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Julia Stubenrauch, Die Bestimmtheit der Zweckfestsetzung und das Problem der Verweisungen in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 224 - 226

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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224 nahezu vollständig entziehenden Direktabrufs die eingriffsintensivste Maßnahme. Erhöhend wirkt sich jeweils die Kumulation der Eingriffsakte im Rahmen der Antiterrordatei aus. Insgesamt sind daher an die Normenklarheit, insbesondere an die Festlegung der Verwendungszwecke, und die Verhältnismäßigkeit sehr hohe Anforderungen zu stellen. D. Die Vorgaben hinsichtlich Zweckfestsetzung und Zweckbindung Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens besonders umstritten war die Einhaltung der aus den Geboten der Normenklarheit und Zweckbindung folgenden Vorgaben. Im folgenden Abschnitt seien daher die relevanten Normen des ATDG auf ihre verfassungsrechtliche Vereinbarkeit mit den zuvor herausgearbeiteten Anforderungen881 untersucht. I. Die Bestimmtheit der Zweckfestsetzung und das Problem der Verweisungen Der übergreifende Zweck der Antiterrordatei als allgemeiner Gesetzeszweck ist die Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Dieser pauschale Zweck ist im Lichte des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung grundsätzlich nicht genügend, vielmehr ist der Verwendungszweck jeder einzelnen Informationsmaßnahme bereichsspezifisch und präzise festzulegen. Diesem Erfordernis wird das ATDG gerecht. Der spezifische Eingriffszweck der Speicherung und Zusammenführung der Informationen ist in den §§ 2 i.V.m. 1 Abs. 1 ATDG, der Zweck der Recherche und der Trefferanzeige in § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG, der Zweck des Trefferabgleichs in § 6 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. ATDG, der Zweck des Übermittlungsersuchens in § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. ATDG normiert und besteht jeweils in der Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der beteiligten Behörden zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland. Was die jeweiligen gesetzlichen Aufgaben der einzelnen Behörden zur Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus sind, ergibt sich wiederum aus den fachgesetzlichen Bestimmungen der Sicherheitsgesetze. Dasselbe gilt hinsichtlich des spezifischen Zwecks des Direktabrufs der erweiterten Grunddaten nach § 5 Abs. 2 ATDG. Auch wenn die Eilfalldefinition in § 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG selbst keinen Bezug zur Bekämpfung des Terrorismus enthält, ist dieser ebenfalls § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG zu entnehmen, der ergänzend heranzuziehen ist. Dies ergibt sich aus systematischen und teleologischen Überlegungen. Denn zum einen besteht der übergreifende Gesetzeszweck des ATDG darin, die beteiligten Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zur Aufklärung und Bekämpfung des 881 Vgl. 6. Kap., A., II. 225 Terrorismus zu unterstützen882, so dass nicht angenommen werden kann, der Gesetzgeber wolle einen Direktabruf der erweiterten Grunddaten ermöglichen, ohne dass auch der Eilfall einen Bezug zum internationalen Terrorismus aufweisen müsse. Zum anderen normiert in systematischer Hinsicht § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG gleichsam als Vorgriff und übergreifend den Zweck der Nutzung in Form der Recherche in der Datei. § 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ATDG enthalten darüber hinaus nur noch die weiteren Voraussetzungen, von denen es abhängt, welche Daten im Volltext angezeigt werden. Die Recherche hinsichtlich der erweiterten Grunddaten im Rahmen eines Direktabrufs im Eilfall ist daher genauso wenig wie die der Grunddaten losgelöst vom Zweckbezug der Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus zu sehen. Auch wenn möglicherweise die unterschiedliche Terminologie im Rahmen des § 5 ATDG, der in Satz 1 von „Nutzung“ (zu verstehen im Sinne von Recherche), in Satz 2 und Absatz 2 von „Zugriff“ (zu verstehen im Sinne von Datenanzeige) spricht, diese Auslegung widerspiegelt, wäre dennoch eine entsprechende Klarstellung durch den Gesetzgeber wünschenswert. Verfassungsrechtlich zwingend ist dies allerdings nicht, da sich im Wege der restriktiven Auslegung der Eingriffszweck noch hinreichend präzise bestimmen lässt. Hinsichtlich des Zwecks der automatischen Übermittlung (Freischaltung) nach § 5 Abs. 1 Satz 3, 4 ATDG, sowie des Zwecks der konventionellen Übermittlung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. i.V.m. § 7 ATDG