nichtkodifizierte Prinzipien zu erahnen, um von diesen Prinzipien dann auf die Rechtsgrundlage zu schließen. Da die Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht zu den umstrittensten Problemen des 317 VGH München, NVwZ-RR 2004, 648; Hoeren in Hk-BGB, § 1967 Rn. 9 mwN, der ausführt, dass in den erbrechtlichen Vorschriften des BGB nur die privatrechtlichen Folgen des Versterbens geregelt seien. 318 Peine, JuS 1997, 984 (986 f.); Schenke in Steiner, Kapitel II Rn. 188, S. 311; Sparwassser/Engel/Voßkuhle, § 9 Rn. 215, S. 631 mwN; ähnlich Stober in Wolff/Bachof/Stober, § 42 Rn. 60, S. 639. 319 BVerwG, NVwZ 2006, 928 (931). 73 öffentlichen Rechts der letzten Jahrzehnte gehört, kann ein solcher Gedankenschluss vom Bürger nicht verlangt werden. Näher liegt es, vom Gesetzgeber zu verlangen, eine ausdrückliche Aussage zur Rechtsnachfolge im öffentlichen Recht zu machen, damit der Bürger aufgrund einer solchen ausdrücklichen Regelung die gegenüber seinem Rechtsvorgänger begründeten Verpflichtungen als Rechtsnachfolger gegen sich gelten lassen muss. Wenn dieses enge Gesetzesverständnis die Gefahr mit sich bringt, dass sich ein Verursacher einer Altlast durch eine Unternehmensstrukturierung seiner Sanierungspflicht entzieht oder deren Durchsetzung erschwert wird, ist dies für sich kein Argument für eine andere Rechtsanwendung. Denn letztendlich dient jedes Handeln einer Bodenschutzbehörde dem öffentlichen Interesse. Praktisch immer dann, wenn die Bodenschutzbehörde nicht die Möglichkeit hat, einen Bürger zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen zu veranlassen, ist sie gezwungen, diese selbst in die Wege zu leiten, um Gefahren für die Allgemeinheit abzuwenden. Dies zwingt sie, finanzielle Mittel einzusetzen, die dann für andere wichtige Aufgaben fehlen. Die angespannte Situation der öffentlichen Haushalte kann aber nicht dazu führen, dass der Bodenschutzbehörde mit dem Gebot der Rechtsklarheit unvereinbare, für den Bürger nicht vorhersehbare Handlungsmöglichkeiten zugestanden werden, um ihre Ziele zu erreichen. Wäre dem so, bedürfte es keiner Verwaltungsgerichtsbarkeit, wie sie derzeit existiert. Dann könnte man deren Aufgabe darauf beschränken, zu überprüfen ob einer Behördenentscheidung ermessensmissbräuchliches Verhalten einzelner Mitarbeiter zu Grunde lag. Derartiges ist aber weder von Verfassungs wegen noch vom einfachen Recht gewollt. Mit derselben Begründung muss auch eine entsprechende Anwendung der zivil- oder gesellschaftsrechtlichen Gesamtrechtsnachfolgetatbestände oder die Annahme eines allgemeinen Rechtsgedankens verneint werden. Denn aufgrund des verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes besteht keine planwidrige Regelungslücke320 als Voraussetzung der Analogie321 und kein Raum für die Annahme eines allgemeinen Rechtsgedankens. Würde man solches zulassen, würde das Erfordernis nach einer klaren und unmissverständlichen Normierung einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unterlaufen werden322. Festzuhalten ist also, dass es an einer Überleitungsnorm fehlt, um die in der Person des Verursachers begründete Sanierungspflicht auf dessen Gesamtrechtsnachfolger überzuleiten. Hieraus folgt, dass das Bundes- Bodenschutzgesetz die Rechtslage des Gesamtrechtsnachfolgers verschlechtert, wenn bereits gegen seinen Rechtsvorgänger vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes eine Sanierungsverfügung erlassen worden war. 320 Ähnlich Peine, DVBl 1980, 941 (946). 321 BGH, NJW 1988, 2109 (2110); Gern, NVwZ 1995, 1145 f.; Larenz/Canaris, Methodenlehre, S. 194 f. 322 Ossenbühl, Haftung, S. 58-60; vgl. BVerfG, NJW 1996, 3146 = NVwZ 1997, 53; Konzak, NVwZ 1997, 872 f.; Stober in Wolff/Bachof/Stober, § 42 Rn. 60, S. 639. 74 b) Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Sanierungspflicht Fraglich ist, inwieweit es zu einer Verschlechterung der Rechtslage für den Gesamtrechtsnachfolger gekommen ist, wenn gegen seinen Rechtsvorgänger noch keine Sanierungsanordnung erlassen worden war. Wie im vorstehenden Fall muss auch hier erörtert werden, ob eine Sanierungspflicht überhaupt besteht, ob diese übergangsfähig ist und ob eine Überleitungsnorm vorliegt. Zu prüfen ist, ob überhaupt schon eine übertragbare Pflicht angenommen werden kann, wenn noch keine Sanierungsanordnung ergangen ist. Hierfür muss zwischen verschiedenen Entwicklungsstufen unterschieden werden. Auf der ersten Stufe liegt noch keine Gefahr vor. Das Gefahrenabwehrrecht gibt der Behörde nur die Möglichkeit an die Hand, beim Eintreten der Gefahr gegen deren Verursacher vorzugehen. Auf dieser Stufe besteht noch keine Rechtsbeziehung zwischen dem Staat und dem Normadressaten. Denn mangels Vorliegens einer Gefahr kann der Normadressat noch zu nichts verpflichtet werden323. Auf der zweiten Stufe ist eine Gefahr gegeben, was die Behörde ab diesem Zeitpunkt dazu ermächtigt, Maßnahmen gegen den Verursacher zu ergreifen. Dieser Zustand wird allgemein als sogenannte abstrakte Polizeipflichtigkeit324 – beziehungsweise bezogen auf die hier interessierende Thematik – als abstrakte Sanierungspflicht325 oder abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit326 bezeichnet. Auf einer dritten Stufe erlässt die Behörde eine Verfügung, mit der sie dem Pflichtigen aufgibt, fest umrissene Maßnahmen zur Abwehr der Gefahr zu ergreifen, wodurch eine konkrete Pflicht entsteht327. Jetzt liegt eine konkrete Rechtsbeziehung zwischen dem Staat und dem Normadressaten vor. Von Interesse ist hier die zweite Stufe, also der Zustand, dass bereits eine Gefahr gegeben ist, die Behörde dem Verursacher der Gefahr aber noch keine Durchführung von Gefahrenabwehrmaßnahmen aufgegeben hat. Von Teilen der Rechtsprechung328, insbesondere dem Bundesverwaltungsgericht329, und von Teilen der 323 Zacharias, JA 2001, 720 (722). 