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Julia Stubenrauch, Folgerungen für Verbunddateien in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 121 - 129

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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121 Da das Gebot der Zweckbindung des Weiteren nur gewährleistet werden kann, wenn auch nach Erhebung und Speicherung der Daten erkennbar bleibt, dass es sich um Daten handelt, die aufgrund besonderer Befugnisse gewonnen wurden, ist ferner eine entsprechende Kennzeichnung dieser Daten von Verfassungs wegen geboten.421 Dies gilt maßgeblich für die Datenverarbeitung von Informationen, die durch grundrechtsintensive Eingriffe, wie Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis oder durch akustische Wohnraumüberwachung gewonnen wurden. II. Folgerungen für Verbunddateien Die dargestellten Maßgaben gelten für jegliches staatliches Informationsverhalten, mithin auch für Verbunddateien. Allerdings treten bei Verbunddateien die Probleme der Zweckfestlegung und -bindung in besonderem Maße auf, da bei ihnen ihrem Wesen nach verschiedene Informationsakte kumulieren. Soweit sie bereits erhobene Daten speichern, dem Zugriff anderer Behörden preisgeben und einer weiteren Verwendung zugänglich machen, werfen sie die Fragen der Zweckbestimmung und Zweckentfremdung gleich mehrfach, nämlich für jeden einzelnen Verarbeitungsvorgang, auf. Welche Anforderungen und damit gleichzeitig Grenzen für Verbunddateien aus diesen allgemeinen Vorgaben speziell fließen, sei daher im Folgenden näher beleuchtet. 1. Anforderungen hinsichtlich der Normenklarheit a) Differenzierung nach der Intensität der einzelnen Informationsakte Die Anforderungen, die konkret an die Bestimmtheit und Klarheit des gesetzlichen Zwecks der Verbunddatei zu stellen sind, richten sich nach Art und Schwere des Eingriffs.422 Dies gilt umso mehr, als nach der hier vertretenen Ansicht jegliches den Grundrechtsträger verunsicherndes Informationsverhalten des Staates mit Bezug zu personenbezogenen Daten den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet und unabhängig von der Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung als Informationseingriff zu bewerten ist.423 Das Maß an Klarheit und Bestimmtheit ist demnach hinsichtlich der einzelnen Informationsakte, die der Staat im Rahmen von Verbunddateien vornimmt, differenziert zu beurteilen. Wie im vierten Kapitel herausgearbeitet wurde, sind als rechtfertigungsbedürftige Informationsmaßnahmen bei Verbunddateien die Speicherung, die Informationszusammenfüh- 421 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2004, 999 (1018); BVerfG NJW 2006, 1939 (1947). 422 BVerfG NJW 2004, 2213 (2216). 423 Vgl. 4. Kap., B., III. 122 rung, die Recherche, der Direktabruf, die Trefferanzeige, der Trefferabgleich, das Stellen eines Übermittlungsersuchens, die Datenweitergabe in Form der automatischen Freischaltung bzw. konventionellen Übermittlung, die weitere Verwendung und die gegebenenfalls auftretende Zweckänderung der Daten anzusehen. Die Intensität dieser einzelnen Akte ist unter anderem gemäß den von Rechtsprechung und Literatur herausgearbeiteten Kriterien, insbesondere des Grades der Sensibilität der Daten, der Art der Informationsverarbeitung und der dabei angewandten Methoden, der konkreten staatlichen datenverarbeitenden Stelle, des Zwecks der Maßnahme, der Unmittelbarkeit des Betroffenseins des Bürgers und des Vorhandenseins von Abwehr- und Rechtsschutzmöglichkeiten zu beurteilen.424 Hinsichtlich der bereichsspezifischen und präzisen Zweckfestlegung ist im Rahmen von Verbunddateien gemäß den Ausführungen zum Eingriffszweck allerdings nicht auf den übergreifenden Zweck der Verbunddatei im Sinne