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Julia Stubenrauch, Die Zulässigkeit der Zweckentfremdungen in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 227 - 231

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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227 wendung der Informationen (§§ 6, 7 ATDG), die Dauer der Speicherung (§ 11 Abs. 2 und 3 ATDG), die organisatorischen Vorkehrungen und die Verfahrensrechte des Bürgers (§§ 8 - 11 ATDG) fest. Der durch die Errichtungsanordnung der Exekutive eingeräumte Entscheidungsspielraum ist demnach so minimal, dass er für die Grundrechtsverwirklichung des Betroffenen kaum eine Rolle spielt. Lediglich der Bestimmung der weiteren beteiligten Polizeivollzugsbehörden i.S.v. § 1 Abs. 2 ATDG kommt für die Grundrechtsverwirklichung ein nicht unerhebliches Gewicht zu. Allerdings ist der Kreis der in Betracht kommenden weiteren Behörden wiederum durch § 1 Abs. 2 ATDG so genau umrissen, dass sich die der Verwaltung im Rahmen der Errichtungsanordnung zukommende Aufgabe lediglich auf die Benennung der durch § 1 Abs. 2 ATDG selbst bestimmten Behörden beschränkt.888 § 12 ATDG ist daher mit dem Gebot der Normenklarheit vereinbar. III. Die Zulässigkeit der Zweckentfremdungen Bezweckt die Speicherung und die sich daran anschließende Verarbeitung der Daten die Erfüllung der jeweiligen den beteiligten Behörden zugewiesenen Aufgaben der Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus, so stellt die Speicherung und sonstige Verarbeitung von Daten in die Antiterrordatei, die zu anderen Zwecken als der Terrorismusbekämpfung erhoben wurden, eine Zweckentfremdung dar, die nur unter engen Voraussetzungen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar ist. 1. Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den zwecküberschneidenden Bereich Wie zuvor herausgearbeitet889 fließt aus dem Zweckbindungsgebot neben der Wahrung der Verhältnismäßigkeit des mit der Zweckänderung einhergehenden Transparenzverlustes die Vorgabe, dass Verbunddateien nur in solchen Bereichen und hinsichtlich solcher Daten mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar sind, hinsichtlich derer sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden. Demnach sind Verbunddateien erstens nur für solche Zwecke zulässig, die sich auf Aufgaben beziehen, zu deren Erfüllung alle beteiligten Stellen gleichsam berufen sind. Zweitens dürfen nur solche Daten in der gemeinsa- 888 So im Ergebnis auch Schmid, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 2f.; a.A. Hilgendorf, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 5; Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG- Entwurf, S. 6; Der Bundesbeauftragte für Datenschutz, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 5; Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4ff.; Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 8. 889 6. Kap., A., II., 2. 228 men Datei erfasst oder übermittelt werden, die die beteiligten Behörden aufgrund eigener Kompetenzen inhaltlich ebenso hätten erlangen können. Da es sich bei den an der Antiterrordatei beteiligten Behörden ausschließlich um Sicherheitsbehörden handelt, deckt sich das Gebot der Zweckbindung weitgehend mit den aus dem Trennungsgebot fließenden funktionalen und kompetenzrechtlichen Maßgaben. Insoweit kann zunächst auf obige Ausführungen890 verwiesen werden. Die Vorbehalte, die in Bezug auf den gefahren- und verdachtsunabhängigen Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten betreffend legale Verhaltensweisen bestehen, gelten insofern auch hier. Dessen ungeachtet bleibt festzuhalten, dass die Antiterrordatei mit Bezugnahme auf die den einzelnen Behörden zugewiesenen Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus Zwecke verfolgt, die einem Bereich zuzuordnen sind, in dem sich die Aufgaben der Sicherheitsbehörden überschneiden.891 