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Julia Stubenrauch, Die in die Datei einzustellenden Daten und Zugriffsrechte, §§ 2 und 5 ATDG in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 215 - 219

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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215 Erhebung, die Richtigkeit und Aktualität der Daten und die Zulässigkeit der Abfrage nimmt jede Behörde selbstständig und unabhängig wahr, §§ 4, 8 ATDG. Auch über die Berichtigung, Löschung und Sperrung der Daten entscheidet die eingebende Behörde jeweils selbständig nach den für sie geltenden Regelungen, § 11 ATDG. Eine im Lichte des Trennungsgebotes bedenkliche organisatorische Verflechtung der Sicherheitsbehörden ist nach alledem nicht gegeben. II. Der spezifische Zweck der Antiterrordatei, § 1 Abs. 1 ATDG Gemäß den Vorgaben aus dem Trennungsgebot ist eine gemeinsame Verbunddatei nur in den Bereichen zulässig, in denen sich die Aufgaben der Sicherheitsbehörden überschneiden. Schon der gesetzliche Zweck der Verbunddatei muss sicherstellen, dass ein Bezug der nachrichtendienstlichen Tätigkeit zu ihren spezifischen Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes gewahrt bleibt.859 Gemäß § 1 Abs. 1 ATDG bezweckt die Antiterrordatei, die beteiligten Sicherheitsbehörden bei der Erfüllung ihrer jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland zu unterstützen. Die Antiterrordatei wahrt demnach die spezifische Beschränkung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit auf Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes, da vom internationalen Terrorismus Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung, die Sicherheit und den Bestand des Staates und die auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland ausgehen und damit die Zuständigkeit sowohl der Polizei als auch der Nachrichtendienste eröffnet wird.860 Neue Aufgaben werden mit dem ATDG für die beteiligten Behörden nicht geschaffen.861 Dies stellt § 1 Abs. 1 ATDG mit der Bezugnahme auf die „jeweiligen gesetzlichen Aufgaben“ sicher und wird auch nochmals durch die begriffliche Differenzierung zwischen der „Aufklärung“ als Umschreibung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit und der „Bekämpfung“ als Umschreibung der polizeilichen Tätigkeit bekräftigt.862 Insoweit bestehen keine Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit des ATDG mit dem Trennungsgebot. III. Die in die Datei einzustellenden Daten und Zugriffsrechte, §§ 2 und 5 ATDG Des Weiteren wäre es mit dem Trennungsgebot nicht vereinbar, wenn die Polizei im Rahmen von Verbunddateien Kenntnis von nachrichtendienstlichen Informationen betreffend legaler Verhaltensweisen im Vorfeld einer konkreten Gefahr bzw. eines konkreten Verdachts erlangen würde. Deswegen dürfen entweder nur Daten in Be- 859 Vgl. die Ausführungen im 2. Kap. unter B., II., 1. 860 So auch Möstl, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 2. 861 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 14. 862 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 14. 216 zug auf schon gefährliche oder verdächtige Verhaltensweisen in die Verbunddatei eingespeichert werden oder aber die gesetzlichen Voraussetzungen eines Datenzugriffs durch die Polizei müssen an das Bestehen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen gebunden werden.863 Darüber hinaus muss sichergestellt sein, dass die Nachrichtendienste nur von solchen Daten Kenntnis erhalten, die sie entweder mit den ihnen zustehenden Kompetenzen in gleicher Weise hätten erheben können, oder die die Polizei bei einem Einsatz ausschließlich ihr zustehender Kompetenzen zufällig erlangt hat. Der Zugriff der Nachrichtendienste auf gezielt durch exekutive Mittel gewonnene Erkenntnisse muss