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Rolf Vossenkämper, Die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 39 - 43

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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39 III. Kapitel: Verfassungsrechtliche Grenzen für die Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers Nachdem § 4 Abs. 3 BBodSchG und § 10 Abs. 1 BBodSchG anhand der vier klassischen Auslegungsmethoden ausgelegt wurde, stellt sich die Frage, ob sich aus der Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Gesichtspunkte eine Einschränkung der Sanierungsverantwortlichkeit ergibt. Hierbei ist eine Veränderung der Schwerpunktsetzung innerhalb der wissenschaftlichen Diskussion festzustellen. Während vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes und in der ersten Zeit danach das Hauptaugenmerk der Literatur auf der Frage nach der Gesetzgebungskompetenz des Bundes lag, hat sich nunmehr beeinflusst durch die Rechtsprechung das allgemeine Interesse vor allem der Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes zugewendet. Dem folgend sollen zuerst kurz der Streit159 um die Gesetzgebungskompetenz für das Bundes-Bodenschutzgesetz dargestellt und im Anschluss daran die materielle Verfassungsmäßigkeit und die daraus folgenden Konsequenzen für die Auslegung des Gesetzes erörtert werden. A) Die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes Eine Darstellung der Diskussion, ob dem Bund die Kompetenz für den Erlass dieses Gesetzes zusteht, beginnt sinnvollerweise mit der Untersuchung, welche Vorstellungen den Gesetzgeber bewogen haben, seine Zuständigkeit zum Erlass des Bundes- Bodenschutzgesetzes zu bejahen. Blickt man hierzu in die Gesetzgebungsmaterialien, so ergibt sich, dass die Bundesregierung in ihrem Entwurf für den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Kompetenz des Bundes aus den Kompetenztiteln der Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (Bodenrecht), Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG a.F. (Abfallbeseitigung)160 und Art. 75 159 Eine ausführliche Darstellung der verschiedenen Ansichten und Argumente findet sich bei Czybulka, UPR 1997, 15. 160 In Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG n.F. heißt es seit der Änderung des Grundgesetzes durch die sogenannte Föderalismusreform seit dem 1. September 2006 „Abfallwirtschaft“ (BGBl. I S. 2034). 40 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 GG161 a.F. (Wasserhaushalt) herleitete162. Die von Art. 72 Abs. 2 GG a.F. geforderte Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung bejahte sie mit dem Hinweis, eine bundeseinheitliche Regelung sei im Bodenschutzrecht erforderlich, um der Rechtszersplitterung entgegenzuwirken163. Für die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen müssten einheitliche Maßstäbe im Bundesgebiet gelten, um den Investoren und der Sanierungsbranche eine Kalkulationsgrundlage bei überregionaler wirtschaftlicher Betätigung zu geben164. Diese Sichtweise stieß auf keinen Widerstand des Bundesrates, der sogar auf eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des Bundes-Bodenschutzgesetzes hinwirkte, da seine Vorstellungen von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes weitergehend waren als die der Bundesregierung165. In der Literatur stießen aber vor allem die Einordnung des Bodenschutzrechts als Teil des Bodenrechts im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG166 und die Erstreckung der Sanierungspflicht auf durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern (§ 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG) auf Kritik. Es wurde die Einführung eines eigenständigen Kompetenztitels „Bodenschutzrecht“ gefordert167. 161 Aus dem Begriff Bodenrecht in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG wurde nur die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Schutz des Bodens hergeleitet. Da das Bundes-Bodenschutzgesetz daneben auch Handlungspflichten in Bezug auf durch schädliche Bodenverunreinigungen verursachte Gewässerverunreinigungen enthält, wurde früher zur Begründung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch auf Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 GG a.F. verwiesen; so VG Frankfurt, NVwZ 2000, 107 (108) = NuR 1999, 711 (712). Art. 75 GG ist nunmehr im Zuge der Änderung des Grundgesetzes durch die sogenannte Föderalismusreform entfallen (BGBl. I 2006 S. 2034). Der „Wasserhaushalt“ ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG n.F. nunmehr Bestandteil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. 162 BT-Drs. 13/6701, S. 16-19. Zum Teil wird diese Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus mehreren Kompetenztiteln des Grundgesetzes für das Bundes- Bodenschutzgesetz auch als „Mosaiktheorie“ bezeichnet, vgl. Degenhart, ZRP 1997, 397 (399). Darüberhinaus wurde für die Regelung über die Landesverteidigung in § 24 BBodSchG-E (jetzt der gleichlautende § 23 BBodSchG) die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 1 GG angenommen, siehe BT-Drs. 13/6701, S. 16; Frenz, BBodSchG, § 1 Rn. 18. 