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Julia Stubenrauch, Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 249 - 251

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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249 bekräftigt die Stimmigkeitskontrolle den zuvor gewonnenen Eindruck der Verfassungswidrigkeit des ATDG in Teilen. II. Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist den im Rahmen der Terrorismusbekämpfung berührten kollektiven Sicherheitsinteressen der objektivrechtliche Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüberzustellen.961 Insoweit können Sicherheitsbedürfnisse der Allgemeinheit über den fundamentalen Staatszweck und die Staatsaufgabe Sicherheit als objektiv-rechtliche Rechtspositionen in die Abwägung eingestellt werden. Demgegenüber sind die Auswirkungen der mit der Antiterrordatei einhergehenden Eingriffe auf die Allgemeinheit unter Vergegenwärtigung der Rechtslage im Bereich der inneren Sicherheit im Übrigen zu berücksichtigen. Danach bestehen an der Verhältnismäßigkeit der Antiterrordatei ebenfalls erhebliche Zweifel. Zwar ist zuzugestehen, dass die informationelle Vernetzung und verstärkte Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden zum Schutz der kollektiven Sicherheit gegenüber terroristischen Bedrohungslagen, denen mit den herkömmlichen Mitteln der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nur noch eingeschränkt beizukommen ist, essentiell ist. Insoweit kann die Einrichtung einer Verbunddatei der Sicherheitsbehörden und deren Ausgestaltung als Verdachtsgewinnungsdatei als notwendiges Mittel zur Befriedigung kollektiver Sicherheitsbedürfnisse und des allgemeinen Gefühls der Unsicherheit angesehen werden. Allerdings können von der Antiterrordatei aufgrund der großen Streubreite des Eingriffs mit 13.000 in der Datei erfassten Personen gravierende Einschüchterungseffekte ausgehen. Indem nämlich die einschlägigen Bestimmungen des ATDG - dies sind insbesondere, wie zuvor erörtert, der Einbezug von Personen, die den Terror unterstützende Gruppierungen wiederum lediglich unterstützen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG, die Erfassung von „Gesinnungstätern“ nach § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG, die Aufnahme von Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und der nicht hinreichend beschränkte Zugriff auf die Daten nach § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG - die Speicherung und den Zugriff auf Daten Unverdächtiger und gänzlich Unbeteiligter ermöglichen, ist die Antiterrordatei in besonderem Maße geeignet, Druck zur Verhaltensanpassung auf die Bevölkerung auszuüben. Denn da die vorerwähnten Personengruppen keinen (so im Fall der Kontaktpersonen) bzw. ganz geringen (so im Fall der Unterstützer und Befürworter) Anlass für ihre Aufnahme in die Antiterrordatei gegeben haben, und die beteiligten Polizeibehörden unabhängig vom Vorliegen konkreter gefahr- oder verdachtsbegründender Tatsachen auf Daten betreffend legale Verhaltensweisen zugreifen können, ist nicht auszuschließen, dass 961 Vgl. 7. Kap., A., IV. 250 durch die Antiterrordatei in ihrer derzeitigen Ausgestaltung in der Bevölkerung ein Gefühl des Überwachtwerdens und der Eindruck einer allumfassenden staatlichen Registrierung, der sich kaum einer entziehen kann, hervorgerufen werden. Hierin liegt die Gefahr begründet, dass sich die einzelnen Grundrechtsträger in verstärktem Maße veranlasst sehen, durch entsprechende Anpassung ihres Verhaltens und unter Verzicht auf ihre Grundrechtsausübung möglichst wenig aufzufallen. Dies gilt in besonderem Maße für Personen, die dem Islam zugehören oder aus vorrangig islamisch geprägten Ländern kommen und angesichts der Erscheinungsform des gegenwärtigen internationalen Terrorismus als vornehmlich islamistisch motivierter Terrorismus schon allein deswegen mit einer erhöhten Aufmerksamkeit und einem verstärkten Interesse der Behörden an ihren Aktivitäten rechnen müssen. Die Antiterrordatei zielt mit ihrem Zweck, einen Beitrag zur Aufklärung und Bekämpfung des jüngsten internationalen Terrorismus zu leisten, und ausweislich der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) hh) ATDG normierten Erfassung der Religionszugehörigkeit vorrangig auf die Erfassung islamistisch motivierter Personen ab.962 Indem insofern das ATDG als Auswahl- und Beurteilungskriterium hinsichtlich des von einer Person ausgehenden Gefährdungspotentials die Religionszugehörigkeit heranzieht, begründet sie in besonders nachhaltiger Weise die Gefahr der Reproduktion von Vorurteilen gegen die islamische Religionsgemeinschaft und Bevölkerungsgruppe in der Gesellschaft und die insofern bestehende Gefahr der Stigmatisierung und Diskriminierung963 eines Teil der Bevölkerung, der bereits Zielsubjekt vielfältiger staatlicher Maßnahmen ist.964 Sie kann damit insgesamt zu