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Julia Stubenrauch, Angemessenheit in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 204 - 212

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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204 die Geeignetheit der Datei und der durch sie einhergehenden Eingriffe. Die große Streubreite der von der Datei erfassten Daten vermag die Eignung der Datenbank grundsätzlich nicht in Frage zu stellen, soweit sie nicht bereits durch die schiere Datenmenge abstrakt in keiner Weise praktisch handhabbar ist und insofern keinerlei Erfolg verspricht.821 Allerdings ist zu vergegenwärtigen, dass bei einem Datenabruf im Online-Verfahren, die im Rahmen der konventionellen Datenübermittlung erfolgende und zum Verständnis und zur Würdigung der Informationen regelmäßig erforderliche Kommunikation zwischen der die Daten einstellenden und der abfragenden Behörde unterbleibt. Der tatsächliche Nutzen der abgefragten Daten kann daher gegebenenfalls zweifelhaft sein. Jedenfalls aber für den standardisierten Zugriff auf Daten, die keiner interpretatorischen Auswertung bedürfen, ist der Online-Zugriff und insofern die Verbunddatei geeignet.822 Allein bei nicht standardisierten Daten könnte der Prüfung der Geeignetheit der mit der Verbunddatei erfolgenden Eingriffe nähere Aufmerksamkeit zu schenken sein. Im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung ist den verschiedenen Varianten von Verbunddateien Bedeutung beizumessen. So ist stets zu prüfen, ob der angestrebte Zweck sich nicht in gleicher Weise durch eine weniger einschneidende Dateienvariante erreichen lässt. Demnach dürfte die Volltextdatei als eingriffsintensivste Form der Verbunddatei, sofern sie nicht bereits wegen des Eingriffs in den unantastbaren Kernbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung von vornherein unzulässig ist, kaum zu rechtfertigen sein. Insbesondere kann ihr Nutzen im Vergleich zur zweistufigen Verbunddatei angezweifelt werden, und vermag sie den schweren Grundrechtseingriff insofern nicht zu legitimieren. So ist nämlich der regelmäßig beträchtliche Datenumfang bei Volltextdateien kaum zu bewältigen und begründet die beim Online-Abruf der Daten im Volltext unterbleibende Kommunikation zwischen den verschiedenen Stellen die Gefahr von Missverständnissen. Darüber hinaus besteht bei Verbunddateien unter Beteiligung der Nachrichtendienste aufgrund des bei Volltextdateien in der Regel nur noch in geringem Umfang umsetzbaren Geheimhaltungs- und Quellenschutzes die Gefahr, dass ausländische Partnerdienste ihre Informationen nicht mehr an die deutschen Behörden weiterleiten, wenn sie befürchten müssen, dass auch von ihnen nicht autorisierte Stellen im Rahmen des Volltextverbundes Kenntnis von den Daten erhalten.823 II. Angemessenheit Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass „die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der 821 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2006, 1939 (1941). 822 Scherzberg, in: Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 222. 823 So die geäußerte Befürchtung im Gesetzgebungsverfahren zur Antiterrordatei, Plenarprotokoll 16/71, S. 7094. 205 ihn rechtfertigenden Gründe stehen darf“.824 Der Grundsatz der Angemessenheit kann insofern dazu führen, „dass ein an sich geeignetes und erforderliches Mittel des Rechtsgüterschutzes nicht angewendet werden darf, weil die davon ausgehenden Grundrechtsbeeinträchtigungen den Zuwachs an Rechtsgüterschutz überwiegen, so dass der Einsatz des Schutzmittels als unangemessen erscheint“.825 Bei der Prüfung, ob die mit der Verbunddatei einhergehenden Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen, sind, wie bei jedem anderen staatlichen Eingriff in die Freiheitsrechte, insbesondere Gewicht und Rang der kollidierenden Rechtsgüter, die Intensität der Beeinträchtigung und die Gestaltung der Einschreitschwellen maßgeblich. 