Die in die Datei eingestellten Daten hätten somit schon originär durch alle beteiligten Behörden für den Zweck der Antiterrordatei erhoben werden dürfen. Dort wo die Zwecke der Datenverarbeitung nicht explizit an die Aufgaben der beteiligten Behörden zur Terrorismusaufklärung und -bekämpfung gebunden sind - so im Rahmen der Freischaltung nach § 5 Abs. 1 Satz 3, 4 ATDG und der konventionellen Übermittlung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. i.V.m. § 7 ATDG -, verweist das ATDG auf die jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften der Fachgesetze, erweitert die bestehenden Übermittlungsbefugnisse insofern nicht. Die fachgesetzlichen Übermittlungsvorschriften nehmen wiederum regelmäßig Bezug zur jeweiligen Aufgabenerfüllung. Insoweit werden nur solche Daten in der Antiterrordatei erfasst und den beteiligten Behörden zugänglich gemacht, die sie selbst aufgrund eigener Aufgaben hätten erheben können. Ferner wird im Rahmen der Freischaltung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG sowie im Rahmen der konventionellen Übermittlung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt., § 7 ATDG durch die Bindung an die bestehenden Übermittlungsvorschriften unter Beachtung auch der jeweiligen Übermittlungsverbote und Prüfungsvorbehalte der übermittelnden Stelle gewährleistet, dass die Empfangsbehörde nur solche Daten erhält, die sie aufgrund eigener Kompetenzen inhaltlich selbst auch hätte erheben dürfen. Damit scheidet insbesondere eine Übermittlung von Daten, die aufgrund besonderer Eingriffsbefugnisse gewonnen wurden - etwa die einer Kennzeichnungspflicht nach § 4 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 G 10 unterliegenden Daten - an nicht berechtigte Stellen aus. Hinsichtlich einer Erweiterung der Übermittlungsbefugnisse und indirekt damit auch der Datenerhebungskompetenzen bestehen allerdings Bedenken, soweit § 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ATDG den beteiligten Behörden ein direktes Abrufrecht von Daten im Volltext einräumt. Eine Einzelfallentscheidung durch die übermittelnde Behörde findet hier nicht statt, die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Abrufs obliegt allein der die Informationen begehrenden Stelle (§ 8 Abs. 1 Satz 2 ATDG). 890 A., III. 891 Vgl. dazu 1. Kap., C., I., 2. 229 Auch im Rahmen dieses Direktabrufrechts muss aber gemäß dem Gebot der Zweckbindung sichergestellt sein, dass nur entsprechend befugte Stellen auf Daten, die aufgrund besonderer Kompetenzen gewonnen wurden, zugreifen können. Dem kann etwa durch die Regelung einer beschränkten oder verdeckten Speicherung für gekennzeichnete Daten Rechnung getragen werden. Den Anforderungen aus dem Gebot der Zweckbindung ist genügt, wenn diese Daten bei einem Direktabruf nicht sichtbar sind, eine Übermittlung erst nach entsprechender Unterrichtung, Kontaktaufnahme und Einzelfallentscheidung der die Daten einspeichernden Behörde aufgrund geltender fachgesetzlicher Befugnisse in Betracht kommt. Eine solche Regelung enthält § 4 ATDG. Danach ist eine verdeckte Speicherung nicht nur aus Gründen der Geheimhaltung und des Quellenschutzes zulässig, sondern - wie als Ergebnis der Sachverständigenanhörung im Gesetzgebungsverfahren noch ergänzt wurde - auch soweit dies besonders schutzwürdige Interessen des Betroffenen ausnahmsweise erfordern. Allerdings ist diese Art der Speicherung nicht zwingend vorgeschrieben, vielmehr erlaubt § 4 ATDG („darf“) der speichernden Stelle lediglich im Ausnahmefall die beschränkte und verdeckte Speicherung. Diese Regelung stellt demnach nicht im gebotenen Maße sicher, dass nur berechtigte Stellen auf besonders sensible Daten zugreifen können.892 Dass das ATDG den Anforderungen des Zweckbindungsgebotes hinsichtlich Daten, die aufgrund besonderer Eingriffsbefugnisse erlangt wurden, in anderer Weise Rechnung trägt, ist