111 6. Kapitel: Die Grenzen von Verbunddateien aufgrund des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Verbunddateien in ihrer Eigenschaft als Datensammlungen sind Ausdruck und Mittel staatlicher Informationsvorsorge367. Der Staat benötigt zur effektiven und sachgerechten Wahrnehmung seiner Aufgaben vorrätige Informationen, auf die er innerhalb kurzer Zeit zugreifen kann. Planvolle Daseinsvorsorge, aber auch Aufgaben der Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung erfordern in hohem Maße, dass der Staat auf benötigte Daten zurückgreifen kann. Denn nur wenn er über die erforderlichen Informationen verfügt, kann der Staat seine verfassungsmäßigen Aufgaben leistungsfähig und selbständig erfüllen. Informationsvorsorge im Sinne von Informationsbeschaffung und -verarbeitung im Vorfeld regulierender Staatstätigkeit ist somit notwendiger Annex der jeweils zu erledigenden Staatsaufgabe.368 Grundsätzlich muss der Einzelne als gemeinschaftsbezogenes, soziales Wesen daher Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung im überwiegenden Allgemeininteresse dulden.369 Allerdings kann nicht jeder Eingriff in das Grundrecht pauschal mit Blick auf die notwendige Informationsvorsorge des Staates gerechtfertigt werden. Die mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen kollidierenden Gemeinwohlbelange sind vielmehr in einer Art und Weise mit dem berührten Grundrecht in einen gerechten Ausgleich zu bringen, der das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht leer laufen lässt.370 Daher hat der Gesetzgeber Vorsorge gegen diejenigen Gefahren zu treffen, die sich aus der Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten ergeben.371 In diesem Sinne hat das BVerfG einheitliche Grundsätze für die Prüfung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aufgestellt. Wie zuvor bereits kurz angedeutet wurde, sind dies vor allem das Erfordernis einer normenklaren, bereichsspezifischen Regelung des Eingriffszwecks, die Bindung an den festgelegten Verwendungszweck, das Gebot der Datensparsamkeit und das Erfordernis organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen. Diese Maßgaben sollen im Folgenden in den Kontext informationeller Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden gesetzt und auf ihre Vorgaben für 367 Zu diesem Begriff: Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 103ff. 368 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 179; noch weitergehend Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 104, der die Informationsvorsorge als eine gemäß dem Sozialstaatsprinzip, Rechtsstaatsprinzip und einem Grundrecht auf Sicherheit legitimierte eigenständige Staatsaufgabe ansieht. 369 BVerfGE 65, 1 (44). 370 Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Vorb. Vor Art. 1, Rdnr. 49. 371 BVerfG NJW 2000, 55ff. 112 Verbunddateien näher untersucht werden. Maßgeblich ist herauszuarbeiten, welche Grenzen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Datensammlungen setzt und welche verfassungsrechtlichen Anforderungen daraus für Verbunddateien folgen. A. Das Gebot der bereichspezifischen Zweckfestsetzung und -bindung Eine der zentralen Aussagen des „Volkszählungsurteils“ ist die Vorgabe eines Gebots der Zweckfestsetzung und Zweckbindung. Danach setzt der Zwang zur Preisgabe personenbezogener Daten voraus, dass der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichspezifisch und präzise bestimmt und dass die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind; die Verwendung der Daten ist auf diesen Zweck begrenzt.372 Der Grundsatz der Zweckfestlegung und -bindung wurde in der nachfolgenden, insbesondere jüngeren Judikatur mehrfach bestätigt und konkretisiert373 und ist auch im Schrifttum allgemein anerkannt374. Da Verbunddateien ihrem Wesen nach den beteiligten Behörden einen weit umfassenden Zugriff auf die von anderen Behörden gesammelten Daten eröffnen, besteht bei