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Julia Stubenrauch, Die Abwägung mit den konkret durch den internationalen Terrorismus bedrohten Rechtsgütern in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 245 - 249

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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245 terstützens des Unterstützens in § 2 Satz 1 Nr. 1 b) Alt. 2 ATDG sowie die Variante des Befürwortens in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG sind verfassungswidrig. Gleiches gilt für die Regelung der Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG. I. Die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen Abschließend ist auf die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen einzugehen. Da viele der vorher erörterten verfassungsrechtlichen Anforderungen spezielle Ausprägungen des Übermaßverbots darstellen, ist das ATDG insgesamt nur noch einer Stimmigkeitskontrolle zu unterziehen.943 Dabei sind die zwei Ebenen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu beachten.944 I. Die Abwägung mit den konkret durch den internationalen Terrorismus bedrohten Rechtsgütern 1. Verfassungslegitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Antiterrordatei Das ATDG bezweckt die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus.945 Es zielt demnach auf den Schutz der durch den Terrorismus bedrohten Individual- und Gemeinschaftsrechtsgüter ab. Dies sind Leib und Leben der potentiellen Opfer, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, deren Freiheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, sowie deren Eigentum, Art. 14 GG, bei Zerstörung und Beschädigung von Sachwerten. Des Weiteren ist der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung als Gemeinschaftsrechtsgut bezweckt. Alle der genannten Rechtsgüter unterliegen der Schutzpflicht des Staates und ihnen kommt ein besonders hoher Rang im Verfassungsgefüge zu. Sie stehen mit dem durch das ATDG betroffenen Recht auf informationelle Selbstbestimmung grundsätzlich im gleichen Rang.946 Unter Berücksichtigung des der Legislative bei der Auswahl des zur Zweckverfolgung einzusetzenden Mittels zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums stellt sich die Errichtung einer gemeinsamen Datei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten als geeigneter und erforderlicher Beitrag zur Aufklärung und Bekämpfung der vom internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren dar. Das ATDG schafft die institutionellen Voraussetzungen zur Vereinfachung der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden auf dem Gebiet der Terrorismus- 943 Vgl. 7. Kap., B. 944 Vgl. 7. Kap., A., IV. 945 S. § 1 Abs. 1 ATDG und die amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 12, 14. 946 S. nur BVerfG NJW 2006, 1939 (1942) und die Ausführungen im 7.Kap., A., II. 246 bekämpfung und leistet insofern einen entscheidenden Beitrag zur Gewährleistung des Schutzes der benannten Rechtsgüter. Zwar ist die in die Antiterrordatei eingestellte Datenmenge mit 13.000 erfassten Personen zum Stichtag ihrer Inbetriebnahme am 30. März 2007947 sehr groß, doch ist die praktische Handhabbarkeit durch die nahezu vollständige Standardisierung der Datenbestände, die eine zielgenaue Recherche in der Datei ermöglicht, sichergestellt. Durchschlagende Zweifel an der abstrakten Eignung der Antiterrordatei bestehen insofern nicht. Die Antiterrordatei ist als grundsätzlich zweistufige Datei ausgestaltet, allein im Rahmen der Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG wird sie zur Volltextdatei.948 Der Gesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht gehalten, die Verbunddatei als reine Indexdatei einzurichten. Die Anzeige der Grunddaten im Volltext ist zur zweifelsfreien Identifikation der erfassten Personen notwendig, und das angestrebte Ziel der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung wäre erheblich beeinträchtigt, wäre die abfragende Behörde schon bei den wenig sensiblen Grunddaten stets zur konventionellen Anfrage bei der einspeichernden Behörde gezwungen. Auch die Ausgestaltung der Antiterrordatei als reine Volltextdatei im Eilfall, ist für sich gesehen, ohne Würdigung der Ausgestaltung der Eingriffsschwellen, nicht zu beanstanden. Denn der Zweck der Datei, die Erstellung einer Erstbewertung des Gefährdungspotentials der erfassten Personen anhand der erweiterten Grunddaten, kann durch eine Indexdatei nur erreicht werden, wenn genügend Zeit zur Stellung eines Übermittlungsersuchens besteht. Zwingt die Gefahrenlage zu sofortigem Handeln, ist ein Direktabruf der Daten im Volltext nicht zu beanstanden, wenn nur durch diesen die Gefahr für die zu schützenden Rechtsgüter rechtzeitig abgewehrt werden kann. Die weniger einschneidenden Dateienvarianten sind in einem solchen Fall nicht in gleicher Weise zur Zweckverfolgung geeignet. 