des Gesetzeszwecks abzustellen, sondern auf den mit dem konkreten Verarbeitungsvorgang beabsichtigten Zweck. Dieser kann, muss aber nicht bei allen Informationsakten der gleiche sein. Denn Zweckänderungen sind, wie erläutert, unter gewissen Voraussetzungen durch den Gesetzgeber normierbar. Ist für alle Verarbeitungsvorgänge ein und derselbe Zweck festgelegt, richten sich die Anforderungen an die Bestimmtheit dieses Zwecks nach dem eingriffsintensivsten Informationsakt unter Berücksichtigung, dass sich die Schwere der von der Verbunddatei insgesamt ausgehenden Grundrechtsbetroffenheit dadurch noch einmal erhöht, dass sich im Rahmen von Verbunddateien mehrere Informationsakte kumulieren und der Betroffene insofern mehr als einen Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung erdulden muss. Sind dagegen in dem der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetz Zweckänderungen, etwa die Verwendung der gespeicherten Daten zu anderen als dem der Datenspeicherung primär zugrunde liegenden Zwecken, vorgesehen und enthält dieses demnach verschiedene Zweckfestlegungen, sind die Anforderungen an die Bestimmtheit dieser Zwecke gesondert nach der Intensität des durch den jeweiligen Zweck zu legitimierenden Informationsakts zu beurteilen. b) Verbunddateien als unzulässige Datensammlungen auf Vorrat? Verbunddateien stellen als Datensammlungen letztlich stets in gewisser Weise ein Vorrätighalten von Informationen zum Verwaltungsgebrauch dar. Problematisch ist demnach, inwiefern sie mit dem Verbot der Datensammlung auf Vorrat in Einklang zu bringen sind. Dieser Grundsatz besagt aber, wie zuvor erläutert, lediglich, dass der Staat die Daten seiner Bürger nicht ohne konkreten Anlass und ohne präzise Zweckfestsetzung speichern darf, vielmehr stets zu fordern ist, dass die Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten für die Erfüllung staatlicher Aufgaben erforderlich und dementsprechend zweckbestimmt ist. Das darf aber nicht etwa 424 Vgl. insbesondere 4. Kap., B., I.. und die näheren Ausführungen im 7. Kap., B. II., 2. 123 dahin verstanden werden, dass der in der Verbunddatei Erfasste Anlass zum staatlichen Tätigwerden gegeben haben muss. Vielmehr kann auch die Erfassung von Informationen betreffend noch Unbeteiligter zulässig sein, wenn bestimmte Ereignisse und Situationen (wie die Erwartung bevorstehender Anschläge) einen Handlungsbedarf der Verwaltung begründen, und die Erfassung personenbezogener Daten erforderlich ist, damit der Staat diesen Handlungsauftrag sachgerecht erfüllen kann.425 In solchen Lagen ist staatliches Handeln grundsätzlich veranlasst, die Datensammlung dient dann einem näher konkretisierbaren Zweck. Das Verbot der Datensammlung auf Vorrat verbietet demnach allein das Vorrätighalten personenbezogener Daten ohne Zweck und Anlass oder solcher Daten, die von vornherein nicht zur jeweiligen staatlichen Aufgabenerfüllung erforderlich sind. Soweit die Sammlung und Erfassung der jeweiligen Informationen veranlasst ist, und dem ein präzise bestimmter Zweck zugrunde liegt, an dem insbesondere die Verhältnismäßigkeit der Datenspeicherung überprüft werden kann, ist die Datensammlung nicht von vornherein unzulässig. Sofern der vorgesehene Verwendungszweck im Zeitpunkt der Speicherung feststeht und hinreichend präzise festgelegt ist, kann der Zeitpunkt, in dem sich die Erforderlichkeit der Daten zur Aufgabenerfüllung im Einzelfall aktualisiert, zunächst also offen bleiben. Daraus folgt, dass auch eine Speicherung auf Vorrat zulässig sein kann, wenn der speichernden Stelle Aufgaben, etwa die der Gefahrenvorsorge, obliegen, die eine informationelle Vorsorge erfordern.426 Inwiefern die Speicherung von Daten im Rahmen informationeller Vorsorge mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar ist, ist, soweit Verbunddateien einen gemäß den Anforderungen der Normenklarheit bereichspezifisch und präzise festgesetzten Zweck dienen, also keine Frage der unzulässigen Datensammlung auf Vorrat, sondern ein über das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu lösendes Problem der Zumutbarkeit der Datenspeicherung für den Einzelnen. Dem Vorhandensein und der konkreten Ausgestaltung der formellen und materiellen Eingriffsschwellen kommt hierbei besonderes Gewicht zu.427 c) Zulässigkeit von Verweisungen Verkompliziert wird das Problem der bereichsspezifischen und präzisen Zweckfestlegung bei Verbunddateien dadurch, dass das ihnen zugrunde liegende Gesetz häufig auf bestehende Datenverarbeitungsbefugnisse in speziellen Fachgesetzen verweist. Für die hinreichende Bestimmtheit eines Gesetzes genügt es zwar grundsätzlich, wenn sich sein Eingriffszweck aus dem Gesetzestext in Verbindung mit den Materialien, insbesondere aus dem Zusammenhang, in dem der Normtext zu dem regeln- 425 So auch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, S. 68. 426 Dammann, in: Simitis, BDSG, § 14, Rdnr. 19f. 427 S. hierzu auch BVerfG, 1 BvR 256/08 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 149. 124 den Lebensbereich steht, ergibt.428 Hängt die praktische Bedeutung einer Regelung vom Zusammenspiel verschiedener Normen ab, muss das Gebot der Normenklarheit aber gerade auch im Hinblick auf dieses Zusammenwirken gesichert sein.429 Durch die große Streubreite und Verschachtelung der in Bezug genommenen Regelungen steigt das Fehlerrisiko in der Rechtsanwendung430, die Transparenz der Datenverarbeitungsprozesse für den Betroffenen leidet, die Rechtskontrolle wird erschwert. Die Datenverarbeitung im Rahmen von Verbunddateien unterliegt insbesondere aufgrund des Gebots der Zweckbindung stets einem Prüfungsvorbehalt der datenverarbeitenden Stelle. Diese Rechtmäßigkeitskontrolle darf nicht dadurch ausgehöhlt werden, dass die die Daten verwendende Stelle aufgrund der unklaren Gesetzeslage zu ihren Gunsten die eine Verarbeitung der Daten legitimierenden Voraussetzungen vorschnell annimmt. Des Weiteren müssen die von der Erfassung in der Verbunddatei Betroffenen die aufgrund der Datei zu erwartenden Maßnahmen prinzipiell vorhersehen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Zwar fordert das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht, dass der Betroffene aus der Eingriffsnorm selbst erkennen können muss, welche Eingriffe in sein Grundrecht möglich sind.431 Doch darf der Verlust an Transparenz aufgrund der Verweisungstechnik nicht so groß sein, dass der Einzelne im Hinblick auf staatliches Informationsverhalten derart verunsichert wird, dass er von der Ausübung seines Grundrechts Abstand nimmt. Dies ist dann zu befürchten, wenn aufgrund der Verweisungen der Umfang und das Ziel der Datenverarbeitung allenfalls noch für Experten erkennbar sind.432 Verweisungen auf spezialgesetzliche Regelungen sind daher nur in eng begrenztem Maße zulässig. Der Gesetzgeber des der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetzes darf die Verantwortung hinsichtlich der Zweckfestlegung nicht abwälzen, er muss sich grundsätzlich selbst die Mühe machen, die Eingriffszwecke der im Rahmen der Verbunddatei erfolgenden Eingriffe hinreichend präzise zu normieren. d) Zulässigkeit von administrativen Richtlinien und Errichtungsanordnungen Schließlich fordert das Gebot der Normenklarheit, dass die Entscheidung über die Grenzen der bürgerlichen Freiheitsrechte nicht dem Ermessen der Exekutive anheim gestellt sein darf.433 Unter diesem Aspekt stellen sich administrative Richtlinien und Errichtungsanordnungen zur Konkretisierung des der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetzes als besonders problematisch dar.434 Dem Gesetz zur Verbunddatei kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende 428 BVerfGE 65, 1 (54). 