324 OVG Bautzen, LKV 1998, 62 (64); Zacharias, JA 2001, 720 (722). 325 Theuer, DB 1999, 621, dort Fn. 3. 326 Hipp in Hipp/Rech/Turian, Rn. 293, S. 130. 327 Zacharias, JA 2001, 720 (722). 328 OVG Lüneburg, NJW 1993, 1671; OVG Lüneburg, NuR 2004, 684 (685 f.); OVG Lüneburg, NJW 1998, 97; OVG Schleswig, DVBl. 2000, 1877 (1878); VG Köln, NVwZ 1994, 927 (929); VGH München, ZfW 1989, 147 (151), der seine Ansicht allerdings ausdrücklich auf die Besonderheiten des ihm zur Entscheidung vorgelegten Falles beschränkte. Weiterhin nicht festgelegt haben sich OVG Bautzen, LKV 1998, 62 (64); VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 387 (389); VGH Mannheim NVwZ-RR 1999, 167 (168) = UPR 1999, 113 (114); VGH Mannheim, NVwZ 2000, 1199 (1200) und VG Düsseldorf, NVwZ 1999, 216 (217). 329 BVerwG, NVwZ 2006, 928 (930 f.), Für die nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz erforderliche Beseitigung von Abfällen hatte das Bundesverwaltungsgericht die Frage nach der Rechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit noch dahinstehen lassen, siehe BVerwG, NVwZ 2004, 1360 (1361). 75 Literatur330 wird angenommen, schon vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes habe in dieser Situation eine Rechtsbeziehung zwischen Staat und Bürger bestanden, die beim Eintritt der Gesamtrechtsnachfolge vom Rechtsvorgänger auf dessen Rechtsnachfolger übergehe. Begründet wird dies damit, der Verursacher einer Altlast habe schon vor der Normierung einer eigenständigen Verpflichtung zur Sanierung von Altlasten in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG die Pflicht gehabt, Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, um eingetretene Störungen zu beseitigen oder drohende Gefahren zu verhindern. Eine behördliche Verfügung begründe keine Pflicht, sondern erinnere den Pflichtigen nur an deren Bestehen331, konkretisiere diese332 und diene ihrer Durchsetzung333. Denn jedermann habe eine allgemeine Nichtstörungs- oder Gefahrvermeidungspflicht, die ihn dazu verpflichte, sich so zu verhalten, dass keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstünden334. Sei eine Gefahr eingetreten, bestehe eine Pflicht zur Mitwirkung bei der Gefahrenbeseitigung und zur Minimierung des Schadens. Die Pflicht zur Gefahrenbeseitigung entstehe unmittelbar mit dem Eintritt der Gefahr335. Die Pflicht zur Gefahrenbeseitigung habe sich auch schon vor dem Bekanntwerden der Altlastenproblematik aus der polizeilichen Generalklausel ergeben336. Dem kann so nicht zugestimmt werden. Solange noch keine Sanierungsverfügung ergangen ist, bestand vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes keine Handlungspflicht für den Verursacher einer Altlast oder schädlichen Bodenveränderung, die auf seinen Gesamtrechtsnachfolger übergehen konnte. Vielmehr wurde nur der zuständigen Behörde eine Eingriffsermächtigung gewährt337. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Grundlagen für die Anordnung von Sanierungsmaßnahmen vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes. Vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes bzw. von eigenen landesrechtlichen Vorschriften zum Schutze des Bodens oder von Nor- 330 Becker, DVBl.1999, 134 (136); Kügel, NJW 1996, 2477 (2482); Nolte/Niestedt, JuS 2000, 1071 (1074 f.); Schall/Horn, ZIP 2003, 327 (332 f.); Schmitt, altlasten spektrum 2006, 230 f.; Schlabach/Simon, NVwZ 1992, 143 (145); Stadie, DVBl. 1990, 501 (505); Vierhaus, NVwZ 2006, 45 f. 331 Stadie, DVBl. 1990, 501 (505). 332 Brandt, Handbuch, Kapitel IV Rn. 74, S. 148 f.; Leitzke/Schmitt, UPR 2005, 177 (180); Schink, GewArch. 1996, 50 (60 f.); Stadie, DVBl. 1990, 501 (505); Striewe, ZfW 1986, 273 (288). 333 OVG Lüneburg, NJW 1998, 97 (98). 334 Gelen, Altlastenhaftung, S. 114; vgl. hierzu Zacharias, JA 2001, 720 (722) mwN. 335 BVerwG, NWwZ 2006, 928 (930). 336 OVG Lüneburg, NJW 1998, 97 (98); VGH Mannheim, NVwZ-RR 2002,16; VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 103 (106); VG Sigmaringen vom 03.07.2003 (Az: 5 K 848/03), zitiert nach juris, das sich ohne eigenständige Begründung dem VGH Mannheim anschließt; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, § 9 Rn. 217, S. 631 f.; Papier, DVBl. 1985, 873 (878 f.); Papier, Altlasten, S. 64 f.; Papier, NVwZ 1986, 256 (262); Papier, Jura 1989, 505 (511); Papier, JZ 1994, 810 (817 f.); Papier, DVBl. 1996, 125 (127 f.); Petersen, NJW 1992,1202 (1204); Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355 (359). 337 Zacharias, JA 2001, 720 (723). 76 men des Abfallrechts war eine Anordnung von Sanierungsmaßnahmen nur auf der Grundlage der allgemeinen polizeilichen Generalklausel und der Vorschriften über die Polizeipflichtigkeit möglich. Diese Vorschriften gehen auf § 10 Teil II Titel 17 des Preußischen Allgemeinen Landrechts (ALR) von 1794 zurück338, der in dieser Vorschrift formulierte: „Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey.“ 339 In Anlehnung hieran und unter Berücksichtigung der Auslegung von § 10 Teil II Titel 17 ALR durch das Preußische Oberverwaltungsgericht wurde im Preußischen Polizeiverwaltungsgesetz340 in § 14 Abs. 1 PrPVG von 1931341 formuliert: „Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtmäßigem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.“ 342 Die Vorschrift über die Polizeipflichtigkeit des Verursachers in § 19 Abs. 1 PrPVG lautete: „Wird die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch das Verhalten von Personen gestört oder gefährdet, so haben sich die Polizeibehörden an diejenigen Personen zu halten, die die Störung oder Gefahr verursacht haben.