gesetzlich ausgeschlossen bleiben.864 1. Der Inhalt der Antiterrordatei und die einzuspeichernden Daten, § 2 ATDG Von der Einspeicherung in die Antiterrordatei werden gemäß § 2 Satz 1 ATDG zunächst nur solche Daten betroffen, die bereits durch die beteiligten Behörden auf Grundlage der für sie geltenden Rechtsgrundlagen erhoben worden sind. Das ATDG schafft demnach keine zusätzliche Rechtsgrundlage für die Datenerhebung.865 Eine Erweiterung insbesondere nachrichtendienstlicher Befugnisse ist demnach nicht zu befürchten, da ein gezielter Einsatz polizeilicher Befugnisse zur Gewinnung nachrichtendienstlicher Informationen ausgeschlossen bleibt, wenn die Datenerhebung im Zeitpunkt der Einspeicherung bereits abgeschlossen ist. Problematisch erscheint aber die Einhaltung der aus dem Trennungsgebot für die Polizei folgenden Vorgaben. Das ATDG bezweckt laut gesetzgeberischem Willen eine Gefährdungsersteinschätzung der in der Datei erfassten Personen und Gruppierungen und soll terroristischen Gefahren bereits im Vorfeld ihrer Konkretisierung begegnen.866 Nach § 2 ATDG begründen bereits tatsächliche Anhaltspunkte für terroristische Aktivitäten die Speicherungspflicht der beteiligten Behörden. Neben Angehörigen einer terroristischen Vereinigung nach § 129 a, b StGB werden auch solche Personen in der Antiterrordatei gespeichert, die terroristische Aktivitäten lediglich unterstützen, vorbereiten oder befürworten. Auch das soziale Umfeld der eigentlichen Zielpersonen wird erfasst. Mit der Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte und der Einbeziehung des Planungs- und Vorbereitungsstadiums setzt die Speicherungsverpflichtung somit weit im Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen an und erstreckt ihre Wirkungen auch auf Unverdächtige.867 Indem insofern also auch herkömmlich allein nachrichtendienstlicher Beobachtung unterliegende Daten betreffend legaler Verhaltensweisen im Vorfeld konkreter Gefahren- 863 Vgl. die Ausführungen im 2. Kap. unter B., I. und C., I. 864 Vgl. die Ausführungen im 2. Kap. unter C., II. 865 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15. 866 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15, 17. 867 S. dazu die weiteren Ausführungen unter G. zum Verbot gefahren- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen. 217 und Verdachtslagen in die Datei aufgenommen werden und grundsätzlich auch der Polizei zur Kenntnis gelangen können, ist das Trennungsgebot berührt. Verletzt ist das Trennungsgebot dadurch allerdings allein noch nicht. Ihm kann noch durch den Ausschluss der Polizei von derartigen Daten auf der zweiten Ebene des Datenzugriffs Rechnung getragen werden.868 2. Der Zugriff auf die Daten, § 5 ATDG Um den Vorgaben aus dem Trennungsgebot gerecht zu werden, müssen folglich die gesetzlichen Voraussetzungen eines Datenzugriffs durch die Polizei an das Bestehen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen gebunden sein.869 Die Recherche in der Datei und der Zugriff auf die Grunddaten ist in § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG geregelt. Danach wird den beteiligten Stellen der Zugriff auf die Identitätsmerkmale eröffnet, wenn er zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich ist. Dem Wortlaut nach ist ein Zugriff der Polizei auf die Grunddaten auch unverdächtiger Personen zunächst nicht explizit vom Vorliegen konkreter Gefahren- und Verdachtslagen abhängig. Erforderlich ist allerdings ein Einschreiten der Polizei bei konkurrierender Zuständigkeit der Nachrichtendienste nach obigen Befunden870 nur bei Bestehen einer konkret abzuwehrenden Gefahr. In dieser Auslegung bindet die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG den Zugriff der Polizei auf die Grunddaten inzident also an konkrete gefahren- oder verdachtsbegründende