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Julia Stubenrauch, Grenzen gefahr- und verdachtsunabhängiger Datenerhebung und -verarbeitung in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 153 - 161

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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153 III. Zusammenfassung und Ergebnis Bei Verbunddateien ist ein Rechtmäßigkeitsvorbehalt derart zu normieren, dass personenbezogene Daten, die unter Verstoß gegen grundlegende Menschenrechte oder unter schwerwiegendem, planmäßigem oder willkürlichem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage erhoben wurden, nicht in die Verbunddatei eingestellt werden dürfen. F. Das Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen Während die zuvor aufgestellten Maßgaben grundsätzlich für Verbunddateien im Allgemeinen gelten, besteht bei Verbunddateien auf dem Gebiet der inneren Sicherheit gegebenenfalls eine weitere im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Informationseingriffen zu verortende Schranke. Wie zuvor im Zusammenhang mit dem Trennungsgebot angesprochen542 haben nicht erst, aber im besonderen Maße seit den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 sowohl der Bundes-, als auch die Ländergesetzgeber die Befugnisse der Sicherheitsbehörden erheblich erweitert543 und die Bundes- und Länderpolizeien zu Informationseingriffen weit im Vorfeld konkreter Gefahren oder Strafrechtsverstöße ermächtigt. Schrifttum und Rechtsprechung stehen dem, insbesondere im Hinblick auf die Wahrung der Verhältnismäßigkeit, kritisch gegenüber.544 So hat insbesondere das BVerfG den Gesetzgeber in seinen jüngeren Urteilen verstärkt zur Zurückhaltung aufgefordert und Versuchen, Befugnisse der Exekutive gänzlich vom Erfordernis einer konkreten Gefahr oder eines konkreten Verdachts zu lösen, eine Absage erteilt.545 Soweit Verbunddateien der Sicherheitsbehörden überhaupt erst eine Erstbewertung im Sinne einer Gefährdungseinschätzung der in der Datei erfassten Personen bezwecken und insoweit auch das gefahr- und verdachtsunabhängige Vorbereitungsund Planungsstadium oder gänzlich Unbeteiligte einbeziehen, ist das Problem der Verdachtsgewinnungseingriffe und der ausufernden Gefahrenvorsorge auf Ebene der Datenspeicherung tangiert. Im Folgenden ist daher zu untersuchen, ob sich dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aufgrund der in den letzten Jahren von Rechtsprechung und Rechtswissenschaft herausgearbeiteten Grenzen der polizeilichen Vorfeldtätigkeit ein Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen entnehmen lässt. 542 1. Kap., C., I., 2., b. 543 S. die Aufzählung bei Hirsch, Grundrechte -Report 2002, 15 (19ff.). 544 Vgl. die Nachweise in den folgenden Ausführungen. 545 S. etwa BVerfG NJW 2006, 1939. 154 I. Grenzen gefahr- und verdachtsunabhängiger Datenerhebung und -verarbeitung Grundrechtseingriffe auf dem Gebiet der Gefahren- und Verfolgungsvorsorge546 mit dem Ziel der Gefahrenaufdeckung und Verdachtsgewinnung sind schon angesichts des staatlichen Schutzauftrages nicht schlechthin unzulässig.547 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt aber einen angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen des Einzelnen an der Ausübung seiner Grundrechte und öffentlichen Gemeinwohlbelangen. Maßgebliche Faktoren hierbei sind die Schwere des Grundrechtseingriffs, das Gewicht des zu schützenden Rechtsguts, sowie der Grad der Gefährdung bzw. des Verdachts.548 Des Weiteren bestehen bei gefahr- und verdachtsunabhängigen Informationseingriffen spezifische Anforderungen an die Normenklarheit. Die Bestimmtheit der Norm muss an der Vorfeldsituation ausgerichtet sein und handlungsbezogene Tatbestandsmerkmale enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit schaffen, der dem für die traditionellen Aufgaben der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung vergleichbar ist.549 Schließlich kommt der Frage