2. Angemessenheit des ATDG Angesichts der besonderen Schwere der durch das ATDG legitimierten Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen sind besonders hohe Anforderungen an die Angemessenheit des ATDG zu stellen.949 Daher sind die materiellen und formellen Eingriffsschwellen so auszugestalten, dass die Eingriffe in das Grundrecht im Hinblick auf das Gewicht der bedrohten Rechtsgüter für den Einzelnen hinnehmbar erscheinen. Insofern trägt die Antiterrordatei zwar in einer das Grundrecht schonenden Weise zur Vermeidung additiver Grundrechtseingriffe bei, doch vermögen die materiellen und formellen Eingriffsschwellen trotz des hohen Rangs der geschützten Rechtsgüter die Ausgewogenheit des ATDG insgesamt nicht sicherzustellen. 947 Ramelsberger, Süddeutsche Zeitung vom 31. März/1. April 2007, S. 6. 948 Vgl. B., I. und II. 949 Vgl. auch C. 247 Die Voraussetzungen der Speicherung und des Zugriffs auf die Daten sind unverhältnismäßig, sofern sie Daten Unverdächtiger und gänzlich Unbeteiligter erfassen. Da diese keinen Anlass für ihre Aufnahme in die Antiterrordatei gegeben haben, ist ein derartig schwerer Eingriff in ihr Grundrecht trotz des Gewichts der zu schützenden Rechtsgüter nicht gerechtfertigt.950 Insofern kann insbesondere bei der nahezu konturenlosen Ausweitung des terroristischen Umfeldes durch die Alternative des Unterstützens des Unterstützens in § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG und die Erfassung von Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, sowie der Erstreckung der Speicherpflicht auf reine „Gesinnungstäter“ durch die Aufnahme der Variante des Befürwortens von Gewaltanwendung zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange in § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG das angemessene Verhältnis zwischen dem Gewicht der Grundrechtsbeeinträchtigung und den vom internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren im Hinblick auf das Verhalten der Betroffenen, die kaum Anlass zu ihrer behördlichen Registrierung gegeben haben, und das von ihnen als gering einzuschätzende Gefährdungspotential nicht mehr als gewahrt angesehen werden.951 Gleiches gilt für den gefahren- und verdachtsunabhängigen Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten betreffend legale Verhaltensweisen nach § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG.952 Das Urteil der Unangemessenheit gilt umso mehr, als auch rechtswidrig, unter schwerwiegendem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage oder unter Missachtung des absoluten Folterverbots erhobene Daten953 und Angaben mit Diskriminierungspotential in die Datei aufgenommen werden können. Denn der vergleichsweise geringe Nutzen, der etwa der Erfassung der Religionszugehörigkeit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) hh) ATDG für die Bekämpfung des internationalen Terrorismus zukommt, steht mit den mit der Speicherung dieses personenbezogenen Datums aus dem Mentalbereich verbundenen Nachteilen für den Betroffenen, wie etwa der Gefahr der Stigmatisierung und Diskriminierung954 außer Verhältnis.955 Das Tatbestandsmerkmal der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ in § 2 Satz 1 ATDG ist zur erforderlichen Begrenzung des Eingriffs nicht genügend. Nach der vom Gesetzgeber des ATDG befürworteten Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals können letztlich schon auf kriminalistischen Erfahrungen beruhende sicherheitsbehördliche Vermutungen die Erfassung in der Antiterrordatei begründen. Damit senkt das ATDG die Eingriffsschwelle derart herab, dass eine ausreichende Begrenzung der Eingriffsbefugnis auf eine auf Tatsachen gestützte hinreichend verdichtete Gefahr terroristischer Anschläge, die die von dem Betroffenen hinzunehmenden Einbußen an grundrechtlicher Freiheit im Hinblick auf die bedrohten Rechtsgüter als zumutbar 950 Vgl. auch D., III. und H. 951 Vgl. hierzu ausführlich H., II. 952 Vgl. hierzu ausführlich D., III. und A., IV., 2. 953 Vgl. hierzu ausführlich G. 954 Vgl. zum Diskriminierungspotential der Heranziehung der Religionszugehörigkeit als Auswahlkriterium etwa BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 955 Vgl. hierzu ausführlich E. und 7. Kap., B., II., 2., a. 248 erscheinen ließe, nicht gewährleistet ist.956 Ferner sind die durch das ATDG legitimierten Zweckänderungen, insbesondere bei der weiteren Verwendung der in der Antiterrordatei erfassten Daten zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG angesichts der hierdurch bewirkten Ausweitung fachgesetzlicher Übermittlungsbefugnisse über den Anwendungsbereich der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus hinaus957 und der Intransparenz der Datenverarbeitungsvorgänge unangemessen. Im Übrigen erscheint die bedingungslose Pflicht zur Speicherung nach § 2 Satz 1 ATDG ohne die Möglichkeit, dass die einspeichernde Stelle im Einzelfall von der Speicherung absehen darf, wenn dies Gründe des Grundrechtsschutzes zwingend gebieten, unverhältnismäßig. Denn es sind Fälle denkbar, in denen der Betroffene an der Privatheit bestimmter besonders sensibler Daten ein hohes Interesse besitzt, dem nicht auf andere Weise als durch den Verzicht auf die Speicherung genügt werden kann.958 Dies gilt insbesondere für die