1. Gewicht und Rang der kollidierenden Rechtsgüter Ausgangspunkt der Angemessenheitsprüfung ist die abstrakte Bewertung der einzelnen Rechtsgüter und ihr Rangverhältnis. Dabei sind dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Bedeutung des Eingriffszwecks und das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter gegenüberzustellen. Wie die Frage nach dem Verhältnis von Freiheit und Sicherheit gezeigt hat, bereitet die rationale Ausgestaltung dieser Bewertung zum Teil große Schwierigkeiten und erlangt die konkrete Benennung des mit der Datei verfolgten Zwecks, das heißt der zu schützenden Rechtsgüter und der ihnen drohenden Gefahren, sowie die Differenzierung hinsichtlich der zwei Ebenen der Verhältnismäßigkeitsprüfung daher entscheidende Bedeutung.826 2. Die Eingriffsintensität Die Eingriffsintensität von Verbunddateien ist nach den Ausführungen zum Informationseingriff zunächst für jede der im Rahmen der Verbunddatei erfolgenden Informationsmaßnahmen differenziert zu bestimmen. Dabei sind auch die von der Lehre für die Frage, ob überhaupt ein grundrechtsrelevanter Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorliegt, entwickelten Kriterien heranzuziehen.827 Daneben ist schließlich die Zahl der einzelnen Informationsakte zu berücksichtigen, die aufgrund ihrer Kumulation die Eingriffsintensität des der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetzes insgesamt noch einmal erhöhen. Im Übrigen orientiert sich die Intensität der mit der Verbunddatei einhergehenden Eingriffe an den 824 st. Rspr.; vgl. etwa BVerfG NJW 2003, 1787 (1790); BVerfG NJW 2006, 1939 (1941); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 125. 825 BVerfG NJW 2006, 1939 (1941); ähnlich auch BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 125. 826 Vgl. A., IV. 827 Vgl. 4. Kap., A., I. 206 herkömmlich geltenden, insbesondere von der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien: a) Die Anzahl und Art der verarbeiteten Daten Als die Eingriffsintensität bestimmender Umstand gilt insofern zunächst die Anzahl und die Art der verarbeiteten Daten, insbesondere der Grad ihrer Sensibilität.828 So kann sich ein staatlicher Informationsakt bereits deshalb als schwerwiegend erweisen, weil die erhobenen oder verarbeiteten Daten für die Persönlichkeit des Betroffenen hohe Relevanz haben, er beispielsweise ein besonderes Interesse an der Vertraulichkeit der Information besitzt, oder weil sie auf eine die Persönlichkeit in besonderem Maße berührenden Weise erlangt werden, etwa durch Eingriffe in die Privatsphäre, wie dies etwa bei Grundrechtseingriffen in Art. 10 und 13 GG regelmäßig der Fall ist.829 Ferner ist die nicht anonymisierte Erfassung, die eine Identifikation des Betroffenen zulässt, von besonderem Gewicht.830 Muss der von der staatlichen Maßnahme Betroffene nämlich befürchten, dass die staatliche Stelle nicht nur von anonymen personenbezogenen Informationen Kenntnis erlangt, sondern die erhobenen Daten konkret seiner Person zurechnet, so steigt für den Betroffenen die Gefahr, dass der Staat, insbesondere im Rahmen der Eingriffsverwaltung weitere Maßnahmen gegen ihn treffen wird, und wird er sich bereits im Vorhinein bemühen, durch entsprechende Anpassung seines Verhaltens gar nicht erst Gegenstand staatlicher informationsbezogener Handlungen zu werden. Dies beeinträchtigt nicht nur die grundrechtlich verbürgte Freiheit des Einzelnen, sondern vermag sich letztlich auch auf das Gemeinwesen als solches auszuwirken. Denn die Befürchtung einer Datenerhebung mit der Gefahr einer sich daran anschließenden Auswertung, Verarbeitung und weiteren