429 BVerfG NJW 2004, 2213 (2215). 430 BVerfG NJW 2004, 2213 (2218); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 112. 431 So aber Bizer, Forschungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung, S. 175. 432 So auch BVerfG NJW 2004, 2213 (2218); Denninger/Petri, in: Polizei und Datenschutz, S. 16f. 433 BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007, Absatz-Nr. 46. 434 A.A. Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 174. 125 Funktion zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch die Freiheit des Bürgers vor staatlichem Missbrauch schützen soll.435 Auch im Hinblick auf die vom BVerfG in ständiger Rechtsprechung vertretene Wesentlichkeitstheorie darf daher der Gesetzgeber die wesentliche Ausgestaltung der Verbunddatei nicht der Verwaltung überlassen. Vielmehr muss er im Gesetz zur Verbunddatei die für die Grundrechtsverwirklichung wesentlichen Bestimmungen selbst festlegen. Dies sind vor allem der übergreifende Zweck der Verbunddatei, sowie die spezifischen Verwendungszwecke hinsichtlich der einzelnen Informationsakte, die an der Verbunddatei beteiligten Behörden, der in der Datei zu erfassende Personenkreis, die Art der zu speichernden Daten, die Voraussetzungen des Abrufs, der Übermittlung und Verwendung der Informationen, die Dauer der Speicherung, die organisatorischen Vorkehrungen und die Verfahrensrechte des Bürgers.436 Verwaltungsvorschriften, sei es in Form von administrativen Richtlinien oder Errichtungsanordnungen, dürfen daher lediglich für die weitere Konkretisierung und Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen herangezogen werden. Den Rahmen, innerhalb dessen eine weitere Ausgestaltung durch Richtlinien und Errichtungsanordnungen möglich ist, muss aber stets das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz selbst festlegen. 2. Vorgaben aus der Zweckbindung a) Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den zwecküberschneidenden Bereich Die aus dem Zweckbindungsgebot folgende Bindung der Datenverarbeitung an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle wird bei Verbunddateien dann virulent, wenn an der Datei verschiedene Behörden beteiligt sind, die unterschiedliche Aufgaben mit unterschiedlichen Befugnissen erfüllen. Denn jede an der Verbunddatei beteiligte staatliche Stelle erhebt mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln personenbezogene Informationen und stellt sie sodann in die gemeinsame Datei ein. Greift nun eine andere staatliche Stelle auf diese Daten zu, erlangt sie gegebenenfalls Informationen, die sie selbst nicht oder nicht in dieser Art und Weise hätte erheben dürfen. Ohne eine entsprechende Begrenzung gemäß dem Gebot der Zweckbindung könnten also über die Mittel des Direktabrufs bei der Volltextdatei oder dem Übermittlungsersuchen und der Freischaltung bei der Indexdatei die gesetzlichen Beschränkungen, die im Rahmen der den einzelnen Behörden eingeräumten Datenerhebungsbefugnisse bestehen, umgangen werden. Die Verbunddatei würde letztlich zu einer Erweiterung der den einzelnen Behörden zustehenden Datenerhebungskompetenzen führen. Gerade dies will das Gebot der Zweckbindung, wie erläutert, verhindern, indem es die Datenspeicherung, -übermittlung und 435 So BVerfG NJW 2004, 2213 (2216) zu Gesetzen im Allgemeinen. 436 Ähnlich auch Denninger, KJ 18 (1985), 215 (235). 