163 BT-Drs. 13/6701, S. 15-19. 164 BT-Drs. 13/6701, S. 18. 165 Nach § 3 Abs. 1 BBodSchG findet das Bundes-Bodenschutzgesetz auf schädliche Bodenver- änderungen und Altlasten Anwendung. Der Regierungsentwurf sah ursprünglich noch eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf schädliche Bodenveränderungen vor, die auf einer Bodennutzung oder auf wirtschaftlichen Tätigkeiten beruhten; siehe BT-Drs. 13/6701, S. 16, 31, 49, 62; Sanden/Schoeneck in Sanden/Schoeneck, Einführung Rn. 24-25. 166 Eine ausführliche Darstellung der Gründe für die Herleitung der Bundeskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG findet sich bei Brandt, DÖV 1996, 675. 167 Für die Einführung eines eigenen Kompetenztitels „Bodenschutz“ durch den Gesetzgeber: Degenhart, ZRP 1997, 397 (398 f.). Nach Degenhart lassen sich allenfalls Teilbereiche des BBodSchG auf mehrere Kompetenztitel stützen. Konsequenterweise fordert er daher die Einführung eines eigenen Kompetenztitels „Bodenschutz“. 41 Diese Kritik war zum Zeitpunkt des Erlasses des Bundes-Bodenschutzgesetzes zum Teil durchaus gerechtfertigt. Vom Wortlaut her kann zwar das Bodenschutzrecht als Teil des Bodenrechts bezeichnet werden168. Dies genügt für sich allein aber nicht, um die Kompetenz des Bundes zum Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu bejahen, da fast jegliches menschliche Verhalten auf dem Boden erfolgt und man ansonsten fast jedes Bundesgesetz auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG stützen könnte169. Die Entstehungsgeschichte der Verfassung spricht – wenn man eine Weiterentwicklung des Verfassungsrechts zulassen will170 – zwar nicht zwingend dagegen, die ordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes als Teil des Bodenrechts anzusehen, aber auch nicht dafür. Der Begriff „Bodenrecht“ findet sich schon in Art. 10 Nr. 4 der Weimarer Reichsverfassung und wurde in Anlehnung daran in das Grundgesetz übernommen171. Der Verfassungsgeber dachte weder 1919 noch 1949 daran, das Altlastenproblem unter den Begriff des „Bodenrechts“ zu fassen, da dieses erst Jahrzehnte später zu Tage getreten ist172. Bedenken, dem Bund die Kompetenz zum Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes zuzugestehen, bestanden vor der Änderung des Grundgesetzes im Zuge der sogenannten Föderalismusreform zum 1. September 2006 vor allem aus systematischen Gründen. Zum einen deuteten die anderen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. genannten Fälle, in denen dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung zustehen sollte (dem Grundstücksverkehr, dem landwirtschaftlichen Pachtwesen, dem Wohnungswesen, dem Siedlungs- und Heimstättenwesen), mehr auf eine wohnungsbaupolitische Orientierung des Kompetenztitels hin als auf eine Ermächtigung des Gesetzgebers zum Erlass ordnungsrechtlicher Regelungen durch das Bundes- Bodenschutzgesetz173. Zum anderen indizierte das Bestehen der Kompetenztitel der Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG a.F. (Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung), Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG a.F. (Naturschutz und Landschaftspflege) und Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. (Wasserhaushalt), dass dem Bund nur für wenige Teilbereiche des Umweltrechts die Kompetenz zustehen sollte174. Da nach Art. 70 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung grundsätzlich bei den Ländern angesiedelt ist, sprach einiges dafür, die Kompetenztitel des Grundgesetzes eher restriktiv auszulegen und – unter Rückgriff auf die obengenannten systematischen Erwägun- 168 Sanden/Schoeneck in Sanden/Schoeneck, Einführung Rn. 31. 169 Frenz, BBodSchG, § 1 Rn. 20, der in diesem Zusammenhang den Begriff „Allzuständigkeit“ des Bundes gebraucht. 170 Frenz, BBodSchG, § 1 Rn. 22; Holzwarth in Holzwarth/Radtke/Hilger, Einführung Rn. 42; Sanden/Schoeneck in Sanden/Schoeneck, Einführung Rn. 31. 171 Brandt, DÖV 1996, 675 (679); Buch, NVwZ 1998, 822; Oeter, in Mangoldt/Klein/Starck, Art. 74 Rn. 141. 172 Peine, NuR 1999, 121 (122). 173 Degenhart, ZRP 1997, 397 (398). 174 Degenhart, ZRP 1997, 397 (398 f.). 42 gen – Zweifel an der Kompetenz des Bundes zur Regelung aller im Bundes- Bodenschutzgesetz angesprochenen Sachgebiete zu haben. Die Diskussion um die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des Bundes- Bodenschutzgesetzes verlor allerdings schon kurze Zeit nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes stark an Bedeutung, da die Rechtsprechung die von der Literatur geäußerten Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht aufgegriffen hat. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar schon auf das Bundes-Bodenschutzgesetz Bezug genommen, diesen Streit aber nicht angesprochen175. Das spricht dafür, dass es keine Zweifel an der Kompetenzmäßigkeit des Gesetzes hat. Deutlicher äußerte sich das Bundesverwaltungsgericht, das ausdrücklich aussprach, dass sich die Kompetenz des Bundes zum Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (a.F.) ergebe176. Auch die sonstige Rechtsprechung stellt entweder überhaupt keine177 Überlegungen über die Kompetenzmäßigkeit des Bundes- Bodenschutzgesetzes an oder bejaht diese178. In der Literatur wird das Bundes- Bodenschutzgesetz inzwischen überwiegend als kompetenzgemäß angesehen179. Die sich aus der Frage nach der Gesetzgebungskompetenz ergebende Problematik wird, wenn überhaupt, nur noch kurz erwähnt. Ansonsten hat sich das Interesse des Schrifttums eher dem Inhalt des Gesetzes zugewendet. Mit dazu beigetragen hat wahrscheinlich, dass eine bundeseinheitliche Regelung, trotz Zweifeln an der formellen Rechtmäßigkeit des Gesetzes in der Sache durchaus vernünftig ist180. Der Hinweis der Bundesregierung in den Gesetzesmaterialien auf die Nachteile der bis zum Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes bestehenden Rechtszersplitterung ist rechtspolitisch richtig. Für größere Unternehmen, die in mehreren Bundesländern über kontaminierte Grundstücke verfügten, war es mühselig, ohne einheitliches Bodenschutzrecht einen Überblick über die sie treffenden Pflichten zu erlangen181. Durch den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes und durch die sich hierauf stützende Bundesbodenschutzverordnung vom 12. Juli 1999182 wurde der Weg zu einer einheitlichen und überschaubaren Regelung frei gemacht. 175 Vgl. BVerfGE 102, 1 (2-4). 176 BVerwG, NVwZ 2000, 1179 (1180 f.). 177 Z.B. VGH Mannheim, NVwZ 2000, 1199. 178 Siehe VGH Kassel, NuR 2000, 285 (286) = DVBl. 2000, 211; VG Frankfurt, NVwZ 2000, 107 (108) = NuR 1999, 711 (712); Versteyl in Versteyl/Sondermann, Einleitung Rn. 18 a.E. mwN. 179 Buch, NVwZ 1998, 822 (823); Kloepfer in Achterberg/Püttner/Würtenberger, Band I., § 6 Rn. 367, S. 472 f.; Knopp, DÖV 2001, 441 (443 f.); Nolte NuR 2000, 258 (259); Papier, JZ 1994, 810 (811 f.); Peine, NuR 1999, 121 (122); Schmidt, Einführung, § 6 Rn. 57a, S. 208; Albrecht in Knopp, BBodSchG, S. 4 f.; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, § 9 Rn. 60, S. 593; Riedel, ZIP 1999, 94 (95). 180 Kunig in Münch/Kunig, Art. 74 Rn. 85. 181 Knopp in Knopp, BBodSchG, S. 7. 182 BGBl. I 1999 S. 1554. 43 Seit dem 1. September 2006 dürfte die Diskussion um die Kompetenzmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes noch mehr an Bedeutung verlieren. Im Zuge der sogenannten Föderalismusreform wurde das Grundgesetz geändert, um die gesamte Umweltmaterie, insbesondere die im vorstehenden Absatz angesprochenen Kompetenztitel nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG n.F. (Naturschutz und Landschaftspflege), Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 (die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG n.F. (Wasserhaushalt) der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zu unterstellen. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bund nunmehr für den Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes und für etwaige ändernde oder ergänzende Regelungen zuständig ist. B) Die materielle Verfassungsmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes Inzwischen hat es sich zu einer der Hauptstreitfragen um die Verfassungsmäßigkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes entwickelt, ob das Gesetz im Lichte von Art. 14 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG einschränkend ausgelegt werden muss oder ob es gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot verstößt. Es soll daher zuerst der Einfluss von Art. 14 GG und Art. 2 GG und danach die Bedeutung des Rückwirkungsverbotes auf die Auslegung des Bundes-Bodenschutzgesetzes diskutiert werden. I. Auslegung des Bundes-Bodenschutzgesetzes im Lichte von Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG Zur Frage, ob §§ 10 Abs. 1 und 4 Abs. 3 S. 1, § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG im Lichte von Art. 14 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG einschränkend auszulegen sind, soll zuerst dargestellt werden, inwieweit Rechtsprechung und Literatur zur Altlastenproblematik bis jetzt durch die Grundrechte beeinflusst worden sind. Danach soll überlegt werden, inwieweit eine Übertragung auf die vorliegende Fragestellung geboten ist. 1. Die Auffassung von Literatur und Rechtsprechung zu verfassungsrechtlichen Grenzen bei der Altlastensanierung Schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes setzten sich die Rechtsprechung und die Literatur damit auseinander, ob die Heranziehung eines

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Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.