Tatsachen. Ob dem Gesetzgeber bei Fassung der Zugriffsvoraussetzungen die nach dem Trennungsgebot notwendige Beschränkung eines polizeilichen Datenzugriffs bewusst war, und die vorstehende Auslegung insofern vom gesetzgeberischen Willen gedeckt ist, bleibt allerdings im Hinblick auf das Fehlen entsprechender Ausführungen in der Gesetzesbegründung zweifelhaft. Eine Klarstellung im Gesetzestext selbst durch eine entsprechend engere Fassung der Zugriffsrechte wäre daher geboten. Die Ausgestaltung des Zugriffsrechts in § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG begegnet demnach im Hinblick auf das Trennungsgebot Bedenken, die allenfalls durch eine restriktive Auslegung des Tatbestandsmerkmals „erforderlich“ beseitigt werden können. Gleiches gilt für den Zugriff der Polizei auf die weitaus sensibleren Informationen der erweiterten Grunddaten. Dieser wird gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG grundsätzlich nur im Einzelfall auf Ersuchen in Übereinstimmung mit den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften der Fachgesetze gewährt. Dem Zugriff der 868 Etwas anders Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 5, der aufgrund der Vorgaben des Trennungsgebotes eine Streichung der Alternative des Befürwortens in § 2 Abs. 1 Nr. 2 ATDG angeregt hat, allerdings die zweite Ebene des Datenzugriffs in diesem Zusammenhang unberücksichtigt gelassen hat. 869 Vgl. auch die Ausführungen im 2. Kap., C., I. 870 1. Kap., C., I., 2., b. 218 Polizei unterliegen nachrichtendienstliche Informationen demnach vorbehaltlich etwaiger Übermittlungsverbote nur dann, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Übermittlung zur Verhinderung oder Verfolgung von Staatsschutzdelikten erforderlich ist (vgl. § 20 Abs. 1 BVerfSchG, § 9 Abs. 3 BNDG, § 11 Abs. 2 MADG und die entsprechenden Regelungen in den Verfassungsschutzgesetzen der Länder). Zunächst sprechen diese Vorschriften also lediglich von tatsächlichen Anhaltspunkten, die den polizeilichen Zugriff auf konkrete Gefahren- und Verdachtslagen nicht ausreichend zu beschränken vermögen. Allerdings müssen die tatsächlichen Anhaltspunkte die Erforderlichkeit zur Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten belegen. Erforderlich wiederum ist ein Einschreiten der Polizei nur bei Bestehen einer konkret abzuwehrenden Gefahr. Insofern knüpfen auch die fachgesetzlichen Vorschriften die Datenübermittlung inzident an konkrete gefahrenoder verdachtsbegründende Tatsachen. Die Vorbehalte, die gegenüber dieser allenfalls im Rahmen restriktiver Auslegung als verfassungskonform anzusehenden Gestaltung der Zugriffsrechte schon im Hinblick auf den Zugriff der Polizei auf die Grunddaten bestehen, gelten umso mehr beim Zugriff auf die ihrem Grad nach sensibleren erweiterten Grunddaten. Die Ausgestaltung des Zugriffsrechts in § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG steht insofern mit dem Trennungsgebot gleichfalls nicht im Einklang. Als im Lichte des Trennungsgebots bedenklich wurde in der wissenschaftlichen Diskussion im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des Weiteren die Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG kritisiert.871 Diese sieht in Ausnahmefällen ein Direktabrufrecht der zugreifenden Behörde auf die gespeicherten Daten unabhängig von einem entsprechenden Ersuchen und jenseits der fachgesetzlichen Übermittlungsregelungen vor. Zulässig ist der Direktzugriff nach § 5 Abs. 2 ATDG aber nur, wenn dies aufgrund bestimmter Tatsachen zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für bestimmte Rechtsgüter unerlässlich ist. Aus dem Erfordernis des Vorliegens bestimmter, also hinreichend verdichteter, objektiver Tatsachen, die eine gegenwärtige Gefahr belegen, folgt die Bindung des Zugriffsrechts