“ 343 Diese Norm wurde Vorbild für die polizeilichen Generalklauseln in allen Bundes- 338 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (508); Berg/Knape/Kiworr, § 17 ASOG, 1. Teil, I. , S. 179; Boldt in Lisken/Denninger A Rn. 49, S. 20; Denninger in Lisken/Denninger, E 6, S. 205 spricht von der Urfassung aller Polizeigesetze. 339 Abgedruckt bei Schenke in Steiner, Kapitel II Rn. 3, S. 191; Knemeyer Rn. 7, S. 4; Wagner in AK-PolG NRW, vor § 1 Rn. 4; Prümm/Sigrist Rn. 4, S. 2-3; Tettinger/Erbguth Rn. 382, S. 158 f.; Würtenberger in Achterberg/Püttner/Würtenberger, Band II., § 21 Rn. 6, S. 386. 340 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (508); Berg/Knape/Kiworr, § 17 ASOG, 1. Teil, I., S. 179. 341 Preußische Gesetzessammlung (PrGS) 1931, S. 79. Das PrPVG wurde am 1. Juni 1931 ausgefertigt und in der PrGS 1931, S. 77 ff. verkündet. Es trat am 1. Oktober 1931 in Kraft; PrGS 1931, S. 92; Götz, JuS 1991, 805 (806). 342 Abgedruckt bei Boldt in Lisken/Denninger, A Rn. 51, S. 21; Knemeyer Rn. 8, S. 5; Prümm/Sigrist Rn. 6, S. 4; Schenke in Steiner, Kapitel II Rn. 25, S. 204; Wagner in AK-PolG NRW, vor § 1 Rn. 5; Würtenberger in Achterberg/Püttner/Würtenberger, Band II., § 21 Rn. 178, S.442. 343 PrGS 1931, S. 80. 77 ländern344. Als Beispiel sei § 8 des Musterentwurfs für ein einheitliches Polizeigesetz des Bundes und der Länder (MEPG) genannt, der die Basis für die Landespolizeigesetze bildete und wonach „die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen kann, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren345. Die Regelung über die Verhaltensverantwortlichkeit findet sich in § 4 Abs. 1 MEPG und lautet: „Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen gegen sie zu richten.“346 Im Gegensatz zu § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG, der klar und unmissverständlich den dort genannten Personen die Pflicht zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen auferlegt, lässt sich den vorstehend wiedergegebenen Formulierungen über die Polizeipflichtigkeit des Verursachers einer Gefahr nur entnehmen, dass durch die Ordnungsbehörden gegen Personen vorgegangen werden kann, wenn sie eine Störung oder Gefahr verursacht haben. Das Bestehen einer eigenständigen Pflicht einer Person, eine Gefahr zu beseitigen, wird nicht einmal ansatzweise angedeutet347. Die Landespolizeigesetze erwähnen in ihren Generalklauseln nicht einmal den Pflichtigen, sondern sprechen nur davon, dass die Polizei tätig werden kann bzw. soll, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht. Es kann den Landespolizeigesetzen also keine eigenständige Verpflichtung des Verursachers einer Altlast zur Sanierung entnommen werden, ohne diesen Gesetzen einen Sinngehalt beizulegen, der mit deren Wortlaut nicht mehr im Einklang steht348. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einem Vergleich mit der Rechtslage im Zivilrecht, nach der noch werdende Rechtsbeziehungen der Gesamtrechtsnachfolge zugänglich sind349, wo aus der Formulierung „vom Erblasser herrührenden Schulden“ in § 1967 Abs. 2 BGB hergeleitet wird, zu den Nachlassverbindlichkeiten gehörten auch die erst in der Person des Erben entstandenen Verbindlichkeiten, die als solche schon dem Erblasser entstanden wären, wenn er nicht vor dem Eintritt der zu ihrer Entstehung nötigen Voraussetzungen gestorben wäre350. Denn im Gegensatz 344 §§ 3, 1 BW PolG (GBl. für Baden-Württemberg 1992, S. 1); § 17 Abs. 1 ASOG (GVBl. für Berlin 1992, S. 119); § 10 Abs. 1 Bbg PolG (GVBl. für Brandenburg 1996, S. 74); § 3 Abs. 1 Hamb SOG (HmbGVBl. 1966, S. 77); § 11 Hess SOG (GVBl. für Hessen 1994, S. 174); § 8 PolG NW (GVBl. für Nordrhein-Westfalen 1990, S. 70); § 8 Saar PolG (ABl. für das Saarland 1996, S. 685); § 176 SH LVwG (GVOBl. für Schleswig-Holstein 1992, S. 243); § 12 Abs. 1 Thür PAG (GVBl. für Thüringen 1992, S. 199); Würtenberger in Achterberg/Püttner/- Würtenberger, Band II., § 21 Rn. 178, dort Fn. 241. 345 Abgedruckt bei Knemeyer Rn. 157, S. 102 und Anhang Rn. 549, S. 316. 346 Abgedruckt bei Knemeyer, im Anhang Rn. 549, S. 315. 347 Landel/Versteyl hingegen wollen aus § 10 Teil II Titel 17 ALR oder § 14 der polizeilichen Generalklausel des § 14 Abs. 1 PrPVG ohne weitere Begründung eine Sorgfaltspflicht des Normunterworfenen ableiten; siehe Landel/Versteyl, ZUR 2006, 475 (477). 348 Vgl. Papier, NVwZ 1986, 256 (262). 349 Edenhofer in Palandt, § 1922 Rn. 26; Papier, DVBl. 1996,125 (127); Stadie, DVBl. 1990, 501 (505 f.). 350 BGH, NJW 1991, 2558 (2559) mwN; Edenhofer in Palandt, § 1967 Rn. 5. 78 zum Zivilrecht, das die Beziehungen zwischen Privatleuten regelt, ist das Ordnungsrecht maßgeblich von dem Gedanken geprägt, dass staatliches Handeln für den der Staatsgewalt Unterworfenen vorhersehbar und berechenbar sein soll. Erst ab dem Erlass einer behördlichen Verfügung steht aber fest, gegen welche Person überhaupt eingeschritten wird und welchen Inhalt die behördliche Anordnung hat351. Des Weiteren liegt eine Schwäche der Meinung, die schon vor dem Erlass einer Sanierungsanordnung eine eigenständige Pflicht zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen annimmt, darin, dass das Bestehen einer solchen Pflicht dann für jeden Pflichtigen bestehen müsste, also nicht nur für den Verursacher und seinen Rechtsnachfolger, sondern auch für den Zustandsverantwortlichen und für den sogenannten Nichtstörer. Spätestens hier zeigt sich, dass der genannte zivilrechtliche Gedanke nicht auf das Ordnungsrecht übertragen werden kann. Denn das Ordnungsrecht erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen auch das Vorgehen gegen den sogenannten Nichtstörer, das heißt die Inanspruchnahme einer für die Gefahrenlage nicht verantwortlichen Person, wenn die Gefahr nicht anders abzuwenden ist. Dem