des Bestehens von verfahrensrechtlichen Sicherungen, wie sie zuvor dargestellt wurden550, zur Kompensation der Absenkung materieller Eingriffsschranken besondere, allerdings unter Beachtung ihrer begrenzten Reichweite zu würdigende Bedeutung zu.551 1. Bindung der Eingriffsschwelle an das Vorliegen einer konkreten Gefahr Stets hat der Gesetzgeber die Balance zwischen der Intensität des Informationseingriffs und der Tatsachenbasis der Gefahrprognose bzw. dem Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts zu wahren.552 Bei intensiven Grundrechtseingriffen hat er daher durch Statuierung gewisser Eingriffsschwellen zu gewährleisten, dass diese erst von bestimmten Verdachts- und Gefahrenstufen an zulässig sind.553 Zwar ist der Gesetzgeber - jedenfalls im Rahmen des vom Trennungsgebot nicht berührten Bereichs der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung554 - nicht an die über- 546 Zum Begriff der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung s. die Ausführungen und Nachweise im 1. Kap., C., I., 2., b. 547 BVerfG NJW 2000, 55 (63); BayVerfGH NVwZ 2003, 1375 (1378); so auch Horn, DÖV 2003, 746 (751), ders., in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 457. 548 Horn, DÖV 2003, 746 (751). 549 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 120ff.; VGH Mannheim NVwZ 2004, 498 (501); Denninger/Petri, in: Polizei und Datenschutz, S. 20f. 550 Vgl. D. 551 SächsVerfGH JZ 1996, 957 (963). 552 BVerfG NJW 2006, 1939 (1946). 553 BVerfG NJW 2000, 55 (66); BVerfG, 2 BvR 2428 vom 27.6.2005, Absatz-Nr. 23f.; BVerfG NJW 2006, 1939 (1942); BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. 243; BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 168. 554 Vgl. 1. Kap., C., I., 2., b. 155 kommene Aufgabenverteilung der Sicherheitsbehörden gebunden und darf auch die Polizei zu bislang den Nachrichtendiensten vorbehaltenen Befugnissen unterhalb der Schwelle des herkömmlichen polizeirechtlichen Gefahrenbegriffs bzw. strafprozessualen Anfangsverdachts ermächtigen. Doch hat er dabei, abhängig von der Eingriffsintensität der Maßnahme, besonderen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.555 Insoweit ist bei besonders intensiven Grundrechtseingriffen ein gänzlicher Verzicht auf einen bestimmten Verdachts- oder Gefahrengrad nicht gerechtfertigt. Das Vorliegen einer lediglich abstrakt bestehenden Gefahr für das Rechtsgut, das zu schützen Legislative und Exekutive mit dem Grundrechtseingriff bezwecken, vermag besonders intensive Grundrechtseingriffe nicht zu legitimieren, vielmehr ist bei diesen am Erfordernis einer konkreten, wenn auch nicht notwendig gegenwärtigen Gefahr festzuhalten.556 Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn mit dem Schadenseintritt im konkret zu beurteilenden Einzelfall hinreichend wahrscheinlich zu rechnen ist557, wenn also im Einzelfall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ohne Eingreifen des Staates ein Schaden für die Schützgüter der Norm durch bestimmte Personen verursacht wird558. Zwar kann eine solche auch eine Dauergefahr sein, doch muss diese auf hinreichend konkreten Tatsachen beruhen. Außenpolitische Spannungen und allgemeine Bedrohungslagen reichen für die Annahme einer solchen nicht aus.559 Ein anderes Ergebnis kann auch nicht durch Herabsenkung der Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts erzielt werden. Denn auch soweit an die Wahrscheinlichkeit der Gefahrrealisierung angesichts des maßgeblich durch die Verfassung vorgegebenen Gewichts der bedrohten Rechtsgüter geringere Anforderungen gestellt werden560, so muss doch stets die dem Wahrscheinlichkeitsurteil zugrunde liegende Gefahrenprognose auf Tatsachen beruhen.561 Nicht näher spezifizierte Befürchtungen reichen hierfür gerade nicht aus. Insoweit sind Tatsachenbasis und Wahrscheinlichkeitsgrad die maßgeblichen Determinanten von Vorfeldbefugnissen. 