Verwendung der gewonnen Informationen kann schon im Vorfeld zu einer Befangenheit der Kommunikation und zu Verhaltensanpassungen führen, die mit einem auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens nicht zu vereinbaren sind.831 Letzterer Aspekt ist insbesondere auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der Abwägung der berührten objektiv-rechtlichen Belange zu berücksichtigen. Daneben ist etwa die Verarbeitung von qualifizierten Identitätsmerkmalen und von Angaben aus dem Mentalbereich auch aufgrund der Gefahr einer damit einhergehenden Stigmatisierung und Diskriminierung sehr intensiv. Dementsprechend hält 828 BVerfG NJW 2000, 55 (61); BVerfG NJW 2004, 999 (1012); BVerfG NJW 2006, 1939 (1942f.); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 132. 829 S. BVerfG njw 2004, 999 (1012); BVerfG NJW 2006, 19939 (1942); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 132. 830 BVerfGE 65, 1 (45); aus der jüngeren Judikatur BVerfG NJW 2000, 55 (61); BVerfG NJW 2004, 999 (1012); BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 831 BVerfGE 65, 1 (43); BVerfG NJW 2000, 55 (63); BVerfG, 2 BvR 2099/04 vom 2.3.2006, Absatz-Nr. 87; BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 207 das BVerfG den Eingriff etwa für umso schwerer, je mehr sich die Daten den in Art. 3 Abs. 3 GG aufgeführten Merkmalen annähern.832 Differenziert eine staatliche Maßnahme nämlich beispielsweise nach der Herkunft, Rasse, Religion oder politischen Anschauung der Adressaten, so vermag dieser staatliche Auswahlakt Vorurteile in der Gesellschaft zu reproduzieren und ein gesteigertes Misstrauen gegen diese Bevölkerungsgruppen hervorzurufen.833 Gerade diese kaum vermeidbaren Nebeneffekte eines nach bevölkerungsspezifischen Merkmalen differenzierenden und die betroffene Gruppe pauschal erfassenden Eingriffs erhöhen nach der im „Rasterfahndungsurteil“ zutreffend geäußerten Auffassung des BVerfG die Intensität des staatlichen Informationsakts und begründen für diesen daher einen erhöhten Rechtfertigungsbedarf.834 Darüber hinaus lassen sie je nach Anzahl und Vielfalt der verarbeiteten Daten tief gehende Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des Betroffenen zu. Denn die Zusammenführung von Informationen aus den unterschiedlichsten Lebensbereichen begründet für den Betroffenen die Gefahr der Erstellung teilweiser oder vollständiger Persönlichkeitsabbilder, die dem Staat Auskunft über Verhalten, persönliche Eigenschaften und Sichtweisen des Betroffenen geben. Besondere Bedeutung kommt schließlich der Validität weicher Daten zu. Aufgrund ihrer Qualität als nicht abschließend gesicherte bzw. objektiv gar nicht zweifelsfrei nachprüfbare Angaben ist besondere Vorsicht im Umgang mit ihnen angebracht. Erfolgt aufgrund dieser Daten eine Bewertung oder Verbescheidung des Betroffenen, ist die Richtigkeit der Entscheidung nicht gewährleistet, und wird der Einzelne durch eine Verarbeitung solcher Daten daher in nachhaltiger Weise berührt. b) Die Anzahl und Art der mit den Daten befassten staatlichen Stellen Ferner beeinflusst die Anzahl und die Art der konkret mit den Daten befassten staatlichen Stellen die Eingriffsintensität. Je mehr staatliche Stellen Kenntnis von den Angaben des Betroffenen haben, desto mehr wird ihm die Selbstbestimmung über seine Daten erschwert, da er kaum mehr Kontrolle darüber hat, welche Daten er wem, wofür offenbaren möchte. Erhalten Behörden der Eingriffsverwaltung Kenntnis von seinen Daten, intensiviert sich die Beeinträchtigung seines Grundrechts aufgrund der im Vergleich zu Maßnahmen der Leistungsverwaltung oftmals nachteiligen Folgen noch einmal. Für Verbunddateien gilt daher: Je mehr staatliche Stellen aus je unterschiedlicheren Bereichen sowohl der Eingriffs- als auch der Leistungsverwaltung an der Datei beteiligt sind, desto schwerer wiegen die mit der Verbunddatei einhergehenden Eingriffe. 