Nichtstörer kann aber nicht unterstellt werden, er habe von sich aus eine eigenständige Pflicht zur Gefahrenabwendung352. Festzuhalten bleibt also, dass es vor dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes keine eigenständige Rechtspflicht des Verursachers einer Altlast gab, diese zu sanieren, und dass diese somit auch nicht auf den Rechtsnachfolger übergehen konnte. Vor diesem Zeitpunkt war der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers – soweit einzelne landesrechtliche Regelungen nichts anderes anordneten – nicht zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen verpflichtet. Im Übrigen ist in Anknüpfung an die im Fall der konkreten Sanierungspflicht gefundenen Ergebnisse353 davon auszugehen, dass selbst beim Bestehen einer Sanierungspflicht diese zwar übertragbar wäre, dass aber auch bei der abstrakten Sanierungspflicht keine Überleitungsnorm vorhanden wäre. Es ist also durch die Normierung des Gesamtrechtsnachfolgers in § 4 Abs. 3 BBodSchG auch bei der abstrakten Sanierungspflicht zu einer Verschlechterung der Rechtslage gekommen. 351 Knauff, DVBl. 1321 (1323); Papier, DVBl. 1996, 125 (127 f.); Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355 (359). 352 Zacharias, JA 2001, 720 (722 f.). 353 Siehe oben III. Kapitel, B II 1 a, bb. 79 2. Problem: Echte oder unechte Rückwirkung durch gesetzliche Anordnung der Verantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers Da sowohl bei der konkreten als auch bei der abstrakten Sanierungspflicht eine Verschlechterung der Rechtslage vorliegt, ist für die Differenzierung zwischen echter und unechter Rückwirkung zu untersuchen, an welchen Lebenssachverhalt § 4 Abs. 3 BBodSchG anknüpft. Wie bereits ausgeführt, läge eine echte Rückwirkung vor, wenn das Bundes-Bodenschutzgesetz nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen würde, während es sich um eine unechte Rückwirkung handelte, wenn dieses Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirken und damit die betroffene Rechtsposition entwerten würde354. Zu Beginn der Diskussion um die rechtliche Bewältigung der Altlastenproblematik in den achtziger Jahren wurde überwiegend die altlastenverursachende Handlung als zumeist abgeschlossener Lebenssachverhalt, an den anzuknüpfen sei, angesehen355. Diese Ansicht spiegelte sich in dem während der Entstehungszeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes vom Rat der Sachverständigen für Umweltfragen angefertigten Sondergutachten Altlasten II. aus dem Jahr 1995 wieder, in dem Altlasten als nicht mehr in Betrieb befindliche Anlagen definiert wurden, woraus die Folgerung gezogen wurde, dass ein abgeschlossener Lebenssachverhalt vorliege356. Betrachtet man das Bundes-Bodenschutzgesetz selbst, so werden dort in § 2 Abs. 3 BBodSchG schädliche Bodenveränderungen als Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen definiert, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Auch § 2 Abs. 5 BBodSchG stellt maßgeblich auf Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ab. Dies lässt darauf schließen, dass der Gesetzgeber das Bestehen von Gefahren für die Bodenfunktionen als maßgeblichen Anknüpfungspunkt ansieht, die er durch das Bundes-Bodenschutzgesetz abwehren will. Hiermit hat sich der Gesetzgeber einer in letzter Zeit stärker werdenden Ansicht angeschlossen, die nicht die altlastenverursachende Handlung, sondern die durch sie geschaffene und noch in der Gegenwart fortbestehende Gefahrenlage als Anknüpfungspunkt und somit als nicht abgeschlossenen Sachverhalt ansieht357. Wieder andere sehen die Gesamtrechtsnachfolge als maßgeblichen Anknüpfungspunkt an358. Innerhalb dieser Auffassung sehen allerdings einige die Gesamtrechts- 354 Vgl. dazu das III. Kapitel, B II . 355 Vgl. Gelen, UPR 1996, 212 (214); Papier, DVBl. 1996, 125 (130 f.) mwN. 356 BT-Drs. 13/380, S. 144. 357 Breuer, DVBl. 1994, 890 (898); Frenz/Bönning, Fälle, S. 106 f.; Lindemann/Eickhoff, NuR 1994, 330 (336 f.); Peine, NVwZ 1993, 958 (958–961); Paetow, NVwZ 1990, 510 (517); Schink, DÖV 1995, 213 (217). 358 Kahl, Verwaltung 2000, 29 (44); Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (4 f.); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); Ossenbühl, Haftung, S. 82. 80 nachfolge als gegenwärtige Rechtsposition an 359. Andere hingegen sind der Meinung, wenn eine Gesamtrechtsnachfolge in der Vergangenheit stattgefunden habe, sei sie als abgeschlossener Sachverhalt anzusehen, so dass dann eine echte Rückwirkung vorliege360. Da das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot dem Schutz des Bürgers vor nichtvorhersehbaren Entscheidungen des Gesetzgebers dient, haben die Vorstellungen der Legislative zwar Indizwirkung, können aber nicht für sich alleine als ausschlaggebend angesehen werden. Es ist daher der richtige Anknüpfungspunkt vor allem unter Berücksichtigung des Zwecks des Rückwirkungsverbots zu bestimmen. Das Rückwirkungsverbot soll zur Stärkung von Rechtssicherheit beitragen, indem der Bürger vor einer rückwirkenden Änderung der Rechtslage geschützt wird, auf die er vertraut hat361. Soll aber das Vertrauen des Bürgers geschützt werden, so muss auch der maßgebliche Lebenssachverhalt aus der Sicht eines verständigen Normadressaten bestimmt werden. Die Gesamtrechtsnachfolge ist hierbei kein derart geeigneter Lebenssachverhalt. Der Gesetzgeber knüpft mit § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht an die Rechtsstellung des Gesamtrechtsnachfolgers an, sondern benutzt diese rechtspolitisch gesehen nur als Legitimation, um den Gesamtrechtsnachfolger wie die anderen im Gesetz genannten Verpflichteten für die Sanierung von Altlasten in Anspruch nehmen zu können. Es bleiben also die Verursachung der Altlast