ihnen in hohem Maße die Gefahr, dass eine Behörde auf Daten zugreift, zu deren Erhebung sie selbst nicht befugt wäre, und sie einem Zweck zuführt, der vom ursprünglichen Zweck der Erhebung nicht gedeckt ist. Demnach tangieren Verbunddateien das Gebot der Zweckfestsetzung und -bindung besonders nachhaltig. Dieses sei im Folgenden näher auf seine Aussagen hin untersucht, um daraus im Anschluss Vorgaben für Verbunddateien zu folgern. I. Die Aussagen des Zweckbindungsgebots unter Darstellung bereits in Rechtsprechung und Literatur aufgestellter Maßgaben Wenn das BVerfG im „Volkszählungsurteil“ und in seiner nachfolgenden Judikatur das Erfordernis einer bereichsspezifischen Regelung des Verwendungszwecks und 372 BVerfGE 65, 1 (46f.). 373 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2004, 999 (1018); BVerfG NJW 2004, 2213 (2215); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 116; BVerfG NJW 2006, 1939 (1947); BVerfG, 2 BvR 2099/04 vom 2.3.2006, Absatz-Nr. 94; BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007, Absatz-Nr. 46; BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 94ff. 374 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 115 m.w.N.; Hillgruber, in: Umbach/Clemens, GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 55; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 182 m.w.N.; Simitis, NJW 1984, 398 (400ff.); Denninger, KJ 18 (1985), 215 (222ff.); Schmitt Glaeser, in: HdbStR VI, § 129, Rdnr. 105 m.w.N.; Petri, in: HdbPolR, H, Rdnr. 418ff.; Puschke/Singelnstein, NJW 2005, 3534 (3535); Höfelmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 198ff.; Rupprecht, in: FS f. Geiger, S. 305; Heußner, in: FS f. Simon, S. 237ff.; Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 268ff., 496ff.; kritisch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, S. 71. 113 die darauf begrenzte Verwendung der Daten als zentrale Maßgaben hervorhebt, spricht es damit gleich mehrere Aspekte an. Das Zweckbindungsgebot enthält folglich verschiedene Einzelausprägungen, die der Systematisierung bedürfen, möchte man aus ihnen verfassungsrechtliche Vorgaben für Datensammlungen gewinnen. 1. Das Gebot der bereichsspezifischen und präzisen Zweckfestlegung Zunächst muss der Gesetzgeber den Verwendungszweck der erhobenen Daten bereichspezifisch, präzise und für den Betroffenen erkennbar bestimmen. Das Gebot der Zweckfestsetzung ist von dem Gebot der Zweckbindung zu unterscheiden. Die Festsetzung des Verwendungszwecks geht der Bindung an den festgelegten Zweck voraus. Denn erst wenn dieser klar und präzise bestimmt ist, kann die Frage nach Zweckentfremdungen überhaupt geprüft werden. a) Ausprägung des Gebots der Normenklarheit Bei der Maßgabe der präzisen Zweckfestsetzung handelt es sich letztlich um eine Ausprägung des allgemein geltenden Gebots der Normenklarheit. Danach müssen der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Informationseingriffs in der diesem zugrunde liegenden gesetzlichen Ermächtigung derart festgelegt werden, dass der Betroffene sich auf möglicherweise belastende staatliche Maßnahmen einstellen kann, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können.375 Der Betroffene muss also anhand der gesetzlichen Regelung die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach ausrichten können.376 Ferner muss die Norm hinsichtlich ihrer Bestimmtheit das Verwaltungshandeln nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu binden und zu begrenzen imstande sein.377 Und schließlich müssen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand der durch die Norm aufgestellten rechtlichen Maßstäbe die Verwaltung bei der Gesetzesanwendung zu kontrollieren.378 Im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung liegt das besondere Gewicht des Bestimmtheitsgebots in der bereichsspezifischen und präzisen Bestimmung des Zwecks, zu dem Eingriffe in das Rechts auf informationelle Selbstbestimmung vorgenommen werden dürfen. Bei dem Eingriffszweck handelt es sich 375 BVerfG NJW 2004, 2213 (2215); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 94; BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 94. 