erweiterten Grunddaten mit hoher persönlichkeitsrechtlicher Relevanz und in Bezug auf die Kontaktpersonen. Die Vorschrift des § 2 Satz 1 ATDG sollte daher um eine entsprechende Ausnahmeregelung hinsichtlich der strengen Speicherungspflicht ergänzt werden. Daneben ist auch die Weite der Zugriffsregelung im Eilfall, § 5 Abs. 2 ATDG, unangemessen, soweit nach dessen Wortlaut bereits die Gefahr einer einfachen Körperverletzung, einer einfachen Nötigung oder eines unbedeutenden Sachschadens den von den herkömmlichen Übermittlungsregelungen losgelösten Direktzugriff auf die erweiterten Grunddaten als eingriffsintensivste Maßnahme rechtfertigen soll.959 Danach besteht nämlich die Gefahr, dass der Eilfall in der Praxis zum Regelfall wird und die Bindungen, die das ATDG i.V.m. den fachgesetzlichen Übermittlungsregelungen für den Zugriff auf die erweiterten Grunddaten im Übrigen bereithält, umgangen werden. Der Einzelne läuft so Gefahr, der eingriffsintensiven Maßnahme schon bei einem lediglich geringen Schadensausmaß ausgesetzt zu sein. Die formellen Sicherungen können das Urteil der Unangemessenheit der kritisierten Regelungen des ATDG nicht ausräumen, da diese an den wesentlichen Stellen selbst ungenügend sind.960 Insbesondere das im Rahmen der Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG bestehende Maß an formellen Vorkehrungen mindert die Eingriffsintensität des Direktabrufs nur in unzulänglicher Weise. Der Weite der materiellen Eingriffsschwellen und der insofern bestehenden Gefahr der unverhältnismäßigen Anwendung vermögen die prozeduralen Vorkehrungen des Behördenleitervorbehalts (§ 5 Abs. 2 Satz 2 ATDG) und der Dokumentationspflichten (§ 5 Abs. 2 Satz 3 ATDG) letztlich nicht in ausreichender Weise entgegen zu wirken. Denn diese stehen einer extensiven Auslegung der Norm grundsätzlich nicht entgegen. Insoweit 956 Vgl. ausführlich hierzu H., I. 957 Vgl. hierzu ausführlich D., III. 958 So auch Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 10f.; Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 11. 959 So auch Hilgendorf, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4f. 960 Vgl. auch F. 249 bekräftigt die Stimmigkeitskontrolle den zuvor gewonnenen Eindruck der Verfassungswidrigkeit des ATDG in Teilen. II. Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist den im Rahmen der Terrorismusbekämpfung berührten kollektiven Sicherheitsinteressen der objektivrechtliche Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüberzustellen.961 Insoweit können Sicherheitsbedürfnisse der Allgemeinheit über den fundamentalen Staatszweck und die Staatsaufgabe Sicherheit als objektiv-rechtliche Rechtspositionen in die Abwägung eingestellt werden. Demgegenüber sind die Auswirkungen der mit der Antiterrordatei einhergehenden Eingriffe auf die Allgemeinheit unter Vergegenwärtigung der Rechtslage im Bereich der inneren Sicherheit im Übrigen zu berücksichtigen. Danach bestehen an der Verhältnismäßigkeit der Antiterrordatei ebenfalls erhebliche Zweifel. Zwar ist zuzugestehen, dass die informationelle Vernetzung und verstärkte Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden zum Schutz der kollektiven Sicherheit gegenüber terroristischen Bedrohungslagen, denen mit den herkömmlichen Mitteln der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nur noch eingeschränkt beizukommen ist, essentiell ist. Insoweit kann die Einrichtung einer Verbunddatei der Sicherheitsbehörden und deren Ausgestaltung als Verdachtsgewinnungsdatei als notwendiges Mittel zur Befriedigung kollektiver Sicherheitsbedürfnisse und des allgemeinen Gefühls der Unsicherheit angesehen werden. Allerdings können von der Antiterrordatei aufgrund der großen Streubreite des Eingriffs mit 13.000 in der Datei erfassten Personen gravierende Einschüchterungseffekte ausgehen. Indem nämlich die einschlägigen Bestimmungen des ATDG - dies sind insbesondere, wie zuvor erörtert, der Einbezug von Personen, die den Terror unterstützende Gruppierungen wiederum lediglich unterstützen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG, die Erfassung von „Gesinnungstätern“ nach § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG, die Aufnahme von Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und der nicht hinreichend beschränkte Zugriff auf die Daten nach § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG - die Speicherung und den Zugriff auf Daten Unverdächtiger und gänzlich Unbeteiligter ermöglichen, ist die Antiterrordatei in besonderem Maße geeignet, Druck zur Verhaltensanpassung auf die Bevölkerung auszuüben. Denn da die vorerwähnten Personengruppen keinen (so im Fall der Kontaktpersonen) bzw. ganz geringen (so im Fall der Unterstützer und Befürworter) Anlass für ihre Aufnahme in die Antiterrordatei gegeben haben, und die beteiligten Polizeibehörden unabhängig vom Vorliegen konkreter gefahr- oder verdachtsbegründender Tatsachen auf Daten betreffend legale Verhaltensweisen zugreifen können, ist nicht auszuschließen, dass 961 Vgl. 7. Kap., A., IV.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.