an das Vorliegen konkreter gefahrbegründender Tatsachen. Den Vorgaben aus dem Trennungsgebot wird das ATDG im Rahmen der Eilfallregelung demnach gerecht. Soweit dies im Hinblick auf die Weite des § 5 Abs. 2 ATDG, der den Direktzugriff bereits bei Gefahr einer geringen Gesundheitsverletzung zulässt, anders beurteilt wird872, kann dem nicht gefolgt werden. Denn aus dem Trennungsgebot folgt lediglich die Bindung des Zugriffsrechts an das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Die Kritik an der Ausgestaltung des § 5 Abs. 2 ATDG wendet sich indessen gegen das geforderte Maß des den Rechtsgütern drohenden Schadens. Das Schadensausmaß ist allerdings im Hinblick auf die Vorgaben des Trennungsgebots unbeachtlich. Bedeutung kann dem Ausmaß des drohenden Schadens allenfalls bei der Abwägung mit den Grundrechten der von der Speicherung Betroffenen zukommen. 871 Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 13; Plenarprotokoll 16/51, S. 5008. 872 Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 13. 219 IV. Zusammenfassung Das ATDG steht demnach nur teilweise im Einklang mit dem Trennungsgebot. Soweit auch Informationen bezüglich legaler Verhaltensweisen in die Antiterrordatei eingespeichert werden, ist die Fassung der Zugriffsrechte des § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise an das Vorliegen konkreter gefahr- oder verdachtsbegründender Tatsachen gebunden. B. Die Gefahr der menschenunwürdigen Profilerstellung bei der Antiterrordatei Wie im 4. Kapitel ausgeführt, greift das ATDG in mehrfacher Hinsicht in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Vereinbarkeit des ATDG mit diesem Grundrecht ist daher gemäß den Ausführungen im 5. Kapitel zunächst zu untersuchen, ob die Antiterrordatei wegen der Gefahr der Herstellung von Persönlichkeitsprofilen den Menschenwürdegehalt des Grundrechts berührt. Denn sollte die Antiterrordatei in den einer Abwägung mit Gemeinwohlinteressen entzogenen unantastbaren Kernbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen, hätte der Gesetzgeber des ATDG die durch das Grundrecht gezogene absolute Grenze überschritten. Das ATDG wäre insoweit mit der Verfassung unvereinbar. I. Berührung des unantastbaren Kernbereichs durch die Antiterrordatei in ihrer Ausgestaltung als zweistufige Datei? Die Antiterrordatei ist grundsätzlich als zweistufige Verbunddatei ausgestaltet. Sie unterteilt die in ihr gespeicherten Daten in Grunddaten und erweiterte Grunddaten. Zu den Grunddaten zählen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 a) ATDG die zur Identifizierung des Betroffenen dienenden Merkmale wie Name, Geschlecht, Geburtsdatum, Geburtsort und -staat, Staatsangehörigkeiten, Anschriften, körperliche Merkmale, Sprachen und Dialekte, Lichtbilder sowie der Grund der Speicherung. Die erweiterten Grunddaten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG sind sensibler und entstammen verschiedensten Lebensbereichen. So fallen unter diese Kategorie Daten betreffend die wirtschaftliche und finanzielle Situation des Betroffenen (Telekommunikationsanschlüsse und -geräte, Adressen für elektronische Post, Bankverbindungen, Schließfächer, Fahrzeuge, Ausbildung, Beruf, Tätigkeit) Angaben über persönliche Verhältnisse (Familienstand, Volkszugehörigkeit, besondere gefahrbegründende Fähigkeiten oder Charaktereigenschaften, besuchte Orte und Reiseziele, Kontaktpersonen, unterstützte Gruppierungen und Vereinigungen) sowie Angaben zum Mentalbereich (Religionszugehörigkeit). Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 a) ATDG enthält jede der an der Antiterrordatei beteiligten Behörden bei einer Abfrage direkten Zugriff auf die Grunddaten. Hinsichtlich der erweiterten Grunddaten werden der

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.