555 BVerfG NJW 2000, 55 (66); BVerfG NJW 2006, 1939 (1946); BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 169ff. 556 BVerfG NJW 2006, 1939 (1947); BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. 251, BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 169; das Vorliegen einer mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts i.S.d. gegenwärtigen Gefahr ist demnach nicht zwingend erforderlich; zustimmend Lisken, NVwZ 2002, 513 (519), kritisch Volkmann, JZ 2006, 918 (919f.); ablehnend Bausback, NJW 2006, 1922 (1923f.), der sogar das Vorliegen einer konkreten Gefahr für entbehrlich erachtet. 557 BVerwG, NJW 1970, 1890 (1892). 558 BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. 251. 559 BVerfG NJW 2006, 1939 (1947), BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. 250; zu abweichenden Entscheidungen unterinstanzlicher Gerichte s. Bausback, BayVBl. 2002, 713 (717ff.) m.w.N. 560 So etwa OVG Koblenz, NVwZ 2002, 1528 (1528); OLG Düsseldorf NVwZ 2002, 629 (629) unter Bezug auf BVerwG NJW 1970, 1890 (1892). 561 Trute, DV 36 (2003), 501 (512). 156 2. Beschränkung auf den Schutz hochrangiger Rechtsgüter Problematisch erscheinen in diesem Zusammenhang Eingriffsgrundlagen, die als Verdachts- oder Gefahrenbasis bereits „tatsächliche Anhaltspunkte“ ausreichen lassen und gleichzeitig das Stadium der Planung und Vorbereitung von Rechtsgutsverletzungen mit einbeziehen. Sie setzen insgesamt weit im Vorfeld einer drohenden Rechtsgutsverletzung ein und senken sowohl Wahrscheinlichkeitsgrad als auch Tatsachenbasis herab. Denn nach der gängigen Definition erfordern tatsächliche Anhaltspunkte lediglich Indizien, aus denen nach der behördlichen Erfahrung auf das mögliche Vorliegen bzw. den Eintritt eines Sachverhalts geschlossen werden kann.562 Das Planungsstadium wiederum ist geprägt durch ein lediglich durch diffuse Anhaltspunkte gekennzeichnetes, insgesamt noch schwer fassbares, und daher zu vorgreiflichen Einschätzungen zwingendes Geschehen.563 Eine derartige Herabsenkung der Eingriffsschwelle legt eine Unausgewogenheit zu Lasten der betroffenen Grundrechte nahe, die nur durch eine Beschränkung der Eingriffsgrundlage auf den Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter in die angemessene Balance gebracht werden kann.564 Vorfeldmaßnahmen der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung, die lediglich der Abwehr bzw. Verhinderung von Rechtsgutsverletzungen geringen Gewichts dienen, sind mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit daher nicht zu vereinbaren, vielmehr dürfen sie nur zum Schutz bedeutender Rechtsgüter, wie des Lebens, der Gesundheit und der persönlichen Freiheit erfolgen.565 Des Weiteren muss durch einschränkende Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ sichergestellt werden, dass als solche nur konkrete, zu einem gewissen Gefahren- oder Verdachtsgrad hinreichend verdichtete Umstände, nicht dagegen bloße Vermutungen anzusehen sind.566 Die Tatsachenbasis muss demnach so beschaffen sein, dass sie durch hinreichend abgesicherte Erfahrungssätze die Annahme einer drohenden Gefahr für hochrangige Rechtsgüter zu rechtfertigen vermag.567 3. Erfordernis einer tatsachengestützten Verbindung zwischen Adressat und Gefahr Ob der Freiheitsanspruch des Einzelnen die herkömmliche polizeirechtliche Differenzierung zwischen Störer und Nichtstörer gebietet und insofern verlangt, dass der Einzelne von polizeilichen Maßnahmen verschont bleibt, die nicht durch eine hin- 562 Rachor, in: HdbPolR, F, Rdnr. 173f. 563 BVerfG NJW 2004, 2213 (2217); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 121. 564 BVerfG NJW 2000, 55 (66). 565 VGH Mannheim NVwZ 2004, 498 (503); SächsVerfGH JZ 1996, 957 (960); s. auch BVerfG NJW 2001, 879 (881); BVerfG NJW 2001, 2320 (2321). 566 BVerfG NJW 2000, 55 (67). 567 BVerfG NJW 2004, 2213 (2217). 