832 BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 833 Ebd. 834 Ebd. 208 c) Die Art und Weise des Informationseingriffs Die Schwere des Eingriffs wird des Weiteren durch die Art und Weise des Informationseingriffs geprägt. Eröffnet die Art und Weise des staatlichen Informationsaktes die Möglichkeit, die gewonnenen Daten weiter zu verwenden und für eine Vielzahl von Zwecken zu nutzen, so ist die informationsbezogene Maßnahme regelmäßig als schwerwiegend anzusehen.835 Demnach stellen sich die im Rahmen von Verbunddateien erfolgenden Informationsmaßnahmen allein deswegen regelmäßig als eingriffsintensiv dar, weil sie in Form der automatischen Datenverarbeitung erfolgen.836 Diese beinhaltet aufgrund ihrer grenzenlosen Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten nämlich besondere Risiken für die Selbstbestimmung des Betroffenen, insbesondere die Gefahr einer Persönlichkeitsabbildung oder der Verzerrung des Sinngehalts einzelner Daten. Auch durch den faktischen Ausschluss rechtlicher Abwehrmöglichkeiten erhöht sich die Schwere des Eingriffs.837 Die Heimlichkeit staatlicher Grundrechtseingriffe muss in einem Rechtsstaat daher die Ausnahme bleiben und bedarf besonderer Rechtfertigung.838 Denn der Betroffene kann aufgrund seiner fehlenden Kenntnis von dem staatlichen Handeln keine Schutzmaßnahmen gegen Einblicke in seinen privaten Bereich treffen.839 Er wird aufgrund seiner Nichtbeteiligung am Verfahren in seinen Rechtsschutzmöglichkeiten eingeschränkt sowie in seiner Subjektstellung berührt. Darüber hinaus werden möglicherweise berechtigte Vertraulichkeitserwartungen verletzt, wenn etwa Daten aus der Kommunikation mit besonderes Vertrauen genießenden Personen, wie etwa Berufsgeheimnisträgern, oder aus unter besonderem Grundrechtsschutz, insbesondere der Art. 10 und 13 GG, stehenden Kommunikationsformen und -wegen verarbeitet werden.840 Sofern in die Verbunddatei heimlich erhobene Daten eingestellt werden und/oder die Aufnahme des Betroffenen in die Verbunddatei ohne dessen Kenntnis erfolgt, erhöht sich die Schwere des Eingriffs demnach. d) Die Zahl der betroffenen Grundrechtsträger Vom BVerfG wird als eingriffserhöhender Umstand des Weiteren regelmäßig die Zahl der von der Maßnahme betroffenen Grundrechtsträger genannt.841 „Grund- 835 BVerfGE 65, 1 (45); BVerfG NJW 2006, 1939 (1942f.); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 132. 836 BVerfGE 65, 1 (45). 837 BVerfG NJW 2003, 1787 (1791); BVerfG NJW 2004, 999 (2215); BVerfG NJW 2006, 1939 (1944); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 134. 838 BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 134. 839 Ebd. 840 BVerfG NJW 2006, 1939 (1942) m.w.N. 841 BVerfG NJW 2000, 55 (61); BVerfG NJW 2003, 1787 (1790); BVerfG NJW 2004, 999 (1012); BVerfG NJW 2006, 1939 (1942). 209 rechtseingriffe, die durch eine große Streubreite gekennzeichnet sind - bei denen also zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben - weisen grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf.“842 Denn es sei für die Unbefangenheit der Grundrechtsaus- übung abträglich, wenn die Streubreite der Informationsmaßnahme dazu beiträgt, dass Missbrauchsgefahren und ein Gefühl des Überwachtwerdens entstehen.843 Diese Ansicht ist vereinzelt auf Kritik gestoßen, da es sich bei Maßnahmen, die eine Vielzahl von - auch unverdächtigen - Personen treffen, in der Regel um geringe individuelle Beeinträchtigungen handele und die von den Eingriffen ausgehenden Stigmatisierungswirkungen umso geringer seien, je mehr Personen betroffen sind.844 Die Kritik ist im Grundsatz berechtigt. Die Zahl der Betroffenen vermag allein das Gewicht der