126 -verwendung an die Zwecke der Datenerhebung knüpft und zudem eine Datenverarbeitung nur zu Zwecken, die hinsichtlich Aufgabenzuweisung und Befugnissen der datenverarbeitenden Stelle selbst gedeckt wären, als mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar ansieht. Daraus folgt, dass die durch das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz normierten Datenspeicherungs-, -übermittlungs- und -verwendungszwecke an die fachgesetzlichen Erhebungs- und Verarbeitungszwecke gebunden sind. Die im Rahmen von Verbunddateien normierten Zwecke dürfen danach nicht über das au- ßerhalb von Verbunddateien zulässige Maß hinausgehen. Verbunddateien müssen Zwecke verfolgen, die jede einzelne der beteiligten Behörden außerhalb des Verbundes hinsichtlich der ihr zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse selbst auch verfolgen dürfte. Bei Daten, die von verschiedenen Stellen erhoben wurden und nunmehr in einer gemeinsamen Datei erfasst werden, muss der Zweck der Speicherung und der weiteren Verarbeitung der Daten mit den Datenerhebungszwecken aller beteiligten Behörden vereinbar sein. Verfolgen die Behörden bei der Datenerhebung unterschiedliche Zwecke, ist die Datenverarbeitung folglich nur für solche Zwecke zulässig, die aus dem Zweckbereich stammen, in dem sich die unterschiedlichen Erhebungszwecke überschneiden. Demnach sind Verbunddateien mit dem Zweckbindungsgebot nicht schlechthin unvereinbar.437 Dürfen aber nur Daten übermittelt werden, die die empfangenden Behörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln ebenfalls erlangen könnten und darf der Zweck der Datenspeicherung und weiteren Verarbeitung mit dem Verwendungszweck, zu dem die Erhebung erfolgt ist, nicht unvereinbar sein, sind derartige Informationssysteme, an denen verschiedene Stellen aus unterschiedlichen Verwaltungsbereichen beteiligt sind, nur in solchen Bereichen und hinsichtlich solcher Daten zulässig, hinsichtlich derer sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden. Das heißt, dass Verbunddateien erstens nur für solche Zwecke zulässig sind, die sich auf Aufgaben beziehen, zu deren Erfüllung alle beteiligten Stellen gleichsam berufen sind. Zweitens dürfen nur solche Informationen in die gemeinsame Datei eingestellt und den beteiligten Behörden zugänglich gemacht werden, die sie aufgrund eigener Kompetenzen inhaltlich ebenso hätten erlangen können. Dies ist entweder dadurch zu gewährleisten, dass nur solche Informationen in die gemeinsame Datei eingestellt werden, die jede beteiligte Behörde inhaltlich aufgrund eigener Kompetenzen ebenfalls hätte erheben können - etwa indem Daten, die aufgrund besonderer Kompetenzen gewonnen wurden, von der Speicherungspflicht ausgenommen werden. Alternativ ist der Zugriff auf diese Daten durch Ausgestaltung der Abruf- oder Übermittlungsregelungen entsprechend zu begrenzen. Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass aufgrund der Bindung der Datenverarbeitung an Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle Verbunddateien nur in solchen Bereichen und hinsichtlich solcher Daten mit dem Recht 437 So aber Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 160f. 127 auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar sind, hinsichtlich derer sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden. b) Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle Stellt die Verbunddatei die Daten in einen neuen Verwendungszusammenhang, der nicht mit den ursprünglichen Zwecken der Datenerhebung identisch ist, kann dies für den Betroffenen zusätzliche, möglicherweise schwerere Folgen haben, die er so im Zeitpunkt der Datenerhebung nicht überblicken konnte. Zur Gewährleistung der Transparenz der Datenverarbeitungsprozesse für den Betroffenen ist die Datenverarbeitung auch im Rahmen von Verbunddateien daher nur für Zwecke erlaubt, die hinsichtlich Art und Intensität der verfolgten Aufgaben und (hypothetisch) eingesetzten