und die durch diese hervorgerufene Gefahrenlage als maßgebliche Anknüpfungspunkte übrig. Stellt man auf die Erkennbarkeit für den Normadressaten ab, so verbietet es sich, nur auf die durch die Altlast hervorgerufene Gefahrenlage abzustellen. Denn praktisch denkt niemand, wenn seit einer Handlung mehrere Jahrzehnte verstrichen sind, darüber nach, ob und in welchem Ausmaß damals noch unbekannte Gefahren zu Tage treten werden. Als maßgeblich wird in der Regel nur der Sach- und Rechtsstand angesehen, der beim Abschluss einer Handlung gegeben ist. Es muss folglich der Abschluss der altlastenverursachenden Handlung als maßgeblicher Lebenssachverhalt angesehen werden362. Da nach der Legaldefinition einer Altlast in § 2 Abs. 5 BBodSchG das Bestehen einer Altlast voraussetzt, dass die altlastenverursachende Handlung in der Vergangenheit abgeschlossen wurde, ist von einer echten Rückwirkung auszugehen. Da die echte Rückwirkung grundsätzlich unzulässig ist, ist im Folgenden zu fragen, in welchen Fällen unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur echten Rückwirkung eine Ausnahme von diesem Grundsatz gerechtfertigt ist. 359 Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355 (358 f.); vgl. Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 59, dort Fn. 146. 360 VGH Mannheim, NUR 2006, 107 (108); Ginzky, NuR 2003, 727 (728 f.); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); Frenz, BBodschG, § 4 Abs. 3 Rn. 59; Ossenbühl, Haftung, S. 82. 361 BVerfG, NJW 1998, 1547 (1548). 362 Gelen, Altlastenhaftung, S. 34-39, 46 f.; Gelen, UPR 1996, 212 (214 f.). 81 3. Rechtfertigung für eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage Zu erörtern ist demnach, ob die Verschlechterung der Rechtslage des Gesamtrechtsnachfolgers durch das Bundes-Bodenschutzgesetz vor dem Hintergrund des grundsätzlichen Verbotes der echten Rückwirkung in vollem Umfang zulässig ist oder ob die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers begrenzt werden muss, um diesem Rückwirkungsverbot Rechnung zu tragen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Vertrauen des Bürgers in den Bestand des geltenden Rechts von dem Zeitpunkt als nicht mehr schutzwürdig anzusehen, in dem der Bundestag ein in die Vergangenheit zurückwirkendes Gesetz beschlossen hat363. Dieser Zeitpunkt wäre mit dem 5. Februar 1998 erreicht, da an diesem Tag der Bundestag beschlossen hat, den Gesamtrechtsnachfolger in den Kreis der Sanierungspflichtigen aufzunehmen364. Somit bestehen gegen eine Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers jedenfalls ab dem 5. Februar 1998 keine Bedenken. Eine weitergehende Rechtfertigung für eine Verschlechterung der Rechtslage des Gesamtrechtsnachfolgers wegen eines ihm drohenden nur „unerheblichen Schadens“365 scheidet aus. Denn hier geht es darum, ob der Gesamtrechtsnachfolger überhaupt zu Sanierungsmaßnahmen verpflichtet werden darf. Bejaht man dies, kommen regelmäßig so hohe Kosten auf ihn zu, dass nicht mehr von einem unerheblichen Schaden gesprochen werden kann. Zum Teil wird dieser Gedanke aufgegriffen, aber demgegenüber auf die hohen finanziellen Aufwendungen abgestellt, die der öffentlichen Hand drohen, wenn der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers nicht zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen bzw. zur Bezahlung derselben herangezogen werden kann. Finanzielle Mittel, die in den öffentlichen Haushalten zur Sanierung von Altlasten bereitgestellt werden müssen, stehen naturgemäß nicht mehr zur Finanzierung anderer staatlicher Aufgaben zur Verfügung. Vorgeschlagen wird daher, teilweise unter Hinweis auf die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen)366, überwiegende Gründe des Gemeinwohls anzunehmen367 bzw. Gerechtig- 363 BVerfGE 8, 274 (304 f.); 13, 261 (273.); 30, 272 (287); 31, 222 (227); 72, 200 (261); BVerfG, NJW 1998, 1547 (1548). 364 Kahl, Verwaltung 2000, 29 (46 f.); Kothe, Insolvenz, Rn. 178, S. 58. 365 Vgl. zu dieser Ausnahme vom echten Rückwirkungsverbot allgemein: BVerfGE 30, 367 (389 f.); Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 72; Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 366 VG Breisgau vom 16. Oktober 2002 (Az: 1 K 836/00), zitiert nach juris; vgl. hierzu die Berufungsentscheidung des VGH Mannheim vom 22. Februar 2005 (Az: 10 S 1478/03), zitiert nach juris. 367 Ginzky, NuR 2003, 727 (729). 82 keitserwägungen vorzunehmen368, die eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage rechtfertigen sollen. Zuzugeben ist dieser Ansicht, dass der öffentlichen Hand eine Vielzahl wichtiger Aufgaben obliegt und ihre finanzielle Situation überwiegend katastrophal ist. Dies alleine rechtfertigt es aber nicht, eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage zuzulassen. Denn zum einen bleibt die Sanierung von Altlasten trotzdem weiterhin möglich, auch wenn der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers nicht als Sanierungspflichtiger in Anspruch genommen werden kann369. Gefahren für die Allgemeinheit können also weiterhin abgewendet werden. Zum anderen wird die Ausstattung der Staatskasse mit finanziellen Mitteln nach der Ordnung des Grundgesetzes über die dortigen Vorschriften über die Finanzverfassung und die in ihrer Konkretisierung erlassenen einfachgesetzlichen Regelungen über Steuern und Abgaben geregelt, zu denen das Bundes-Bodenschutzgesetz nicht zählt. Darüber hinaus würde der Zweck des Rückwirkungsverbotes, dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen, unterlaufen werden, wenn man finanzielle Erwägungen zur Rechtfertigung einer rückwirkenden Verschlechterung der Rechtsstellung des Gesamtrechtsnachfolgers zuließe. Dann ließe sich auch jedes andere rückwirkende Gesetz, das