376 BVerfG NJW 2005, 1338 (1339); BVerwG NJW 2004, 1191 (1192). 377 BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007, Absatz-Nr. 46; BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 95; BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 94. 378 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 119; BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 95. 114 nicht um das allgemeine Gesetzesziel oder Grundvorhaben379, sondern um den Verwendungszweck, dem die gewonnenen Daten dienen.380 Er ist nicht gleichbedeutend mit der Aufgabe oder Sachzuständigkeit381 der staatlichen Stelle, vielmehr umschreibt der Begriff des Zwecks die konkrete Verwendungslegitimation einer Behörde, das heißt, welche behördlichen Ziele konkret bei Verwendung der Daten als rechtmäßig anerkannt werden.382 Allerdings hat sich der Verwendungszweck gleichwohl an der Erforderlichkeit der Aufgabenerfüllung zu orientieren383 und wird er durch die der die Daten erhebenden Stelle zustehenden Befugnisse begrenzt384. Denn ein Informationseingriff zu Zwecken, die außerhalb des Aufgabenbereichs liegen und nur unter Überschreitung der einen Informationsakt legitimierenden Befugnisse erreicht werden können, ist schlechthin unzulässig. Funktion der Zweckfestsetzung ist es demnach, Ziel und Umfang der Datenverwendung zu bestimmen.385 Sie soll die Datennutzung begrenzen und strukturieren, indem sie die Datenverarbeitung mit den sachlichen Aufgaben und Befugnissen der datenverarbeitenden Behörde verknüpft.386 Ferner bestimmen die Verwendungszwecke den Verarbeitungszusammenhang, da Datenerhebung und -verarbeitung kein Selbstzweck sein dürfen, sondern für jede Phase der Datenverarbeitung hinsichtlich des mit ihr verfolgten Zwecks präzise bestimmt sein müssen.387 Die spezifische Funktion der Zweckfestsetzung, Anlass der staatlichen Informationsmaßnahme zu umgrenzen und den möglichen Verwendungszweck der Informationen sicherzustellen, verstärkt damit letztlich das Gebot der Zweckbindung, das andernfalls leer laufen könnte.388 b) Verbot der Datensammlung auf Vorrat Aus dem Gebot der präzisen Zweckfestlegung folgt insofern das Verbot der Datensammlung auf Vorrat. Die Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken wäre mit den oben genannten 379 So aber Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 119ff., 123. 380 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 269, 500ff. m.w.N. 381 So aber Rogall, Informationseingriff, S. 65; Lehner, Vorbehalt des Gesetzes, S. 149, 152. 382 S. dazu auch Marenbach, Informationelle Beziehungen, S. 102ff. mit dogmatischer Verankerung eines notwendig engen Zweckbegriffs in Art. 1 Abs. 1 GG; Walden, Zweckbindung, S. 104ff.; Höfelmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 200; ausführlich zum Begriff des Zwecks s. Hoffmann, Zweckbindung, S. 85ff. 383 So auch Heußner, in: FS f. Simon, S. 237f.; Höfelmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 200. 384 So auch Ehmann, RDV 1999, 12 (17). 385 Simitis, NJW 1984, 398 (400); Schmitt Glaeser, in: HdbStR VI, § 129, Rdnr. 105. 386 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 498. 387 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 498; Hoffmann, Zweckbindung, S. 111 spricht insofern von der Datenschutzgeeignetheit des Zwecks. 