Befugnisse dem Zweck der Datenerhebung vergleichbar sind oder die zum Schutz hochrangiger Gemeinschaftsgüter vom Betroffenen im Einzelfall hinzunehmen sind. Zweckänderungen im Rahmen von Verbunddateien sind insofern grundsätzlich dann mit dem aus dem Zweckbindungsgrundsatz fließenden Gebot der Vergleichbarkeit von altem und neuem Verwendungszusammenhang vereinbar, wenn an der gemeinsamen Datei nur solche Behörden beteiligt sind, die auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Verbunddatei vergleichbare Aufgaben mit in ihrer Eingriffsintensität vergleichbaren Befugnissen erfüllen. Alternativ ist die Eingabe der Daten auf solche Informationen zu beschränken, die zu vergleichbaren Zwecken wie die mit der Verbunddatei verfolgten gewonnen wurden. In beiden Fällen nämlich werden die in die Datei eingestellten Daten nicht derart aus ihrem ursprünglichen Verwendungszusammenhang gerissen, dass der Betroffene mit einer Verwendung seiner Daten zu den mit der Verbunddatei verfolgten Zwecken in keiner Weise rechnen musste. Wird dem Grundrechtsschutz der von der Speicherung Betroffenen nicht bereits durch eine derartig beschränkte Auswahl der beteiligten Behörden und erfassten Daten Rechnung getragen, sondern werden auch darüber hinausgehende Zweckänderungen durch das Gesetz zur Verbunddatei zugelassen, muss die gemeinsame Datei notwendig den Schutz hochrangiger Gemeinschaftsgüter bezwecken und müssen Speicherungspflicht, Zugriffsrechte und/oder die weitere Verwendung der Daten hinsichtlich des Grades der Gefahr und der Zurechenbarkeit zum Betroffenen in angemessener Weise ausgestaltet sein. 128 c) Parallele zum Trennungsgebot Letztlich folgen aus dem Zweckbindungsgebot demnach die gleichen funktionellen und kompetenzrechtlichen Beschränkungen wie sie sich auch schon für gemeinsame Dateien der Sicherheitsbehörden aus dem Trennungsgebot ergeben.438 Auch die Auffassung, die den Verfassungsrang des Trennungsgebots verneinen will, gelangt über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schließlich an die gleichen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese gelten aber weitergehend für Verbunddateien auch in nichtsicherheitsbehördlichen Bereichen. Unterschiede bestehen allerdings bei der weiteren Verwendung der Daten. Während die Verwendung von Daten zu anderen als den primär der Verbunddatei zugrunde liegenden Zwecken im Lichte des Trennungsgebotes solange keine Bedenken begegnet, als die beteiligten Behörden nur einmal im Einklang mit der spezifischen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zwecksetzung der Verbunddatei Zugriff auf die Daten erhalten haben439, stellt sich diese Frage im Lichte des Zweckbindungsgebots problematischer dar. Dort ist grundsätzlich nämlich auch die weitere Verwendung der Daten an den mit der Verbunddatei verfolgten Zweck der Datenspeicherung gebunden. Lässt nun das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz die Verwendung der Daten zu weiteren Zwecken zu, liegt darin als Zweckänderung ein eigenständiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, der wiederum nur zulässig ist, wenn der neue Zweck mit dem ursprünglichen Zweck der Datenerhebung und -speicherung nicht unvereinbar ist. Die weitere Verwendung der Daten kommt also ebenfalls nur für Zwecke in Betracht, die jede einzelne der beteiligten Behörden aufgrund eigener Aufgaben- und Befugniszuweisung verfolgen dürfte, und die hinsichtlich ihrer Art und Intensität mit dem ursprünglichen Verwendungszusammenhang der Datenerhebung vergleichbar sind. Verwendungszwecke, die außerhalb des Bereichs liegen, in denen sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden, sind mit dem Zweckbindungsgebot nicht vereinbar. Nicht nur die Speicherung, Übermittlung und Nutzung, sondern auch die weitere Verwendung der Daten ist demnach nur für solche Zwecke zulässig, die diesem gemeinsamen Bereich zugeordnet werden können. 