sich positiv auf die finanzielle Situation des Staates auswirkt, mit dieser Begründung rechtfertigen, was die Gefahr einer Aushöhlung des Rückwirkungsverbotes mit sich bringen würde370. Gleiches gilt für die Vornahme von Gerechtigkeitserwägungen, die die jetzt schon schwer fassbare Rückwirkungsproblematik und die Ausnahmen hierzu noch schwerer greifbar und vorhersehbar machen würden. So bleibt als möglicher Rechtfertigungsgrund für eine rückwirkende Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes auf den Gesamtrechtsnachfolger übrig, auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Fallgruppe der „Klärung einer vor dem Erlass eines Gesetzes bestehenden umstrittenen Rechtslage“ abzustellen371. Das Bundesverfassungsgericht hat unter diese Fallgruppe bis jetzt Fälle gefasst, in denen Rechtsnormen so missverständlich formuliert waren, dass deswegen die Rechtslage als solche als unklar und verworren anzusehen war372. Ein solcher Fall der Klärung einer vorher umstrittenen Rechtslage durch ein Gesetz ist hier gegeben. Vor dem Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes war nämlich der gesetzlichen Regelung 368 Ginzky, NuR 2003, 727 (729). 369 VGH Mannheim vom 22. Februar 2005 (Az: 10 S 1478/03), zitiert nach juris; Kahl, Verwaltung 2000, 29 (47), dort Fn. 100; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (4); Papier, DVBl. 1996, 125 (131). 370 So ähnlich das VG Hamburg vom 20. August 2003 (Az: 8 VG 2167/01), zitiert nach juris, das darauf hinweist, dass nicht alle legislatorischen Eingriffe, die dem Gemeinwohl dienen, legitim seien. 371 VGH Mannheim vom 22. Februar 2005 (Az: 10 S 1478/03), zitiert nach juris; Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 60; Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136). 372 BVerfGE 11, 64 (72 f.); 50, 177 (194); BFHE 135, 311 (313); Kothe, Insolvenz, Rn. 175, S. 57 mwN. 83 nicht eindeutig zu entnehmen, ob eine Rechtsnachfolge in die sogenannte konkrete oder abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfindet373. Zu fragen ist aber, ab welchem Zeitpunkt dies angenommen werden kann und welche Konsequenzen für die Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers zu Sanierungsmaßnahmen hieraus gezogen werden müssen. 4. Zeitpunkt, ab dem nicht mehr auf den Fortbestand der Rechtslage vertraut werden durfte Da die überwiegende Ansicht in Literatur und Rechtsprechung davon ausgeht, dass schon nach der Rechtslage vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz eine Gesamtrechtsnachfolge in die konkrete Verhaltensverantwortlichkeit möglich war, kreist die Diskussion überwiegend um die Frage, ab wann bei der abstrakten Verhaltensverantwortlichkeit ein Zeitpunkt gegeben war, ab dem nicht mehr auf den Fortbestand der Rechtslage vertraut werden konnte. Hierfür haben sich mehrere Lösungsansätze herausgebildet374. Becker vertritt die Ansicht, dass sich Rückwirkungsprobleme nur bei sogenannten Ur-Altlasten, die vor 1960 verursacht worden sind, ergeben. Nach dem Erlass modernen Wasserrechts durch das Wasserhaushaltsgesetz 1960 und sich daran anschließende Landeswassergesetze sowie das Abfallgesetz von 1972 habe der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers bereits ab diesem Zeitpunkt Kenntnis seiner generell bestehenden Pflichten gehabt375. Die überwiegende Ansicht in Rechtsprechung376 und Literatur377 stellt hingegen auf die Mitte der achtziger Jahre ab, da erst ab diesem Zeitpunkt die Diskussion um die rechtliche, faktische und finanzielle Behandlung der Altlasten begonnen habe378. 373 BT-Drs. 13/6701, S. 51 für die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit; Knopp, ZUR 1999, 210 (212). Siehe ferner oben III. Kapitel, B II 1 a, b. 374 Vgl. Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (3 f.) mwN. 375 Becker, DVBl. 1999, 134 (136 f.). 376 BGH, NVwZ 2004, 1267 (1268); VGH Mannheim vom 22. Februar 2005 (Az: 10 S 1478/03), zitiert nach juris; VG Darmstadt vom 30. März 2004 (Az: 3 G 42/04), zitiert nach juris; VG Hamburg vom 20. August 2003 (8 VG 2167/01), zitiert nach juris. Gleicher Ansicht ist wohl auch das VG Berlin, das darauf hinweist, dass durch die Diskussion über die Rechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensstörereigenschaft die Rechtslage in den alten Bundesländern als unklar und verworren bezeichnet werden könne, was der Annahme schutzwürdigen Vertrauens grundsätzlich entgegenstehe; siehe VG Berlin, NuR 2000, 350 (352) = LKV 2000, 315 (316). 377 Becker/Fett, NZG 1999, 1189 (1195) dort Fn. 90; Kahl, Verwaltung 2000, 29 (47); Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (4 f.); Nolte, NVwZ 2000, 1135; Oldiges in Oldiges, BBodSchG, S. 73 (87); Papier, DVBl. 1996, 125 (131-133). 378 Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 (4 f.). 84 Wichtigster Vertreter diese Auffassung in der Rechtsprechung ist der Bundesgerichtshof, nach dessen Meinung jedenfalls ab der Mitte der achtziger Jahre des vorigen Jahrhunderts auf Grund der einsetzenden Diskussion um die rechtlichen Probleme der Altlasten und deren Bewältigung mit einer Klärung der Rechtslage zu rechnen gewesen sei. Dabei ließ er in seiner Entscheidung offen, ob eventuell schon zu einem früheren Zeitpunkt kein Vertrauensschutz zu gewähren sei, da dies nicht entscheidungserheblich war379. Spieth/Wolfers380 und einige andere Stimmen in der Literatur381 nehmen hingegen erst ab 1996 eine Rechtsunsicherheit an. Erst ab diesem Zeitpunkt sei der Übergang abstrakter Polizeipflichten in der Rechtsprechung über einen längeren Zeitpunkt so unterschiedlich beantwortet worden, dass der Rechtsuchende schlechterdings nicht mehr sagen könne, welches Recht gelte. Bei der Einordnung einer Rechtslage als verworren sei auf