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Julia Stubenrauch, Der Begriff der informationellen Gewaltenteilung und die Grenzen zulässiger Informationshilfe in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 131 - 133

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

Bibliographic information
131 B. Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung Als Ausfluss des Gebots der Zweckbindung ist das Gebot der informationellen Gewaltenteilung anzusehen, das zum Teil als Ausprägung des allgemeinen Gewaltenteilungsgrundsatzes und insofern als Mittel zur Kontrolle realer Machtverhältnisse441 verstanden wird. I. Der Begriff der informationellen Gewaltenteilung und die Grenzen zulässiger Informationshilfe Wie im „Volkszählungsurteil“ des BVerfG ausdrücklich statuiert442 und im Schrifttum allgemein anerkannt443, folgt aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung als organisatorische Vorkehrung zur Sicherung der gesetzlichen Zweckbindung das Gebot der informationellen Gewaltenteilung im Sinne der Trennung der einzelnen Aufgabenbereiche der Verwaltung. Da das Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Autonomie des Einzelnen vor Gefahren, die ihm durch die informationelle Überlegenheit des Staates drohen, schützt, ist dafür Sorge zu tragen, dass der Staat nicht sämtliche ihm bekannten personenbezogenen Informationen zusammenfasst und dem Einzelnen dadurch die Möglichkeit zur freien Entscheidung und eigenverantwortlichen Selbstbestimmung nimmt.444 Daher sind die der öffentlichen Verwaltung bekannten personenbezogenen Daten gemäß der verschiedenen Zwecke, für die sie erhoben wurden, nach Sachbereichen zu trennen, und ist durch entsprechende Regelungen sicherzustellen, dass bei Verwendung und Weiterleitung der Informationen die Gefahr der Zweckentfremdung und Intransparenz der Datenverarbeitungsvorgänge ausgeschlossen ist.445 Die öffentliche Verwaltung als Einheit im informationellen Sinne zu betrachten mit der Folge eines ungehinderten Informationsaustausches, verbietet sich daher im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.446 Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung ist also die 441 In diese Richtung Denninger, KJ 18 (1985), 215 (240); Heußner, in: FS f. Simon, S. 234. 442 BVerfGE 65, 1 (69) für die Trennung von Statistik und Verwaltungsvollzug. 443 Denninger, KJ 18 (1985), 215 (239ff.); Simitis, NJW 1984, 398 (402f.); ders., NJW 1997, 1902 (1902f.); Heußner, in: FS f. Simon, S. 233ff.; ders., BB 1990, 1281 (1283); AK-GG- Podlech, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 80; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 184, der allerdings für ein Überdenken des Gebots der informationellen Gewaltenteilung plädiert; grundlegend Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 240ff. 444 BVerfGE 65, 1 (48ff.); Denninger, KJ 18 (1985), 215 (219); Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 242. 445 Heußner, in: FS f. Simon, S. 233ff.; ders., BB 1990, 1281 (1283); AK-GG-Podlech, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 82; Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 242. 446 Simitis, NJW 1984, 398 (402f.); ders., NJW 1997, 1902 (1902f.); 132 organisatorische und verfahrensrechtliche Garantie des Gebots der Zweckbindung.447 Inhaltlich umfasst es Zweierlei: 1. Das Gebot der informationellen Abschottung der Aufgabenbereiche Um die Vorgaben aus dem Gebot der Zweckbindung nicht zu unterlaufen, gebietet es der Grundsatz der informationellen Gewaltenteilung, die einzelnen Aufgabenbereiche innerhalb der Verwaltung, sowie innerhalb der einzelnen Behörden mit ihren jeweiligen Datenbeständen getrennt voneinander zu halten und durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen wirksam nach außen abzuschotten.448 So darf die notwendige Trennung der einzelnen Aufgabenbereiche der Verwaltung nicht durch eine rechtliche oder faktische Zusammenlegung der Verwaltungsbereiche auf informationellem Gebiet aufgehoben werden. Eine organisatorische und technische Ausgestaltung der Verwaltung und ihrer Datenbestände, die einen unbegrenzten Zugriff auf die Daten anderer Behörden oder Behördenzweige ermöglichte, ist mit dem Gebot der Zweckbindung, nach dem die Weitergabe von Daten an die Zwecke der Datenerhebung gebunden ist und eine Zweckentfremdung nur im Rahmen der Aufgaben und Befugnisse der empfangenden Behörde zulässig ist, nicht vereinbar. Die einzelnen Verwaltungsbereiche sind demnach nach dem Gebot der informationellen Gewaltenteilung gemäß der von ihnen verfolgten Zwecke gegen den Zugriff anderer