388 BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 96f. 115 Anforderungen nicht vereinbar.389 Der Betroffene muss zum Zeitpunkt der Erhebung und Erfassung seiner personenbezogenen Daten die Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeiten seiner Daten durch die zugreifenden staatlichen Stellen überblicken können. Die Erhebung und Speicherung der Daten zum Selbstzweck ist mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar. Die Erfassung von Informationen, die keinem bestimmten Zweck dienen, mit der alleinigen Absicht, diese vorrätig zu halten, um die Daten abzurufen und zu nutzen, sobald es bestimmte Situationen erfordern, mag zwar für die Verwaltung wünschenswert sein, ist aber mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren. Der Betroffene muss nicht nur wissen können, wer, was, wann über ihn weiß, sondern auch warum die staatliche Stelle dies wissen will. So klingt es auch im Beschluss des BVerfG über den Eilantrag in Sachen „Vorratsdatenspeicherung“ an, auch wenn die Frage der unzulässigen Vorratsdatenspeicherung hier aufgrund des aus dem Bezug der zu überprüfenden Normen390 zum Gemeinschaftsrecht resultierenden eingeschränkten Prüfungsumfangs des BVerfG im Eilsacheverfahren noch nicht abschließend entschieden wurde.391 Bereits im Eilsacheverfahren hat das BVerfG jedoch angesichts der hohen Eingriffsintensität der Vorratsdatenspeicherung die Nutzung der Daten auf ganz bestimmte Anlässe der Strafverfolgung beschränkt. Jedenfalls der Datenabruf anlasslos bevorrateter Daten weist aufgrund der von der Vorratsdatenspeicherung ausgehenden Einschüchterungseffekte und der zu erwartenden nachteiligen Folgen des Datenabrufs für den Einzelnen eine so hohe Eingriffsintensität auf, dass dieser nur in engen Grenzen zu ganz bestimmten Zwecken zulässig ist, wie etwa zur Verfolgung einer besonderes schweren Straftat, die auch im Einzelfall schwer wiegt.392 Im Rahmen der Hauptsacheentscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der Vorratsdatenspeicherung bleibt abzuwarten, ob der Straftatenkatalog der Ermächtigungsgrundlage im Übrigen nicht zu weit gefasst ist und den Anforderungen an die hinreichend präzise Zweckfestsetzung und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht wird. Hieran dürften erhebliche Zweifel bestehen. c) Anforderungen an die Bestimmtheit des Zwecks Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Zweckfestsetzung dürfen trotz der Forderung des BVerfG nach einer bereichsspezifischen und präzisen Zweckbestimmung nicht zu hoch angesetzt werden. Sie sind vielmehr im Hinblick auf die Funktionen 389 BVerfGE 65, 1 (46); BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 97; BVerfG, 1 BvR 256/08 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 149ff. 390 §§ 113a, 113b TKG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikations- überwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG (BGBl I 2007, S. 3198ff.). 391 BVerfG, 1 BvR 256/08 vom 11.3.2008. 392 BVerfG, 1 BvR 256/08 vom 11.3.2008, Absatz-Nr.146ff. 116 der Zweckfestsetzung unter Beachtung der aus dem allgemeinen Gebot der Normenklarheit fließenden Vorgaben wie der Vorhersehbarkeit und Überprüfbarkeit des staatlichen Informationsverhaltens zu bestimmen. Gemäß dem Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, dessen Sicherung das Erfordernis der präzisen Zweckbestimmung dient, kommt es maßgeblich darauf an, dass der Einzelne aus der gesetzlichen Regelung entnehmen kann, wer, was, wann und bei welcher Gelegenheit über ihn zur Kenntnis nimmt und mit welchen Verwendungsmöglichkeiten er zu rechnen hat.393 Entscheidend ist also die Transparenz des Verarbeitungsprozesses.394 Des Weiteren muss der Zweck so konkret sein, dass ein Urteil über die Verhältnismäßigkeit des Informationseingriffs, insbesondere über seine Erforderlichkeit zur Erreichung des Zwecks möglich ist.395 Aufgrund der durch die Zweckfestlegung zu leistenden Verknüpfung der Datenverarbeitung mit den sachlichen Aufgaben und Befugnissen kann es demnach insbesondere ausreichen, wenn die Datenverarbeitungsvorgänge unter Bezugnahme des Verwendungszwecks auf die Aufgaben- und Befugnisnormen des Sachrechts bestimmbar sind396, sofern diese wiederum präzise und normenklar festgelegt sind. Nicht ausreichend ist es dagegen, dass lediglich das Eingriffsmittel, nicht