die Auslegung des Rechts durch die Gerichte abzustellen. Denn hieran orientiere der Bürger sein Verhalten und nicht an einem rechtswissenschaftlichen Streit. Noch weiter gehen der Verwaltungsgerichtshof Mannheim382 und das Verwaltungsgericht Sigmaringen383, die die Frage aufwerfen, ob § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG eventuell nur auf Fälle der Rechtsnachfolge nach dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes am 1. März 1999 anwendbar sei384. Dies deutet darauf hin, dass die beiden Gerichte überhaupt keinen Rechtfertigungsgrund für eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage annehmen wollen. Ausgangspunkt einer eigenen Stellungnahme muss sein, dass man sich mit der Herausarbeitung des Rückwirkungsverbotes aus dem Rechtsstaatsprinzip durch das Bundesverfassungsgericht wohl grundsätzlich abfinden muss. Insbesondere gilt dies für die Versagung von Vertrauensschutz, wenn die Rechtslage unklar und verworren ist, auch wenn es als widersprüchlich erscheint, für das staatliche Eingriffsrecht klare und unmissverständliche Regelungen zu fordern und gleichzeitig den rückwirkenden Erlass derselben zuzulassen. Betrachtet man die vorgestellten Lösungsansätze, so überzeugt am wenigsten der Vorschlag Beckers385, der auf das Jahr 1960 abstellen will. Denn aus dem Wasser- und Abfallrecht ergab sich für den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast nicht, ob die Pflichten seines Rechtsvorgängers auf ihn übergehen. Die von der überwiegenden Meinung vertretene Ansicht, es sei auf die Mitte der achtziger Jahre abzustellen, krankt – wie beson- 379 BGH, NVwZ 2004, 1267 (1268). 380 Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355 (359). 381 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, § 9 Rn. 219, S. 632 mwN; Kothe, Insolvenz Rn. 177; S. 57. 382 VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 103 (106). 383 VG Sigmaringen vom 3. Juli 2003 (Az: 5 K 848/03), zitiert nach juris. 384 So auch Vierhaus, NZG 2000, 240 (241). 385 Becker, DVBl. 1999, 134 (136 f.). 85 ders Spieth und Wolfers386 zu Recht bemerken – daran, dass vor allem auf die Diskussion in der Wissenschaft abgestellt wird. Allerdings ist es auch nicht vollkommen überzeugend, auf das Jahr 1996 abzustellen, wenn man die Rechtsprechung der Gerichte zum Maßstab macht, ob dem Bürger Vertrauensschutz gegen eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage zu gewähren sei. Denn schon vor dem Jahr 1996 lagen Entscheidungen vor, die einen Übergang der konkreten387 oder abstrakten Verhaltensverantwortlichkeit388 auf den Gesamtrechtsnachfolger befürworteten. Ein vernünftiger Rechtsanwender aber wird schon dann, wenn eine Rechtsfrage in der veröffentlichten Rechtsprechung wiederholt in einer bestimmten Richtung beantwortet worden ist, nicht mehr davon ausgehen können, dass er risikolos der entgegengesetzten Meinung folgen könne. Es müsste wohl für die konkrete Sanierungsverantwortlichkeit eher auf das Jahr 1980 und für die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit auf die Jahre 1984, 1989 oder eventuell 1994 abgestellt werden. Letztlich bedarf es hierzu aber keiner endgültigen Festlegung, wenn man in die Diskussion einen bisher noch nicht problematisierten Gesichtspunkt einführt. Bis jetzt beschränken sich die gesamten Erörterungen in Rechtsprechung und Literatur alleine auf die Frage, ab wann der gute Glaube des Bürgers an den Fortbestand der für ihn günstigen Rechtslage entfällt. Genauso wichtig ist es aber zu diskutieren, wie lange der Vertrauensschutz des Bürgers entfallen soll. Die überwiegende Ansicht geht – wie ausgeführt – davon aus, dass der Bürger ab der Mitte der achtziger Jahre des vorigen Jahrhunderts mit einer Klärung der Rechtslage rechnen musste. Sich dieser Auffassung anschließend hat das Verwaltungsgericht Darmstadt entschieden, dass sich jedenfalls ab dem 1. Oktober 1985 kein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage bilden konnte389. Zwischen dem Beschluss des Bundes- Bodenschutzgesetzes durch den Bundestag am 5. Februar 1998 bzw. der Verkündung im Bundesgesetzblatt am 17. März 1998 lag also ein Zeitraum von über zwölf Jahren, in dem völlig ungewiss war, ob und in welcher Art eine gesetzliche Regelung erlassen wird, die den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers in die Pflicht nimmt. Ein derartig langer Schwebezustand stößt auf Bedenken. Sinn und Zweck des Rückwirkungsverbotes ist es, das Recht berechenbar zu machen und die Rechtssicherheit zu fördern. Der Bürger soll sich grundsätzlich auf eine bestimmte Rechtslage einstellen und seine Dispositionen an dieser ausrichten können390. Dies ist aber praktisch unmöglich, wenn man die rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage innerhalb eines zeitlich unbestimmten Zeitraums zuließe. Außerdem wird nicht in 386 Spieth/Wolfers, NVwZ 1999, 355 (359). 387 OVG Koblenz, DÖV 1980, 654, das allgemein vom Rechts- und Pflichtenübergang im öffentlichen Recht spricht. 388 OVG Münster, UPR 1984, 279 (280); VGH München, ZfW 1989, 147 (150 f.); VG Köln, NVwZ 1994, 927 (929 f.). 389 VG Darmstadt vom 30. März 2004 (Az: 3 G 42/04), zitiert nach juris. 390 Schwabe, S. 30. 