Behörden bzw. Behördenteile mit anderer Aufgaben- und Funktionszuweisung auf die jeweiligen Informationsbestände abzuschotten.449 2. Das Gebot der Amtshilfefestigkeit von Datenübermittlungen Neben der Trennung personenbezogener Daten nach Aufgabenbereichen gebietet es das Gebot der informationellen Gewaltenteilung weiter, die grundrechtsgebotenen Beschränkungen der Zweckentfremdung vor einer Umgehung über die Regeln der Amtshilfe zu schützen. Während die Frage, inwiefern die allgemeinen Amtshilferegelungen (Art. 35 GG, §§ 4ff. VwVfG) einen Informationsaustausch staatlicher Stellen gebieten bzw. erlauben, früher noch umstritten war450, ist nach den Ausfüh- 447 AK-GG-Podlech, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 80; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 184. 448 BVerfGE 65, 1 (49; 69); Denninger, KJ 18 (1985), 215 (239ff.); Simitis, NJW 1984, 398 (402f.); ders., NJW 1997, 1902 (1902f.); Heußner, in: FS f. Simon, S. 233ff.; ders., BB 1990, 1281 (1283); AK-GG-Podlech, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 80; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 184, der allerdings für ein Überdenken des Gebots der informationellen Gewaltenteilung plädiert; grundlegend Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 240ff. 449 So auch Heußner, in: FS f. Simon, S. 234. 450 Zum früheren Streitstand siehe Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, S. 228ff. m.w.N. 133 rungen des BVerfG im „Volkszählungsurteil“ nunmehr allgemein anerkannt, dass die allgemeinen Amtshilferegelungen als Ermächtigungsgrundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten nicht ausreichen.451 Danach bedarf die Weitergabe personenbezogener Daten an andere Behörden und die Verwendung der Daten zu anderen als mit der Datenerhebung verfolgten Zwecken vielmehr einer präzisen, bereichsspezifischen gesetzlichen Grundlage und ist ein amtshilfefester Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich.452 Der Gedanke der Einheit der Verwaltung vermag die gesetzlich getrennten Aufgaben- und Funktionsbereiche über den Gedanken der Amtshilfe nicht zu beseitigen.453 Die zweckungebundene Weitergabe von personenbezogenen Informationen und die damit einhergehende Erweiterung bestehender Befugnisse der einzelnen Behörden können über die Regeln der Amtshilfe nicht gerechtfertigt werden.454 Informationshilfe im Sinne von Übermittlung personenbezogener Daten durch schlichte Weitergabe oder Bereithalten der Daten zum Abruf im online-Anschluss455, ist demnach nur aufgrund bereichspezifischer Regelungen im Rahmen des gemäß dem Zweckbindungsgebot Zulässigen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar. II. Das Verbot der Zentralisierung staatlicher Datensammlungen? Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung mit seinen Einzelausprägungen des Gebots der Abschottung der Aufgabenteilbereiche und ihrer Datenbestände und des Prinzips der Amtshilfefestigkeit von Datenübermittlungen darf durch die Errichtung eines zentralen Datenpools, auf den Behörden verschiedenster Aufgabenbereiche zu unterschiedlichen Zwecken zugreifen dürfen, nicht umgangen werden.456 Es gebietet demnach grundsätzlich eine Dezentralisierung staatlicher Datensammlungen. Dies schließt aber die Einrichtung von Verbunddateien, also zentralisierter Datensammlungen verschiedener Behörden nicht gänzlich aus. Erhält nämlich das Gebot der informationellen Gewaltenteilung seine Legitimation aus dem Gebot der Zweckbindung, so kann es nicht weiter gehen als dieses. Dem Gebot der informationellen 451 Heußner, in: FS f. Simon, S. 239ff.; ders., BB 1990, 1281 (1283f.); Lehner, Vorbehalt des Gesetzes, S. 151ff.; Sofiotis, Informationshilfe, S. 74ff., 80ff.; schon vor dem Volkszählungsurteil: Benda, in: FS f. Geiger, S. 39; Bull, in: Verfassungsschutz und Rechtsstaat, S. 147ff.; Schlink, Amtshilfe, S. 202ff.; Denninger, in: Verfassungsschutz und Rechtsstaat, S. 25f., 39ff. 452 BVerfGE 65, 1 (46). 453 Siehe dazu und weiterführend zur Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem Schuppert, DÖV 1987, 757 (766); Bryde, VVDStRL 46 (1988), 181 (202ff.); Haverkate, VVDStRL 46 (1988), 217 (246ff.), a.A. Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 119ff., die unter Zugrundelegung eines weiten Zweckbegriffs vom Grundsatz der Informationseinheit funktionsgleicher Aufgabenträger ausgehen. 454 Lisken/Denninger, in: HdbPolR, C, Rdnr. 117. 455 Definition nach Lisken, ZRP 1981, 231 (235). 456 Gusy, CR 1989, 628 (631); Heußner, BB 1990, 1281 (1283).

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.