jedoch Zweck und Anlass der Datenverarbeitung normiert werden. Vielmehr muss die Ermächtigungsgrundlage Aussagen zum Anlass der Datenverarbeitung und zum Verwendungszweck der Informationen treffen, um sicherzustellen, dass die Zwecke der Datenverarbeitung nicht laufend und für den Einzelnen nicht vorhersehbar und nachvollziehbar verändert werden.397 Dies hat erst kürzlich das BVerfG in seinem Urteil zur automatisierten Erfassung von KFZ-Kennzeichen betont, in dem es die Ermächtigungsgrundlage aufgrund ihrer unbestimmten Weite für verfassungswidrig befunden hat.398 2. Der Grundsatz der Zweckbindung und die Zulässigkeit von Zweckänderungen Der so bestimmte Verwendungszweck ist Maßgabe aller weiteren Informationsmaßnahmen. Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich bestimmten Zweck beschränkt, eine Verwendung zu anderen Zwecken nur begrenzt zulässig.399 Speicherung und Verwendung der gewonnenen Daten sind also grundsätzlich an den Zweck gebunden, den das zur Kenntnisnahme der Daten ermächtigende Gesetz festgelegt hat.400 Durch die Zweckbindung soll vor allem die durch die automatische Datenverarbeitung perfektionierte multifunktionale Nutzung ausgeschlossen401, der Be- 393 Schmitt Glaeser, in: HdbStR VI, § 129, Rdnr. 105 m.w.N. 394 Simitis, NJW 1984, 398 (400). 395 Denninger, KJ 18 (1985), 215 (223). 396 So auch Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 504. 397 BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, Absatz-Nr. 99ff. 398 BVerfG, 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008. 399 BVerfGE 65, 1 (46). 400 BVerfG NJW 2000, 55 (57). 401 Kutscha, ZRP 1999, 156 (157); Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 509. 117 troffene vor einer von ihm nicht voraussehbaren Verwendung seiner Daten geschützt werden. Das Gebot der Zweckbindung ist zum Grundrechtsschutz daher unverzichtbar.402 Die Zweckentfremdung der Daten stellt einen eigenständigen Grundrechtseingriff dar, da die Überführung der Daten in einen anderen Verwendungszusammenhang für den Betroffenen mit zusätzlichen, möglicherweise schwereren Folgen verbunden ist.403 Daher sind Zweckänderungen durch das Gebot der Zweckbindung zwar nicht gänzlich ausgeschlossen, sie bedürfen allerdings ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage, die mit dem Grundgesetz vereinbar ist, insbesondere dem Gebot der Normenklarheit und dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügt. a) Bindung der Datenverarbeitung an Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle Aufgaben und Befugnisse der verarbeitenden Stelle dürfen mittels Zweckänderungen nicht beliebig erweitert werden. Daher ist dem BVerfG beizupflichten, wenn es Zweckänderungen mit der Maßgabe beschränkt, dass sich der neue Verwendungszweck auf die Aufgaben und Befugnisse der die Daten verarbeitenden Behörde beziehen muss und mit dem Verwendungszweck, zu dem die Erhebung erfolgt ist, nicht unvereinbar sein darf.404 Grundrechtsgebotene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter Erhebungsmethoden dürfen nicht dadurch umgangen werden, dass zu ursprünglich rechtmäßigen Zwecken erhobene Daten für Zwecke zugänglich gemacht werden, die einen derartigen Methodeneinsatz nicht in gleicher Weise rechtfertigen würden.405 Dürfen die Informationen also für den geänderten Zweck nicht oder nicht in gleicher Art und Weise wie zum ursprünglichen Zweck erhoben werden, sind beide Zwecke miteinander unvereinbar.406 Der Zweck der Datenverarbeitung ist demnach auf den Zweck der Datenerhebung begrenzt. Dies wird insbesondere bei einer Übermittlung der Daten an weitere staatliche Stellen relevant. Die die Daten empfangende Behörde muss die begehrten Informationen inhaltlich aufgrund eigener Erhebungskompetenz ebenfalls hätte erlangen können. Es ist also stets ein hypothetischer Ersatzeingriff zu prüfen, das heißt die Übermittlung der Daten ist an dasselbe Verfahren und dieselben Eingriffsvoraussetzungen gebunden wie die (hypothetische) Datenerhebung der die Informationen begehrenden Stelle.407 Für die 402 A.A. Bull, ZRP 1998, 310 (314); Ehmann, RDV 1999, 12 (17), die für ein Überdenken des Zweckbindungsgebots plädieren. 