nicht ersichtlich. Insoweit ist das Direktabrufrecht nach § 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ATDG mit dem Grundsatz der Zweckbindung nicht vereinbar. Bedenken bereitet ferner die Verwendung der Daten für Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG.893 Während die weitere Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei für Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung im Lichte des Trennungsgebotes unbedenklich ist, soweit die Daten der Polizei nur einmal im Einklang mit der der Verbunddatei spezifischen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zwecksetzung zur Kenntnis gelangt sind894, bleibt dagegen nach dem Gebot der Zweckbindung nicht nur die Speicherung, Übermittlung und Verwendung, sondern auch die weitere Verwendung der Daten an solche Zwecke gebunden, die dem gemeinsamen Aufgabenbereich der beteiligten Behörden zugeordnet werden können.895 Demnach genügt es nicht, dass § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG die weitere Verwendung auf Daten beschränkt, auf die die verwendende Behörde „Zugriff erhalten hat“. Zwar knüpft diese Umschreibung an die Zugriffsvoraussetzungen des § 5 ATDG an, wonach der Zugriff nur zur Erfüllung der jeweiligen Behördenaufgaben zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus 892 So auch Deutsche Vereinigung für Datenschutz e.V., Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 5. 893 Vergleiche zum Streitstand während des Gesetzgebungsverfahrens Geiger, Innenausschuss- Protokoll Nr. 16/24, S. 64; Plenarprotokoll 16/71, S. 7106. 894 Vgl. hierzu 2. Kap.; B., II., 2. 895 Vgl. hierzu 6. Kap., A., II., 2. 230 zulässig ist, und trägt sie insofern dem besonderen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zweck der Antiterrordatei und folglich dem Trennungsgebot Rechnung. Doch ist weiter zu vergegenwärtigen, dass nach dem Gebot der Zweckbindung - insoweit geht dieses über die Anforderungen des Trennungsgebotes hinaus896 - nicht nur der erstmalige Zugriff auf die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten, sondern auch die weitere Verwendung dieser Informationen der spezifischen Aufgabenzuweisung der an der Antiterrordatei beteiligten Behörden Rechnung tragen muss. Aufgaben der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dürfen aber nicht durch die Nachrichtendienste wahrgenommen werden, da ihnen lediglich der Schutz des Staates und der Verfassung zugewiesen ist. Da in § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG eine wie in § 6 Abs. 2 ATDG enthaltene Beschränkung der Datenverwendung für Zwecke im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus fehlt, trägt die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG der spezifischen Beschränkung der Nachrichtendienste auf Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes nicht in ausreichendem Maße Rechnung. Letztlich erweitert § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG die bestehenden fachgesetzlichen Übermittlungsbefugnisse und räumt den beteiligten Behörden Befugnisse über den Bereich der Staats- und Verfassungsschutzdelikte hinaus ein, die mit dem ursprünglichen Zweck der Antiterrordatei nicht zu vereinbaren sind. Dies gilt nicht nur für Daten, auf die die beteiligten Behörden direkt zugegriffen haben, sondern auch für solche, die im Rahmen der Freischaltung oder konventionellen Übermittlung aufgrund geltender fachgesetzlicher Übermittlungsbefugnisse weitergegeben wurden. Denn auch im Rahmen dieser Übermittlungen ist die aus dem Zweckbindungsgebot folgende Beschränkung auf den gemeinsamen Aufgabenbereich zu beachten und darf durch die weitere Verwendung der Daten zu anderen Zwecken nicht umgangen werden. Die weitere Verwendung der Daten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG ist demnach mit dem Gebot der Zweckbindung nicht vereinbar. 2. Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle Aufgrund des mit Zweckänderungen einhergehenden Transparenzverlustes für den Betroffenen sind Verbunddateien des Weiteren grundsätzlich nur dann mit dem Gebot der Zweckbindung vereinbar, wenn an der gemeinsamen Datei nur solche Behörden beteiligt sind, die auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Verbunddatei vergleichbare Aufgaben mit in ihrer Eingriffsintensität vergleichbaren Befugnissen erfüllen. Alternativ ist die Eingabe der Daten auf solche Informationen zu beschränken, die zu vergleichbaren Zwecken wie die mit der Verbunddatei verfolgten gewonnen wurden.897 896 Zum Vergleich der aus dem Trennungsgebot fließenden Vorgaben mit denen aus dem Gebot der Zweckbindung s. 6. Kap., A., II., 2., c. 897 Vgl. 6. Kap., A., II., 2., b. 231 Eine Begrenzung der Speicherungspflicht hinsichtlich zweckbestimmter Daten sieht das ATDG nicht vor. § 2 ATDG sieht die Speicherung solcher Erkenntnisse vor, aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte für terroristische Aktivitäten ergeben. Bei welcher Gelegenheit und zu welchen Zwecken diese Daten ursprünglich erhoben wurden, spielt demnach für die Speicherung keine Rolle. Allein nach Maßgabe des § 2 ATDG könnten demnach auch Daten, die bei eher harmlosen Gelegenheiten wie der Aufnahme eines Verkehrsunfalls, etc. gewonnen wurden, in den für den Betroffenen schwerer wiegenden Kontext der Terrorismusbekämpfung gestellt werden. Diese Gefahr bannt allerdings § 1 ATDG. Danach sind nämlich nur solche Behörden an der gemeinsamen Datei beteiligt, die von ihren allgemeinen Aufgaben her auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Verbunddatei Daten in Verwendungszusammenhängen erheben, die ähnlich schwer wiegen wie der der Terrorismusbekämpfung und ihrer Art nach einen Bezug zu Gefahren und Straftaten gegen den Bestand der Bundesrepublik oder eines Landes haben (vgl. nur die Aufgaben des BKA, §§ 2 - 4 BKAG). Dies ist nicht nur bei den nach § 1 Abs. 1 ATDG beteiligten Behörden der Fall, sondern auch bei den aufgrund § 1 Abs. 2 ATDG beteiligten weiteren Polizeivollzugsbehören. Diesen müssen nämlich ebenfalls Aufgaben der Terrorismusbekämpfung besonders und nicht nur im Einzelfall zugewiesen sein. Danach kommen insbesondere Dienststellen des polizeilichen Staatsschutzes der Länder in Betracht.898 Dass im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung der an der Antiterrordatei beteiligten Behörden erhobene Daten auch für Zwecke der Terrorismusbekämpfung verwendet werden, ist für den Betroffenen damit nicht gänzlich unvorhersehbar und hinsichtlich der Intensität der damit verbundenen Zweckänderung zumutbar. IV. Datenschutzrechtliche Verantwortung und Kennzeichnungspflichten Den zur formalen Absicherung der aus dem Zweckbindungsgebot fließenden Vorgaben erforderlichen Kennzeichnungspflichten899 trägt das ATDG in § 3 Abs. 2, § 6 Abs. 3 ATDG Rechnung. Hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Kontrolle genügt § 8 ATDG dagegen nur teilweise den verfassungsrechtlichen Anforderungen.900 Denn er überträgt die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Erhebung und Speicherung pauschal der speichernden Stelle, die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abfrage der abfragenden Stelle. Für Daten, die aufgrund besonderer Eingriffsbefugnisse gewonnen wurden, ist dagegen keine weitere Prüfung durch die übermittelnde Stelle vorgesehen. Während im Rahmen der Freischaltung und der Übermittlung aufgrund eines Ersuchens das ATDG insoweit auf die fachgesetzlich geregelten Prüfungsvorbehalte verweist, wonach teilweise neben der die Informationen begehrenden Behörde auch die übermittelnde Stelle die datenschutzrechtliche Verantwortung trägt, 898 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 14. 899 Vgl. 6. Kap., A., II., 3. 900 Ebd.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.