individuellen Betroffenheit des Einzelnen nicht erhöhen. Allerdings ist dem Gericht in seiner Bewertung zuzustimmen, dass bei einer großen Streubreite der Informationsmaßnahme Einschüchterungseffekte entstehen können, die die Grundrechtsausübung beeinflussen können. Insofern ist der großen Streubreite der Maßnahme Bedeutung allein auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung über den objektiv-rechtlichen Gehalt der Grundrechte beizumessen. Dies ist auch gerade im Hinblick darauf, dass das Gericht die Zahl der Betroffenen selbst dann eingriffserhöhend bewertet, wenn die Mehrzahl der von der Maßnahme Erfassten nicht in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität betroffen ist845, konsequenter. e) Die Wirkungen und Folgen des Informationseingriffs Schließlich wird die Schwere des Eingriffs ganz entscheidend durch die von ihm ausgehenden oder von den Grundrechtsträgern nicht grundlos zu befürchtenden Wirkungen und Folgen bestimmt.846 So kann die Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Informationen etwa den Betroffenen der Gefahr aussetzen, Gegenstand staatlicher Ermittlungsmaßnahmen zu werden, die über das allgemeine Risiko, einem unbegründeten Verdacht ausgesetzt zu sein, hinausgeht.847 Ferner kann eine eventuell von dem Informationseingriff ausgehende stigmatisierende 842 BVerfG NJW 2006, 1939 (1944) m.w.N. 843 BVerfG NJW 2003, 1787 (1793); BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 844 Horn, DÖV 2003, 746 (748); Bausback, NJW 2006, 1923 (1923f.); Bull, NJW 2006, 1617 (1620); s. auch das Sondervotum der Richterin Haas zum Rasterfahndungsurteil des BVerfG, NJW 2006, 1939 (1949). 845 BVerfG NJW 2003, 1787 (1793). 846 BVerfG NJW 2000, 55 (61); BVerfG NJW 2003, 1787 (1791); BVerfG NJW 2004, 999 (1012); BVerfG NJW 2006, 1939 (1942); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz- Nr. 133. 847 BVerfG NJW 2000, 55 (65f.); BVerfG NJW 2003, 1787 (1791); BVerfG NJW 2006, 1939 (1943); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 133. 210 Wirkung das Risiko begründen, dass der Betroffene im Alltag oder im Berufsleben diskriminiert wird.848 Die von dem staatlichen Informationsakt ausgehenden Nachteile sind demnach dem Nutzen, der mit dem Eingriff möglicherweise für den Grundrechtsträger verbunden ist, gegenüber zu stellen: In das Grundrecht schonender Weise tragen Verbunddateien zur Verhinderung additiver Grundrechtseingriffe bei, indem sie durch den erleichterten Datenaustausch Direkterhebungen beim Betroffenen durch neue Datenerhebungseingriffe zu vermeiden helfen.849 Dem gegenüber stehen als unmittelbare Auswirkungen aber die mit diesem Informationssystem einhergehende Vertiefung und Verfestigung der Datenerhebungseingriffe, die Erweiterung des Kenntnis von den Informationen erlangenden Behörden- und Personenkreises, der qualitative Wandel der Daten durch Informationsverdichtung, der Transparenzverlust durch Zweckänderungen und die Gefahr der Erstellung von Persönlichkeitsbildern. Dementsprechend ist es für den in der Verbunddatei Erfassten nahezu unmöglich, über die Preisgabe und den Umgang mit seinen persönlichen Angaben selbst zu bestimmen. Als Folgewirkungen besteht je nach Zweck der Verbunddatei die Gefahr, dass der Betroffene weiteren staatlichen Maßnahmen ausgesetzt ist, die wiederum zu Grundrechtsbeschränkungen führen. Eine eventuell von der Verbunddatei ausgehende stigmatisierende Wirkung begründet schließlich für den in der Datei Erfassten das Risiko, im Alltag oder im Berufsleben diskriminiert zu werden. Auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung sind auch stets die Auswirkungen der Maßnahme auf die Allgemeinheit, etwa das Entstehen von Einschüchterungseffekten oder eines der Grundrechtsausübung abträglichen Klimas des Überwachtseins zu vergegenwärtigen. 