403 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2004, 999 (1018); Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 154. 404 BVerfG NJW 2000, 55 (57). 405 Ebd. 406 BVerfG NJW 2004, 999 (1019). 407 Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 156; Son, Eingriffe, S. 327f. 118 Ermittlung und Beurteilung der notwendigen Eingriffsvoraussetzungen ist dabei der Zeitpunkt der Übermittlung entscheidend.408 Dies gilt auch für die Verwendung von Daten zu anderen als den im Zeitpunkt der Erhebung verfolgten Zwecken innerhalb einer Behörde. Dies kommt insbesondere bei staatlichen Stellen mit multifunktionaler Aufgabenstellung zum Tragen, wie etwa bei der Polizei, die sowohl präventive als auch repressive Aufgaben wahrnimmt. Daten, die ausschließlich zu präventiven Zwecken erhoben wurden, dürfen so zum Beispiel grundsätzlich nicht auch zu repressiven Zwecken verwendet werden. Eine Funktionseinheit multifunktionaler Behörden ist insofern abzulehnen.409 Denn der Verwendungszweck ist gerade nicht gleichbedeutend mit der generellen Aufgabenzuweisung der Behörde und eine Umgehung kompetenzrechtlicher Beschränkungen droht auch dann, wenn der staatlichen Stelle zur Wahrnehmung ihrer verschiedenen Aufgaben unterschiedliche Befugnisse eingeräumt sind. Ein striktes Verbot der Drittweitergabe lässt sich dem Gebot der Zweckbindung dagegen nicht entnehmen.410 Zwar ist anzuerkennen, dass mit jeder weiteren Verwendung der Daten, insbesondere ihrer weiteren Übermittlung an Dritte und Vierte der Informationsfluss für den Betroffenen immer weniger transparent wird, die Gefahr des Missbrauchs seiner Daten also steigt. Allerdings ist auch bei einer weiteren Übermittlung der Informationen durch den Empfänger der bereits zuvor übermittelten Daten der Betroffene durch das Erfordernis des hypothetischen Ersatzeingriffs ausreichend geschützt. Denn auch die Drittübermittlung unterliegt ihrerseits wieder dem Gebot der Zweckbindung und ist an das Erfordernis geknüpft, dass die weitere Behörde die Informationen ihrerseits hätte rechtmäßig erheben dürfen. Gemäß dieser gebotenen Zweckidentität ist letztlich eine durchgehende Kette von hinreichend bestimmten Zwecken vom ersten bis zum letzten Verarbeitungsvorgang nötig, die durch entsprechende Weitergabe- und Verwertungsverbote abgesichert werden kann.411 Der Grundsatz der Zweckbindung schließt Zweckbündelungen nicht aus. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, für die Datenerhebung und -verarbeitung mehrere Zwecke oder einen übergeordneten Verwendungszweck zu normieren und dadurch unterschiedliche Nutzungsmöglichkeiten zu legitimieren.412 Dient die Datenerhebung entsprechend der mehrfachen Aufgabenzuweisung der die Daten erhebenden staatlichen Stelle mehreren Zwecken - so insbesondere bei doppelfunktionalen Maßnahmen - wird die Datenverarbeitung nicht dadurch unzulässig, dass einer der Verwendungszwecke wegfällt.413 Angesichts des mit einer Zweckentfremdung 408 Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 414 unter Bezugnahme auf BVerfG, NJW 2000, 55. 409 So auch Marenbach, Informationelle Beziehungen, S. 145ff.; Walden, Zweckbindung, S. 255ff.; Bäumler, in: HdbPolR, J, Rdnr. 63f.; a.A. Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 177f. für die Polizei. 410 So aber Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 159f. 411 Höfelmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 200. 412 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 512. 413 BVerwG JZ 1991, 471 (472); a.A. Kutscha, ZRP 1999, 156 (158). 