verweisen die genannten Vorschriften auf die jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften der Fachgesetze. Dies sind insbesondere § 10 Abs. 1 und 2 BKAG, § 33 ZFdG, § 5 Abs. 1 und 3, §§ 18 bis 22 BVerfSchG, § 3 Abs. 3, § 10 Abs. 1, § 11 MADG, §§ 8, 9 BNDG, § 4 Abs. 4 Nr. 1 und 2, § 7 Abs. 2 und 4 G 10 sowie die entsprechenden landesgesetzlichen Regelungen. Die spezifischen Verwendungszwecke ergeben sich demnach nicht unmittelbar aus dem ATDG selbst. Vielmehr ist stets ein Blick in die jeweiligen Fachgesetze zu werfen. Diese Verweisungstechnik ist im Lichte der Normenklarheit grundsätzlich kritisch zu betrachten. Sie ist allein mit der Maßgabe zulässig, dass Umfang und Ziel der Datenverarbeitung für den Betroffenen selbst erkennbar sein müssen.883 Gesetze, die nur von Experten verstanden werden können, sind mit der Verfassung nicht zu vereinbaren. Allerdings können Verweisungsketten in komplexen Regelungszusammenhängen gegenüber der alternativen Umschreibung aller Eingriffsvoraussetzungen in der Eingriffsnorm selbst durchaus vorzugswürdig sein.884 Dies ist bei der Antiterrordatei der Fall. Denn aufgrund der verschiedenen Informationsmaßnahmen, zu denen das ATDG ermächtigt und der Anzahl und Vielzahl der beteiligten Behörden mit ihren unterschiedlichen Aufgaben und Befugnissen, wäre eine präzise und abschließende Umschreibung der Eingriffszwecke im ATDG selbst kaum zu bewerkstelligen gewesen. Ein Gewinn an Normenklarheit über das aufgrund der Verweisungstechnik erreichte Maß hinaus wäre jedenfalls nicht zu erwarten. Unter 882 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 12, 14. 883 Vgl. hierzu 6. Kap., A., II., 1., c. 884 BVerfG NJW 2004, 2213 (2218). 226 Zuhilfenahme der jeweiligen Fachgesetze lässt sich der Zweck der einzelnen Informationsmaßnahmen dagegen auch von einem fachunkundigen Bürger ermitteln. Die Anforderungen an das Gebot der präzisen Zweckfestsetzung sind demnach gewahrt. Ohne Verweisungen kommt das ATDG bei der Bestimmung des Zwecks der weiteren Verwendung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 ATDG aus. Er besteht in der Verfolgung einer besonders schweren Straftat und der Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person. Bedenken hinsichtlich der Normenklarheit bestehen insofern allein aufgrund des Begriffs der „besonders schweren Straftat“. Die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung steht dem Bestimmtheitserfordernis aber nicht entgegen, solange die Auslegung unter Einsatz der juristischen Methode möglich ist.885 Dies ist hier der Fall. Im Hinblick auf den Sachzusammenhang zum Terrorismus und dem Sinn der Regelung, gravierende Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu legitimieren, muss unter der „besonders schweren Straftat“ eine solche verstanden werden, die den mittleren Kriminalitätsbereich deutlich übersteigt und die als solche und nicht nur im Einzelfall besonders schwer wiegt.886 Die Verwendungszwecke sind demnach insgesamt im ATDG ausreichend präzise festgelegt, hinsichtlich des Zwecks des Direktabrufs der erweiterten Grunddaten im Eilfall wäre allerdings, wie zuvor ausgeführt, eine noch deutlichere Fassung durch den Gesetzgeber wünschenswert. II. Die Zulässigkeit der Errichtungsanordnung, § 12 ATDG Gemäß dem Gebot der Normenklarheit hat der Gesetzgeber im Gesetz zur Verbunddatei die für die Grundrechtsverwirklichung wesentlichen Bestimmungen grundsätzlich selbst festzulegen. Administrative Richtlinien oder Errichtungsanordnungen sind daher nur innerhalb des durch das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz selbst festgelegten Rahmens zulässig.887 Die in § 12 ATDG enthaltene Errichtungsanordnung, nach der das BKA im Einvernehmen mit den beteiligten Behörden Einzelheiten zum Anwendungsbereich und zur verfahrensrechtlichen Ausgestaltung der Antiterrordatei festzulegen hat, begegnet insofern im Hinblick auf das Gebot der Normenklarheit keinen Bedenken. Sie konkretisiert lediglich den vom ATDG selbst festgelegten Rahmen näher. Die zur Grundrechtsverwirklichung wesentlichen Bestimmungen normiert das ATDG dagegen selbst. So legt es die Eingriffszwecke der Informationsmaßnahmen, die an der Verbunddatei beteiligten Behörden (§ 1 Abs. 1 und 2 ATDG), den in der Datei zu erfassenden Personenkreis (§ 2 ATDG), die Art der zu speichernden Daten (§ 3 ATDG), die Voraussetzungen des Abrufs (§ 5 ATDG), der Übermittlung und Ver- 885 BVerfG NJW 2004, 2213 (2216). 886 Zum Begriff der besonders schweren Straftat im Rahmen von Art. 13 Abs. 3 GG s. BVerfG NJW 2004, 999 (1010f.). 887 Vgl. 6. Kap., A., II., 1., d.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.