3. Die Gestaltung der Eingriffsschwellen Besonderes Gewicht zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Grundrechtseingriffen und dementsprechend von den mit der Verbunddatei einhergehenden Eingriffen erlangt ferner die materielle und formelle Ausgestaltung der Eingriffsschwellen. In diesem Zusammenhang werden auf materieller Seite insbesondere die Voraussetzungen der Datenspeicherung und des Datenzugriffs, sowie deren inhaltliche Bestimmtheit relevant. Auf formeller Seite ist dem Bestehen organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen und dem Vorhandensein von Rechtsschutzmöglichkeiten Bedeutung beizumessen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass es sich im Rahmen der allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung nunmehr nur noch um eine letzte Stimmigkeitskontrolle handelt, da die wesentlichen Aspekte bereits eigenständig als besondere Ausprägungen des Übermaßverbots beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung geprüft wurden. 848 BVerfGE 65, 1 (48); BVerfG NJW 2001, 879 (881); BVerfG NJW 2006, 1939 (1943); s. dazu auch Limbach, Kollektive Sicherheit, S. 10. 849 Vgl. dazu 5. Kap., B., II., 1. 211 Bei Verbunddateien im Bereich der inneren Sicherheit wird auf Seiten der mit dem Eingriff verfolgten Zwecke und der zu schützenden Rechtsgüter die Frage relevant, in welchem Maße die Rechtsgüter gefährdet sind, wie wahrscheinlich der Eintritt einer Rechtsgutsverletzung ist, und ob der Einzelne Anlass für den Eingriff in seine Grundrechte gegeben hat850, er die Gefahr verursacht hat oder in sonstiger Weise für sie verantwortlich ist. Grundsätzlich sind desto geringere Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts und die der Gefährdungsprognose zugrunde liegende Tatsachenbasis zu stellen, je gewichtiger das gefährdete Rechtsgut ist und je größer das potentielle Schadensausmaß ist.851 Allerdings muss stets eine gewisse Tatsachenbasis, auch hinsichtlich des Bezugs zwischen Gefahr und Inanspruchgenommenen, gewahrt bleiben und steigen die Anforderungen an die Sicherheit der Gefahrenprognose je geringer das Gewicht des gefährdeten Rechtsguts ist.852 Für Verbunddateien auf dem Gebiet der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung gilt bereits als Ausfluss des Verbots gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen, dass sie dafür Sorge tragen müssen, dass die Speicherung und der Datenzugriff nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahrenoder Verdachtssituation erfolgt und nur solche Personen erfasst werden, die in einer auf hinreichende Tatsachen gestützten Nähebeziehung zur Gefahr stehen.853 Im Rahmen der allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt dem Grad der Gefährdung und der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts insofern eigenständige Bedeutung nur noch bei Verbunddateien für Zwecke der herkömmlichen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung zu. In diesem Zusammenhang spielt auch das Maß an Normenbestimmtheit und Normenklarheit eine herausragende Rolle. Denn ein Mangel an hinreichender Klarheit und Bestimmtheit hinsichtlich der geforderten Tatsachenbasis wirkt sich auch auf die Angemessenheit einer Norm aus. Kann aufgrund des Defizits an Bestimmtheit das den Eingriff rechtfertigende Schutzgut und die Art seiner Gefährdung nicht in einer Weise der Norm entnommen werden, die eine nachvollziehbare Abwägung mit der Schwere der Beeinträchtigung erlaubt, so besteht das Risiko, dass die rechtsstaatliche Begrenzungsfunktion des Abwägungsgebots verfehlt wird und im Einzelfall unangemessene Maßnahmen getroffen werden.854 Insofern ist an den bereits zuvor855 postulierten legislativen Begründungspflichten festzuhalten. Schließlich kommt dem Bestehen hinreichender organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen zum Grundrechtsschutz und dem Vorhandensein ausreichender Rechtsschutzmöglichkeiten bei der Frage nach der Ausgewogenheit eines 850 BVerfG NJW 2000, 55 (61); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 136; BVerfG NJW 2006, 1939 (1942). 