119 oftmals verbundenen Transparenzverlustes für den Betroffenen müssen Zweckänderungen und Zweckbündelungen aber die Ausnahme bleiben.414 Weitgehende Datenvernetzungen sind daher nur eingeschränkt zulässig. b) Vergleichbarkeit des Verwendungszusammenhangs Dem mit Zweckentfremdungen einhergehenden Transparenzverlust für den Betroffenen ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung des durch die Zweckänderung erfolgenden Eingriffs Rechnung zu tragen. Der in der Zweckentfremdung liegende Eingriff muss sich also im Rahmen des Verhältnismäßigen halten. Um eine effektive Aufgabenwahrnehmung der Verwaltung nicht übermäßig zu erschweren, dürfen die Anforderungen allerdings nicht überstrapaziert werden. Zu suchen ist ein gerechter Ausgleich zwischen den Interessen des Betroffenen an der Transparenz der Datenverarbeitung und den Interessen des Staates an einer unbehinderten Aufgabenerfüllung. Der mit der Änderung des Verwendungszusammenhangs einhergehende Transparenzverlust ist dem Betroffenen grundsätzlich zuzumuten, wenn er aufgrund der allgemeinen Aufgaben der die Daten erhebenden Stelle mit einer Verwendung seiner Daten auch zu anderen als den ursprünglich verfolgten Zwecken rechnen musste und die neue Verwendung keine in ihrer Intensität weit über den Eingriff der Datenerhebung liegende Grundrechtsbeeinträchtigung darstellt.415 Dies ist immer dann der Fall, wenn die Informationen zwar nicht für exakt die gleichen, aber für hinsichtlich ihrer Art und Intensität vergleichbare Zwecke wie die der Datenerhebung zugrunde liegenden verarbeitet werden. Als ein Indiz dafür ist es anzusehen, wenn der datenverarbeitenden Stelle Aufgaben und Befugnisse von vergleichbarer Art und Eingriffsintensität wie der datenerhebenden Stelle zugewiesen sind.416 Sind die Intensität der zur realen und hypothetischen Datenerhebung eingesetzten Methoden und der Kontext, in den die Daten bei der Erhebung und bei der späteren Verarbeitung gestellt wurden, hinsichtlich der Wirkungen für den Betroffenen also vergleichbar, ist mit der Verwendung der Daten auch zu dem neuen Zweck grundsätzlich zu rechnen, und hält sich folglich der Transparenzverlust für den Betroffenen im Rahmen des Zumutbaren. Ist der Verwendungszusammenhang der Datenverarbeitung hinsichtlich seiner Art und Intensität dagegen nicht mit dem Verwendungszusammenhang der Datenerhebung vergleichbar, können Zweckänderungen nur noch ausnahmsweise aufgrund der Gemeinschaftsbezogenheit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch den Rang der mit dem neuen Zweck verfolgten Ziele gerechtfertigt werden.417 So kann etwa eine Verwendung der Daten für Zwecke von höherer Eingriffsintensität zum Schutz hochrangiger Gemein- 414 So auch Kutscha, ZRP 1999, 156 (158). 415 So auch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, S. 234f. m.w.N. 416 Ähnlich auch Walden, Zweckbindung, S. 278ff., 315f. 417 Walden, Zweckbindung, S. 281ff. 120 schaftsgüter in Betracht kommen. Dies ist allerdings abhängig vom Grad der Gefahr und der Zurechenbarkeit zum Betroffenen im Einzelfall zu beurteilen.418 c) Zwischenergebnis Das Gebot der Zweckbindung bezweckt demnach Zweierlei. Es will zum einen die Umgehung und Erweiterung der bestehenden gesetzlichen Datenerhebungsbefugnisse verhindern, indem es die Datenverarbeitung, insbesondere die Übermittlung und Verwendung der Information an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle bindet. Zum anderen will das Zweckbindungsgebot die Transparenz der Datenverarbeitungsprozesse für den Betroffenen gewährleisten, indem es die Datenverarbeitung nur für Zwecke erlaubt, die hinsichtlich der Art und Intensität der verfolgten Aufgaben und (hypothetisch) eingesetzten Befugnisse dem Zweck der Datenerhebung vergleichbar sind oder die zum Schutz hochrangiger Gemeinschaftsgüter vom Betroffenen im Einzelfall hinzunehmen sind. Aus ersterem folgt die Bindung der Datenverarbeitung an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle, aus letzterem das Gebot der Vergleichbarkeit von altem und neuem Verwendungszusammenhang. Während der Bindung der Datenverarbeitung an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle eigenständige Bedeutung zukommt, ist die Frage der Vergleichbarkeit des Verwendungszusammenhangs und des zumutbaren Transparenzverlustes weitgehend eine Frage der Verhältnismäßigkeit. 