86 ausreichendem Maße die Wertung des Art. 82 GG berücksichtigt, der anordnet, dass Gesetze und Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen sind. Entsprechende Regelungen finden sich für landesrechtliche Regelungen in allen Landesverfassungen. Der Verfassungsgeber sieht also offensichtlich die Veröffentlichung in einem jedermann ohne Probleme zugänglichen Regelwerk als maßgeblich für die Rechtssetzung an. Es soll gerade kein Geheimrecht geben391. Genau solches schafft man aber, wenn man vom jeweiligen Normadressaten verlangt, er müsse damit rechnen, dass in unbestimmter Zeit eine Verschlechterung der Rechtslage kommen werde. Es wird daher vorgeschlagen, dem Bürger, der mit einem abgeschlossenen Sachverhalt und einer unklaren Rechtslage konfrontiert wird, nur für einen begrenzten Zeitraum den Vertrauensschutz zu versagen. Begründen ließe sich dieser Gedanke mit dem Übermaßverbot. Muss der Inhalt eines Gesetzes verhältnismäßig sein, so muss auch die in dem Gesetz angeordnete rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage verhältnismäßig sein. Ist ein abgeschlossener Sachverhalt so bedeutend und die Rechtslage so verworren, dass dem Bürger Vertrauensschutz versagt werden kann, so muss der Bürger im Gegenzug darauf vertrauen können, nicht unnötig über die Neuregelung der Rechtslage im Unklaren gelassen zu werden392. Als zeitlicher Orientierungspunkt bietet sich Art. 39 Abs. 1 GG an, der bestimmt, dass der Bundestag auf vier Jahre gewählt wird. Hieraus wäre zu folgern, dass der Bürger darauf vertrauen darf, der Gesetzgeber werde eine unklare Rechtslage in der aktuellen oder spätestens in der nächsten Legislaturperiode erkennen und bereinigen. Dies hätte zur Folge, dass eine rückwirkende Verschlechterung der Rechtslage nur bei Altlasten zulässig ist, deren Verursachung am 10. November 1994 noch nicht abgeschlossen war. Denn auch dem Gesetzgeber musste die verworrene Rechtslage seit vielen Jahren bekannt sein, und die Legislaturperiode, in dem das Bundes- Bodenschutzgesetz in Kraft getreten ist, begann am 26. Oktober 1998393 und die vorhergehende am 10. November 1994394. Es erscheint hiernach als richtig, die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers für die von seinem Rechtsvorgänger herrührenden Altlasten, deren Verursachung vor dem 10. November 1994 abgeschlossen war, zu verneinen. Es muss allerdings angemerkt werden, dass sich diese Lösung nicht zwingend aus der Verfassung ergibt. Schon das Rückwirkungsverbot und die hierzu entwickelten Ausnahmen sind nicht im Grundgesetz normiert, sondern wurden im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung durch das Bundesverfassungsgericht in einer Vielzahl 391 Däubler, NJW 2004, 993 (994). 392 Ähnliche Gedanken äußert Otto in NJW 19/2005, XXII, wo er hinsichtlich des nachbarrechtlichen Ausgleichsanspruchs im Zivilrecht ausführt, dass die Rechtsprechung nicht aus praktischen Gründen über Jahre oder Jahrzehnte richterliches Gewohnheitsrecht schaffen dürfe, wenn der Gesetzgeber aus unerfindlichen Gründen nicht tätig werde. 393 http://www.bundestag.de/geschichte/statistik/stat_02.html. 394 http://www.bundestag.de/geschichte/statistik/stat_03.html. 87 von Einzelentscheidungen entwickelt. Der hier gemachte Vorschlag zur näheren Konkretisierung einer dieser Ausnahmen kann daher notgedrungen nur im Wege einer Abwägung aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entnommen werden. Da dies zwangsläufig nur noch relativ wenig mit konkreter juristischer Subsumtion zu tun hat, ist es daher möglich, dass im Zuge der rechtswissenschaftlichen Diskussion sinnvollere Vorschläge gemacht werden. Festzuhalten bleibt allerdings, dass eine solche Diskussion unentbehrlich ist. Denn keine zeitliche Grenze für die Beendigung des durch eine unklare Rechtslage geschaffenen Schwebezustandes anzunehmen, führt zu einem nicht hinnehmbaren Verlust an Rechtssicherheit für den Rechtsanwender. Besonders deutlich zeigt sich dies, wenn man über die vorliegende Altlastenproblematik einmal hinausdenkt und als Beispiel nimmt, dass jemand, der Gesamtrechtsnachfolger einer anderen Person geworden ist, sich in einem anderen Zusammenhang rechtlich beraten lassen will. Sein Rechtsvorgänger hat eine Handlung vorgenommen, die zwar heute noch als relativ ungefährlich angesehen wird, aber möglicherweise in mehreren Jahren zur Umweltgefährdung führen könnte; sei es im Zusammenhang mit der Gentechnik, der Atomkraft oder der Benutzung von Handys. Als sorgfältiger Rechtsberater müsste man den Gesamtrechtsnachfolger vor dem Hintergrund der Altlastenproblematik darauf hinweisen, dass es in der Rechtsprechung umstritten ist, ob seinem Rechtsvorgänger abstrakte Ordnungspflichten oblagen, die auf ihn übergegangen sind. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung hierzu existiere nicht und die höchstrichterliche Rechtsprechung habe sich nicht eindeutig festgelegt395. Es sei aber möglich, dass eine rückwirkende Regelung in mehreren Jahren oder Jahrzehnten ergehe. Versetzt man sich jetzt in die Lage des rechtsuchenden Gesamtrechtsnachfolgers, wird man aufgrund dieser Aussage kaum disponieren können und sich stark verunsichert fühlen. Dies kann nicht Ziel des Rechts sein, dessen Aufgabe es ist, dem Bürger möglichst konkrete Orientierungspunkte für sein Handeln zur Verfügung zu stellen. C) Zwischenergebnis In diesem Kapitel wurde untersucht, inwiefern sich Grenzen für die Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers aus dem Verfassungsrecht ergeben. Zuerst wurde herausgearbeitet, dass vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes und in der ersten Zeit danach in der Literatur oftmals berechtigte Zweifel an der Kompetenz des Bundes für den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes geäußerte worden sind. Die Diskussion um die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bundes- Bodenschutzgesetz hat allerdings stark an Bedeutung verloren, da die Rechtsprechung die von der Literatur geäußerten Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht aufgegriffen hat und eine bundeseinheitliche 395 BVerwG, NVwZ 2004, 1360 (1361).

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References

Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.