851 BVerfG NJW 2000, 55 (66); BVerfG NJW 2004, 2213 (2217); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 149. 852 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 147ff. 853 Vgl. die Ausführungen im 6. Kap., F. 854 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 147f.; vgl. hierzu auch die Ausführungen unter A., IV. 855 Vgl. die Ausführungen unter A., IV. 212 Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wie vom BVerfG ausdrücklich betont, entscheidende Bedeutung zu.856 So können Mittel des technischen und prozeduralen Grundrechtsschutzes die Gefahren für das grundrechtlich geschützte Rechtsgut bannen, und können selbst intensive Eingriffe in das Grundrecht unter diesem Aspekt hinnehmbar erscheinen. C. Zusammenfassung und Ergebnis Bei Verbunddateien von Sicherheitsbehörden für Zwecke der Terrorismusbekämpfung erlangt im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Informationseingriffe die letztlich jeder Sicherheitsmaßnahme innewohnende Abwägung zwischen kollektiven Sicherheitsinteressen und individuellen Freiheitsrechten besonderes Gewicht. Die im Rahmen der jüngeren Gesetzgebungsgeschichte zu erkennende Tendenz, Belangen der Sicherheit prinzipiellen Vorrang vor den Freiheitsrechten einzuräumen, verbietet sich trotz Anerkennung des Verfassungsrangs des Sicherheitszwecks staats- und verfassungstheoretisch selbst im Hinblick auf neuartige Bedrohungsszenarien. Die notwendige Balance zwischen Freiheit und Sicherheit ist vielmehr im Wege praktischer Konkordanz im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der einzelnen Maßnahme herzustellen. Versuchen, die Rechtsgüter im Rahmen dieser Abwägung zu entindividualisieren und zu entkonkretisieren, ist entgegen zu treten. Insofern ist die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf zwei Ebenen durchzuführen. Auf der ersten Ebene hat sich der Gesetzgeber unter Heranziehung legislativer Begründungspflichten um eine konkrete Abwägung der betroffenen, im Einzelnen zu benennenden Individual- und Gemeinschaftsrechtsgüter unter genauer Bezeichnung der den Rechtsgütern drohenden Gefahren zu bemühen. Sodann ist auf einer zweiten Ebene den kollektiven Sicherheitsinteressen der objektiv-rechtliche Gehalt des betroffenen Grundrechts gegenüberzustellen und nach den Auswirkungen der Eingriffsmaßnahme auf die Allgemeinheit zu fragen. Im Rahmen dieser Prüfung können auch bereits bestehende Sicherheitsgesetze kritisch einbezogen und die gesamte Rechtslage auf dem Gebiet der inneren Sicherheit gewürdigt werden. Nur und erst bei verbleibenden, nicht näher aufzuklärenden Zweifeln etwa hinsichtlich des tatsächlichen Zugewinns an Sicherheit oder der Auswirkungen der Eingriffsmaßnahme auf die Allgemeinheit, ist den Freiheitsrechten der Vorzug zu geben. Da viele der im 5. und 6. Kapitel herausgearbeiteten Grenzen von Verbunddateien speziell für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung entwickelte, besondere Ausprägungen des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips darstellen, ist auf diese bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Informationseingriffen vorrangig abzustellen. Dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt insofern im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nur noch die Aufgabe einer Stimmigkeitskontrolle zu, im Rahmen derer der mit der staatlichen Maßnahme 856 S. nur BVerfGE 65, 1 (44).

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.