3. Prüfungsvorbehalt und Kennzeichnungspflicht Um die Einhaltung der aus dem Gebot der Zweckbindung fließenden Anforderungen auch formal sicherzustellen, sind entsprechende Prüfungsvorbehalte zu normieren. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung obliegt grundsätzlich der die Daten verarbeitenden Behörde.419 Demnach liegt die datenschutzrechtliche Verantwortung bei der Speicherung und Nutzung der Daten bei der Behörde, die die Daten speichert oder verwendet, bei einem Abruf der Daten oder bei einem Übermittlungsersuchen bei der die Informationen begehrenden Stelle. Bei besonders sensiblen Daten, insbesondere solchen, die aufgrund spezifischer Befugnisse durch schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte des Betroffenen gewonnen wurden, ist aus Gründen des Grundrechtsschutzes allerdings sicherzustellen, dass die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Übermittlung dieser Daten zusätzlich auch der übermittelnden Stelle obliegt.420 418 Walden, Zweckbindung, S. 281ff., 319ff. 419 So auch Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 157f. 420 Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 158. 121 Da das Gebot der Zweckbindung des Weiteren nur gewährleistet werden kann, wenn auch nach Erhebung und Speicherung der Daten erkennbar bleibt, dass es sich um Daten handelt, die aufgrund besonderer Befugnisse gewonnen wurden, ist ferner eine entsprechende Kennzeichnung dieser Daten von Verfassungs wegen geboten.421 Dies gilt maßgeblich für die Datenverarbeitung von Informationen, die durch grundrechtsintensive Eingriffe, wie Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis oder durch akustische Wohnraumüberwachung gewonnen wurden. II. Folgerungen für Verbunddateien Die dargestellten Maßgaben gelten für jegliches staatliches Informationsverhalten, mithin auch für Verbunddateien. Allerdings treten bei Verbunddateien die Probleme der Zweckfestlegung und -bindung in besonderem Maße auf, da bei ihnen ihrem Wesen nach verschiedene Informationsakte kumulieren. Soweit sie bereits erhobene Daten speichern, dem Zugriff anderer Behörden preisgeben und einer weiteren Verwendung zugänglich machen, werfen sie die Fragen der Zweckbestimmung und Zweckentfremdung gleich mehrfach, nämlich für jeden einzelnen Verarbeitungsvorgang, auf. Welche Anforderungen und damit gleichzeitig Grenzen für Verbunddateien aus diesen allgemeinen Vorgaben speziell fließen, sei daher im Folgenden näher beleuchtet. 1. Anforderungen hinsichtlich der Normenklarheit a) Differenzierung nach der Intensität der einzelnen Informationsakte Die Anforderungen, die konkret an die Bestimmtheit und Klarheit des gesetzlichen Zwecks der Verbunddatei zu stellen sind, richten sich nach Art und Schwere des Eingriffs.422 Dies gilt umso mehr, als nach der hier vertretenen Ansicht jegliches den Grundrechtsträger verunsicherndes Informationsverhalten des Staates mit Bezug zu personenbezogenen Daten den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet und unabhängig von der Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung als Informationseingriff zu bewerten ist.423 Das Maß an Klarheit und Bestimmtheit ist demnach hinsichtlich der einzelnen Informationsakte, die der Staat im Rahmen von Verbunddateien vornimmt, differenziert zu beurteilen. Wie im vierten Kapitel herausgearbeitet wurde, sind als rechtfertigungsbedürftige Informationsmaßnahmen bei Verbunddateien die Speicherung, die Informationszusammenfüh- 421 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2004, 999 (1018); BVerfG NJW 2006, 1939 (1947). 422 BVerfG NJW 2004, 2213 (2216). 423 Vgl. 4. Kap., B., III.