3. Datenschutzrechtliche Kontrolle und Kennzeichnung Hinsichtlich des Prüfungsvorbehalts ergeben sich keine Besonderheiten bei Verbunddateien. Das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz muss Regelungen zur datenschutzrechtlichen Verantwortung enthalten, die die Einhaltung der aus dem Gebot der Zweckbindung fließenden Anforderungen sicherstellen. 438 Vgl. 2. Kap. 439 Vgl. 2. Kap., B., II., 2. 129 Ferner ist grundsätzlich eine Pflicht zur Kennzeichnung von Daten, die aufgrund spezieller Befugnisse zur akustischen Wohnraumüberwachung oder zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis gewonnen wurden, zu normieren. Der Sinn der Kennzeichnungspflicht kommt im Rahmen von Verbunddateien jedenfalls dann zum Tragen, wenn nicht schon bei der Einspeicherung der Daten, sondern erst beim Abruf, der Freischaltung und der Übermittlung der Informationen die aus dem Zweckbindungsgebot folgende kompetenzrechtliche Beschränkung umgesetzt wird. Dient die Pflicht zur Kennzeichnung nämlich dazu, sicherzustellen, dass die Daten, die mittels besonders grundrechtsintensiver Eingriffe aufgrund spezifischer Befugnisse erhoben wurden, nicht von staatlichen Stellen verarbeitet werden, die diese Kompetenzen nicht gleichfalls besitzen, so ist ein solcher Missbrauch im Rahmen von Verbunddateien nach obigen Befunden nur dann nicht zu befürchten, wenn schon die Einspeicherung auf solche Daten beschränkt ist, die durch alle beteiligten Behörden aufgrund der ihnen gemeinsamen Befugnisse erlangt werden können. Sollen diese Daten aber erst auf der Ebene des Datenabrufs, der Freischaltung und der Übermittlung vor dem Zugriff unbefugter Behörden bewahrt werden, bedarf es ihrer Kennzeichnung. Die Pflicht zur Kennzeichnung ist bei Verbunddateien daher grundsätzlich zu normieren. III. Zusammenfassung und Ergebnis Die aus dem Zweckfestsetzungs- und Zweckbindungsgebot für Verbunddateien folgenden Vorgaben lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Zweckfestlegung sind differenziert nach der Intensität jedes einzelnen im Rahmen von Verbunddateien legitimierten Informationsakts zu beurteilen. Solange Verbunddateien einen bestimmten Zweck verfolgen, ist in ihnen keine unzulässige Datensammlung auf Vorrat zu sehen. Verweisungen auf spezialgesetzliche Regelungen der Verwendungszwecke sind nur in engen Grenzen mit der Maßgabe zulässig, dass Umfang und Ziel der Datenverarbeitung für den Betroffenen selbst erkennbar sein müssen. Administrative Richtlinien oder Errichtungsanordnungen sind nur innerhalb des durch das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz selbst festgelegten Rahmens zulässig. Das Gesetz zur Verbunddatei muss den übergreifenden Zweck der Verbunddatei, sowie die spezifischen Verwendungszwecke hinsichtlich der einzelnen Informationsakte, die an der Verbunddatei beteiligten Behörden, den in der Datei zu erfassenden Personenkreis, die Art der zu speichernden Daten, die Voraussetzungen des Abrufs, der Übermittlung und Verwendung der Informationen, die Dauer der Speicherung, die organisatorischen Vorkehrungen und die Verfahrensrechte des Bürgers selbst normieren. Verbunddateien sind nur in solchen Bereichen und in Bezug auf solche Daten mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar, hinsichtlich derer sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden. Nicht nur die Speicherung, Übermittlung und Verwendung, sondern auch die weitere Verwendung der Daten ist nur für solche Zwecke zulässig, die diesem gemeinsamen Bereich im

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.