157 reichende Beziehung zwischen ihm und der Gefahr legitimiert sind, ist umstritten.568 Überwiegend wird angenommen, dass sich eine Redlichkeitsvermutung zugunsten des Einzelnen weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus den Freiheitsgrundrechten hinreichend sicher herleiten lässt.569 Denn eine effektive Gefahrenabwehr könne vor dem Nichtstörer nicht Halt machen. Dem kann nur insoweit zugestimmt werden, als die Freiheitsgrundrechte, die stets unter dem Vorbehalt überwiegender Gemeinwohlbelange bzw. verfassungsimmanenter Schranken stehen, eine solche Vermutung nicht zu stützen vermögen. Allerdings ist dem Rechtsstaatsprinzip, in dem auch die Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten verfassungsrechtlich verankert ist570, zu entnehmen, dass zur Verhinderung eines allmächtigen Sicherheitsapparates legale Verhaltensweisen die Zuständigkeit der Polizei dort nicht eröffnen können, wo, wie etwa im Bereich der Staats- und Verfassungsschutzdelikte sowie der organisierten Kriminalität, bereits die Nachrichtendienste im Gefahrenvorfeld informationell tätig werden.571 Jedenfalls ist zu beachten, dass verdachtslose Eingriffe mit großer Streubreite, bei denen zahlreiche Personen von der Maßnahme betroffen sind, obwohl sie in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und keinen Anlass für den Eingriff gegeben haben, regelmäßig eine besonders hohe Eingriffsintensität aufweisen.572 Denn neben das allgemeine Risiko, einem unberechtigten Verdacht ausgesetzt zu werden, tritt für die betroffenen Personen das Risiko, Gegenstand staatlicher Ermittlungen zu sein.573 Diese Gefahr vermag den Einzelnen zu gravierenden Verhaltensanpassungen zu veranlassen574 und damit letztlich auch dem objektiven Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zuwiderlaufen. Eingriffe in Rechte Unverdächtiger sind daher in besonderer Weise rechtfertigungsbedürftig575 und müssen die Ausnahme bleiben. Sie dürfen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich nur in notstandsähnlichen Lagen erfolgen.576 Der Verzicht auf jegliche tatsachengestützte Verbindung zwischen dem von der Maßnahme Betroffenen und der den geschützten Rechtsgütern drohenden Gefahr steht bei Eingriffen von einigem Gewicht insofern nicht mit der Verfassung im Einklang.577 Problematisch erweisen sich in diesem Zusammenhang Maßnahmen der Informationsvorsorge, die sich gegen so genannte Kontakt- oder Begleitpersonen der eigent- 568 So LVerfG MV DVBl. 2000, 263 (265). 569 BayVerfGH NVwZ 2003, 1375 (1378); Möllers, NVwZ 2000, 382 (385f.); Trute, DV 36 (2003), 501 (519); a.A. Lisken, in: Polizei und Datenschutz, S. 40. 570 Vgl. 1. Kap., B., III. 571 Vgl. 1. Kap., C., I., 2., b. 572 BVerfG NJW 2000, 55 (66); BVerfG NJW 2003, 1787 (1791); BVerfG NJW 2004, 999 (1012); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 140; BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007, Absatz-Nr. 51; BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 171ff. 573 BVerfG NJW 2003, 1787 (1791); BVerfG NJW 2004, 999 (1013). 574 Hierzu s. Waechter, DÖV 1999, 138 (144ff.). 575 BVerfG, 2 BvR 1027/02 vom 12.4.2005, Absatz-Nr. 112; BVerfG, 2 BvR 1345/03 vom 22.8.2006, Absatz-Nr. 76. 576 So auch Lisken, NVwZ 2002, 513 (515f.). 577 BVerfG NJW 2006, 1939 (1946). 158 lichen Zielpersonen richten. Kontakt- und Begleitpersonen sind nicht selbst potentiell Verdächtige, sondern Personen, die mit der Person, dessen Gefährdungspotenzial der Beurteilung unterliegt, in einer Beziehung stehen, aufgrund derer Hinweise auf die Gefahr gewonnen werden können. Sie sind insofern zwar nicht gänzlich Unbeteiligte, doch aber Unverdächtige. Die Erstreckung einer Vorsorgemaßnahme auf diese bedarf daher besonderer Rechtfertigung und kommt nur in engen Grenzen in Betracht. Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich aber gerade im Hinblick auf die Weite der Eingriffsbefugnis, die informationelle Maßnahmen gegen Kontaktund Begleitpersonen legitimiert. Denn da man bei Vorfeldbefugnissen zur Gefahrenvorsorge bzw. Verdachtsgewinnung die zukünftige Rechtsgutsverletzung noch nicht kennt, ist zunächst jede Information relevant.578 Knüpft die Norm an ein zukünftiges Verhalten eines nur potentiellen Gefährders bzw. Verdächtigen an, bereitet es Schwierigkeiten, Hinweise auf bestimmte Rechtsgutsverletzungen zu beziehen und die dieses Wissen besitzende Person entsprechend auszuwählen.579 Letztlich kann jede Person im Umfeld der Zielperson relevante Informationen besitzen und als Begleit- oder Kontaktperson in Betracht kommen. Eine sachgerechte Bestimmung der Kontakt- und Begleitpersonen ist insofern kaum möglich. Die Fassung der Ermächtigungsnorm muss aber jedenfalls einen gewissen Grad an Vorhersehbarkeit gewährleisten und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Sie muss deshalb handhabbare Maßstäbe für die Prüfung, ob die Schwere der zu erwartenden Rechtsgutsverletzung den Eingriff in Rechte dieser Person rechtfertigen, insbesondere ob die Person tatsächlich bei der Aufklärung und Verhütung bestimmter Gefahren- und Verdachtslagen helfen kann, bieten.580 Die Erstreckung der informationellen Maßnahme auf jede beliebige Person im Umkreis des Verdächtigen ist insofern nicht zulässig, vielmehr sind konkrete Tatsachen erforderlich, die einen objektiven Bezug zur Zielperson und der von ihr ausgehenden Gefahr herstellen.581 Als ein solcher können etwa nähere persönliche oder geschäftliche Kontakte, Verbindungen über einen längeren Zeitraum oder Begegnungen unter konspirativen Umständen angesehen werden.582 Äußerlich flüchtige und zufällige Alltagskontakte reichen demnach nicht aus.583 Des Weiteren ist die Eingriffsbefugnis auf Art, Gegenstand, Zweck und Ausmaß der Verbindung und der zu erwartenden Hinweise im Hinblick auf die zu erwartenden Rechtsgutsverletzungen zu beschränken.584 Dem ist auch durch eine entsprechend restriktive Auslegung des Begriffs der Kontakt- und Begleitpersonen zu entsprechen.585 Es muss also letztlich ausgeschlossen bleiben, dass z.B. der Verkäufer im Supermarkt, in dem die Zielper- 578 Weßlau, KritV 80 (1997), 238 (244). 579 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 132. 580 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 132, 156. 581 BVerfG, 1 BvR 1104/92 vom 25.4.2001, Absatz-Nr. 54; Trute, DV 36 (2003), 501 (518). 582 SächsVerfGH JZ 1996, 957 (962). 583 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 132. 584 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 156; SächsVerfGH JZ 1996, 957 (962). 585 BVerfG, 1 BvR 1104/92 vom 25.4.2001, Absatz-Nr. 54. 159 son einkauft, oder der Taxifahrer, der die Zielperson zum Flughafen fährt, selbst zum Gegenstand informationeller Maßnahmen der Sicherheitsbehörden werden. 4. Würdigung der Vorgaben Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass Maßnahmen der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verwehrt sind. Bei besonders intensiven Grundrechtseingriffen darf er aber die Eingriffsschwelle nicht unter den Grad einer konkreten Gefahr herabsenken, und dürfen die Eingriffe nur zum Schutz bedeutender Rechtsgüter, wie des Lebens, der Gesundheit und der persönlichen Freiheit erfolgen. Die Verbindung zwischen dem von der Maßnahme Betroffenen und der den geschützten Rechtsgütern drohenden Gefahr muss schließlich hinreichend tatsachengestützt sein. Die diesen Vorgaben zugrunde liegende Judikatur sowie die den Gerichten zur Entscheidung angestandenen Maßnahmen sollen im Einzelnen nicht gewürdigt werden. Dies haben bereits unzählige Kommentatoren geleistet, auf die insoweit verwiesen wird.586 Auch dürfte mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung der Streit um die Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Maßnahmen weitestgehend als beendet gelten. Grundlegendes und in ihren Auswirkungen noch nicht abschließend vorauszusagendes Gewicht hat vielmehr die jüngere Judikatur insgesamt und die sich in ihr abzeichnenden verfassungsrechtlichen Schranken verdachts- und gefahrunabhängiger