einer Ausgrenzung einer Personengruppe beitragen, die mit einem auf Integration und Gleichheit ausgerichteten Gemeinwesen im elementaren Widerspruch steht. Die Datei vermag folglich in einem nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung Missbrauchsgefahren hervorzurufen, die die Grundrechtsausübung beeinflussen können. Dies ist mit dem objektiven Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren. Denn Selbstbestimmung ist eine „elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens“ und besteht auch im Interesse des Gemeinwohls.965 Der Verzicht auf die Ausübung grundgesetzlich verbürgter Rechte aus Angst vor staatlicher Kenntnisnahme und behördlicher Registrierung ist mit einer Wertordnung, die die Würde und Freiheit des Einzelnen als oberste Verfassungswerte ansieht, nicht zu vereinbaren. Insofern stehen insbesondere § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG, § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG, § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG und § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) hh) ATDG auch im Hinblick auf den objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf informationelle 962 S. hierzu auch die amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15, 16, 18. 963 Vgl. zum Diskriminierungspotential der Heranziehung der Religionszugehörigkeit als Auswahlkriterium etwa BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 964 Zur gleichheitswidrigen informationellen Behandlung von Ausländern s. Weichert, Grundrechte-Report 2002, 36; Hirsch, Grundrechte-Report 2002, 15 (21). 965 BVerfGE 65, 1 (43). 251 Selbstbestimmung trotz Berücksichtigung der herausragenden Bedeutung der Gewährleistung kollektiver Sicherheit als Staatszweck und Staatsaufgabe nicht im Einklang mit der Verfassung. J. Hinweis auf Reformbedarf Die wesentlichen Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des ATDG beziehen sich auf die materielle und formelle Ausgestaltung der Eingriffsschwellen. So müssen die Voraussetzungen der Speicherung und des Zugriffs deutlich enger gefasst werden. Die Erfassung der Daten nach § 2 Satz 1 ATDG und die Zugriffsrechte des § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG müssen an das Vorliegen konkreter gefahroder verdachtsbegründender Tatsachen gebunden werden. Die Normierung der strengen Speicherungspflicht des § 2 Satz 1 ATDG sollte um eine Ausnahmeregelung für Fälle, in denen Belange des Grundrechtsschutzes den Verzicht auf die Speicherung zwingend gebieten, ergänzt werden. Des Weiteren ist durch einen Rechtmäßigkeitsvorbehalt in § 2 ATDG sicherzustellen, dass keine Daten in die Datei gestellt werden, die unter Verstoß gegen die Menschenwürde oder unter schwerwiegendem, planmäßigem oder willkürlichem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage erhoben wurden. Die Alternative des Unterstützens des Unterstützens in § 2 Satz 1 Nr. 1 b) Alt. 2 ATDG sowie die Variante des Befürwortens in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG sind zu streichen. Der Begriff der Kontaktperson nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG ist im Hinblick auf die Art der von ihr zu erwartenden Hinweise weiter zu konkretisieren. Da erweiterte Grunddaten von Kontaktpersonen nicht erfasst werden dürfen, ist die Variante der Kontaktpersonen aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG zu streichen. Die Zugriffsregelung im Eilfall, § 5 Abs. 2 ATDG, ist enger zu fassen. Zum einen ist schon im Gesetzestext dafür Sorge zu tragen, dass nicht bereits die Gefahr einer einfachen Körperverletzung, einer einfachen Nötigung oder eines unbedeutenden Sachschadens zum Direktabruf der erweiterten Daten berechtigt. Zum anderen ist sicherzustellen, dass den beteiligten Behörden nicht ohne nähere Prüfung ihrer Berechtigung Zugriff auf Daten, die aufgrund besonderer Eingriffsbefugnisse gewonnen wurden, im Volltext gewährt wird. Die weitere Verwendung der in der Antiterrordatei erfassten Daten zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG verstößt gegen den Grundsatz der Zweckbindung und ist ebenfalls zu streichen. Auch auf die Aufnahme der Religionszugehörigkeit ist zu verzichten. Die verfahrensrechtlichen und organisatorischen Vorkehrungen sind auszubauen. Die Regelung des § 2 ATDG sollte mit einen Behörden- oder Dienststellenleitervorbehalt versehen werden. Die Regelung der datenschutzrechtlichen Verantwortung nach § 8 Abs. 1 Satz 3 ATDG hat für Daten, die aufgrund besonderer Eingriffsbefugnisse gewonnen wurden, eine Rechtmäßigkeitsprüfung auch durch die übermittelnde Stelle vorzusehen. In § 9 Abs. 1 Satz 3 ATDG ist ein Prüfungsvorbehalt dahingehend, ob die Protokolldaten im Rahmen einer gerichtlichen Nachprüfung der Informationsakte noch von Bedeutung sein können, zu normieren. Die undurchsich-

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.