Informationsmaßnahmen. Die neben die traditionellen Aufgaben der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung in den letzten Jahren getretene dritte Säule der Gefahrenvorsorge und Straftatenverhütung mit dem sie kennzeichnenden Mittel der Verdachtsgewinnung enthält nun erstmals ein verfassungsrechtliches Gerüst an die Seite gestellt, um die ihr eigenen Probleme handhabbar zu machen. Diese liegen darin, dass die sonst klaren Voraussetzungen staatlichen Einschreitens gegen Bürger, an denen sich die Verhältnismäßigkeit im Einzelfall sachgerecht prüfen ließ, nämlich das Vorliegen einer bestimmten Gefahren- oder Verdachtslage und die Zurechenbarkeit zwischen dem Adressaten der Maßnahme und der Gefahr, aufgegeben werden. Die klaren Maßstäbe, nach denen die Angemessenheit der Befugnisse bislang zu beurteilen war, lassen sich insofern nicht mehr finden.587 Dieser Entwicklung ist die Rechtsprechung - vom Schrifttum nicht immer zustimmend aufgenommen588 - nunmehr entgegengetreten und führt die Maßnahmen 586 S. beispielhaft etwa zur Schleierfahndung Lisken, NVwZ 1998, 22; Stephan, DVBl. 1998, 81; Waechter, DÖV 1999, 138; Möllers, NVwZ 2000, 382; Kastner, VerwArch 92 (2001), 216; Weingart, BayVBl. 2001, 33; Horn, BayVBl. 2003, 545; zur Rasterfahndung Lisken, NVwZ 2002, 513; Bausback, BayVBl. 2002, 713; ders., NJW 2006, 1922; Gusy, KritV 85 (2002), 474; Achelpöhler/Niehaus, DÖV 2003, 49; Horn, DÖV 2003, 746; Volkmann, JZ 2006, 918; zur Videoüberwachung öffentlicher Räume Schmitt Glaeser, BayVBl. 2002, 584. 587 So auch Horn, DÖV 2003, 746 (751). 588 S. etwa Horn, DÖV 2003, 746 (748ff.) m.w.N.; Volkmann, JZ 2006, 918 (929f.), Hillgruber, JZ 2007, 209 (212ff.). 160 der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung auf die üblichen polizeirechtlichen Instrumentarien zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit zurück. So wird jedenfalls bei grundrechtsintensiven Maßnahmen der Lossagung von den Determinanten des polizeilichen Gefahren- und Störerbegriffs Einhalt geboten und der Anwendungsbereich der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung auf den Schutz hochrangiger Rechtsgüter beschränkt. Dies verdeutlicht zugleich die Strategie der Rechtsprechung im Umgang mit Vorfeldbefugnissen. Sie rechnet grundsätzlich die Vorfeldtatbestände zum Aufgabengebiet der Gefahrenabwehr und unterwirft sie den klassischen Eingriffsbeschränkungen. Echte, das heißt gänzlich von konkreten Gefahren- und Verdachtslagen unabhängige Maßnahmen der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung verweist sie dagegen auf den schmalen Anwendungsbereich von geringfügigen Grundrechtsbeeinträchtigungen. Diese durch die jüngste Judikatur aufgezeigten, aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelten Grenzen verdachts- und gefahrunabhängiger Befugnisse sind zu begrüßen und dogmatisch nicht zu beanstanden. Die in der Gesetzgebung der letzten Jahre vorherrschende Tendenz zur Aufgabe aller materiellen Sicherungen durch eingriffsbeschränkende Voraussetzungen verschafft der Polizei grenzenlose, kaum noch zu kontrollierende Macht.589 Sie stellt die Bürger weitestgehend undifferenziert unter Generalverdacht und ermächtigt die Sicherheitsbehörden gleichsam zu Ermittlungen ins Blaue hinein. Die dadurch bewirkte Mitbelastung der in der Mehrheit unbescholtenen und sich auch in Zukunft legal verhaltenen Bürger ist mit rechtsstaatlichen Prinzipien, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, und den Schutzgehalten der Grundrechte nur schwer zu vereinbaren. Auch hochrangige Rechtsgüter wie die innere Sicherheit oder das Leben und die Gesundheit des Einzelnen vermögen die schrankenlose und undifferenzierte Inanspruchnahme aller Grundrechtsträger nur ausnahmsweise zu rechtfertigen. Sie begründet die Gefahr verhaltenskonformer Anpassung und steht mit einem „auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesen“590 im Widerspruch. Insofern gebietet auch der objektive Gehalt der Grundrechte die Zurückführung gefahr- und verdachtsunabhängiger Maßnahmen auf ein angemessenes Maß. Die Schwächen dieser Beschränkungen liegen allerdings in der Abhängigkeit ihrer Geltung von der Intensität des Eingriffs. Unterhalb der Schwelle besonderer Eingriffsintensität besteht weder das Erfordernis der konkreten Gefahr noch der strengen Bindung an die tatsachenbezogene Zurechenbarkeit der Gefahr zum Adressaten.591 Die Intensität der Maßnahme trägt als unterschiedlicher Beurteilung unterliegendes Merkmal insofern Unsicherheit in die Bestimmung der Grenzen gefahrund verdachtsunabhängiger Befugnisse. Sie erklärt sich aber durch die Entwicklung der genannten Vorgaben aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und ist insofern nur konsequent. 589 So auch Schulze-Fielitz, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 413. 590 BVerfGE 65, 1 (43). 591 S. BVerfG NJW 2006, 1939 (1946); BayVerfGH NVwZ 2003, 1375 (1377ff.). 161 Darüber hinaus kann sie auch als sachgerecht hingenommen werden. Denn die Bindung aller gefahrvorsorgenden Maßnahmen an die traditionellen Strukturen des Polizeirechts würde letztlich das Ende der dritten Aufgabensäule schlechthin bedeuten. Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung sind nämlich gerade dadurch geprägt, dass sich potentielle Gefahren- und Verdachtslagen noch nicht konkretisiert haben und Störer insoweit noch nicht bestimmbar sind. Der Aufgabe der Gefahrenvorsorge kommt aber angesichts der steigenden und sich verändernden Kriminalität und Bedrohungslage eine stetig wachsende Bedeutung zu, um sicherheitsrechtliche Bedürfnisse zu befriedigen. Sie übermäßig zu beschränken, würde eine nicht gerechtfertigte Überhöhung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und der diese speziell verbürgenden Grundrechte bedeuten. Die polizeirechtlichen Eingriffsschwellen der konkreten Gefahr und tatsachengestützten Zurechenbarkeit zwischen Adressat und Gefahr sind - jedenfalls im Rahmen des vom Trennungsgebot nicht berührten Bereichs der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung592 - unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht unabdingbar. Verfassungsrang erlangen sie allein, soweit sie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall als unbedingt notwendig ansieht. Jenseits dessen, also im vom Über- und Untermaßverbot definierten Rahmen steht es dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, die Aufgaben der Polizei auf das Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen zu erstrecken.593 Der von der Judikatur eingeschlagene Weg der Restriktion ausufernder Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung über die Abwägung des von der Informationsmaßnahme Betroffenen mit den sicherheitsrechtlichen Gemeinwohlbelangen stellt demnach eine sachgerechte Lösung dar, mit der auch in diesem Zusammenhang neu auftretende Herausforderungen in der Zukunft zufrieden stellend bewältigt werden können. II. Konsequenzen für informationelle Vorkehrungen Die Aussagen von Literatur und Rechtsprechung zu den Verdachtsgewinnungseingriffen beziehen sich in erster Linie auf die Ebene der Datenerhebung. Informationelle Vorkehrungen, die eine gefahr- und verdachtsunabhängige Speicherung und einen solchen Zugang zu den erhobenen Daten ermöglichen, siedeln das Problem der Gefahrenvorsorge- und Verdachtsgewinnungseingriffe dagegen allein auf der Ebene der Datenverarbeitung an. Daher ist zu klären, ob sich die genannten Aussagen auf die Ebene der Datenverarbeitung übertragen lassen und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung insofern ein Verbot gefahr- und verdachtsloser informationeller Vorkehrungen entnommen werden kann. 592 Vgl. 1. Kap., C., I., 2., b. 593 BVerfG NJW 2006, 1939 (1946); so auch Horn, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 457; Bull, in: FS f. Selmer, S. 42.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.