88 mit wachsender Intensität des Eingriffs in einer flexibel handhabbaren und den Grundrechtsschutz differenziert verwirklichenden Weise abstimmen.305 IV. Zwischenergebnis Im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung fallen normativ zu bestimmender Schutzbereich und Eingriff zusammen. Der normative Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung besteht darin, den Bürger vor Informationsverunsicherung zu schützen, und ist aus der Sicht des von der Informationsmaßnahme Betroffenen zu beurteilen. Jegliches staatliches Handeln, das den Grundrechtsträger in seiner Selbstbestimmung über die ihn betreffenden Daten verunsichern kann, eröffnet also den Schutzbereich des Grundrechts und stellt unabhängig von seiner Intensität einen Eingriff in dieses dar. Für staatliches Handeln mit Potential zur Informationsverunsicherung ist daher stets eine gesetzliche Ermächtigung zu fordern. Erst auf Rechtfertigungsebene sind die einzelnen Informationsakte gemäß ihrer Intensität gegebenenfalls einer differenzierten Rechtfertigungsprüfung zu unterziehen. B. Die einzelnen Informationsakte bei Verbunddateien Für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Verbunddateien im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist daher der den Rechtfertigungsbedarf auslösende Umstand nicht pauschal in dem Informationsverhalten der Errichtung und Unterhaltung einer solchen Verbunddatei zu erblicken. Vielmehr sind konkret die einzelnen Informationsakte, die zu einer Informationsverunsicherung des Bürgers führen und insofern den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnen und einen Eingriff in das Grundrecht indizieren, zu benennen. Dabei ist insbesondere herauszuarbeiten, welche Informationsakte der Verbunddatei überhaupt zuzurechnen sind. Auszugehen ist dabei stets vom Wesen der Verbunddatei. Sodann ist zu fragen, inwiefern sie aufgrund dieses Wesens geeignet ist, den Bürger hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit seinen Daten zu verunsichern. I. Bloße Fortschreibung der aufgrund Fachgesetze erfolgenden Informationsakte? Wie bereits erwähnt, besteht das Wesen der Verbunddatei in der Zusammenführung und im Austausch bereits erhobener, gegebenenfalls bei den beteiligten Behörden 305 So auch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 206ff.; Rosenbaum, Jura 1988, 178 (183); Rogall, Informationseingriff, S. 67. 89 bereits anderweitig gespeicherter Daten in einer zentralen Datei. In diesem Kontext stellt sich der Zusammenhang von dem durch Verbunddateien ausgehenden Informationsverhalten des Staates und den aufgrund anderer fachgesetzlicher Regelungen erfolgenden staatlichen Informationsakten als besonders problematisch dar. Die wenigsten Verbunddateien werden aus ihrer gesetzlichen Grundlage selbst heraus zur Datenerhebung und -verarbeitung ermächtigen. Vielmehr sind die an der Verbunddatei beteiligten Behörden zur Informationsbeschaffung, -speicherung und -übermittlung aufgrund spezieller fachgesetzlicher Regelungen befugt, auf die das Gesetz zur Verbunddatei regelmäßig Bezug nimmt. Die aufgrund der Verbunddatei erfolgenden Informationsakte sind ihr daher möglicherweise nur in sehr beschränktem Maße zuzurechnen. Letztlich schaffen gemeinsame Dateien nämlich nur die institutionellen und organisatorischen Voraussetzungen einer leichteren Partizipation an den „Ausbeuten“ der aufgrund anderweitiger Gesetze erfolgten Eingriffe. Dies wird am Beispiel der Antiterrordatei besonders deutlich.306 So werden in die Antiterrordatei gemäß § 2 Satz 1 ATDG nur solche Daten gespeichert, die bereits aufgrund der besonderen Fachgesetze (nämlich der jeweiligen Polizei- und Nachrichtendienstgesetze des Bundes und der Länder) bereits erhoben wurden. Die Informationserhebung erfolgt demnach nicht aufgrund des ATDG, sondern auf Grundlage der genannten Fachgesetze. Auch dürfen ausweislich § 2 Satz 2 ATDG nur solche Daten in die Antiterrordatei eingespeist werden, die gemäß den Fachgesetzen der Sicherheitsbehörden automatisch verarbeitet werden dürfen. Das ATDG ermächtigt demnach nicht zur Speicherung, sondern setzt das Bestehen einer entsprechenden Befugnis voraus. Des Weiteren bezieht sich das ATDG auch im Rahmen des Datenzugriffs auf bereits bestehende fachgesetzliche Übermittlungsregelungen und bindet in § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedenfalls die Übermittlung der erweiterten Grunddaten im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG und die Übermittlung zu weiteren Zwecken nach §§ 6, 7 ATDG an eine entsprechende Übermittlungsbefugnis der sicherheitsbehördlichen Fachgesetze. Aufgrund dieses Zusammenspiels von Verbunddatei und Fachgesetz lässt sich die der Verbunddatei selbst zurechenbare Informationsverunsicherung kritisch beurteilen. Verunsichert wird sich der Bürger in erster Linie durch die zunächst allein den Fachgesetzen zurechenbaren Informationsakte fühlen, die Verbunddatei setzt diese Eingriffe lediglich voraus, bzw. führt sie fort. Dass aber auch in der Fortführung von Informationseingriffen selbst ein zu rechtfertigendes Informationsverhalten liegt, hat unlängst auch das BVerfG anerkannt.307 In dieser Entscheidung ging es zwar um die Eingriffsqualität der einer Datenerhebung nachfolgenden Speicherung und Verwendung der gewonnen Daten, also an sich eigenständiger Informationsakte, allerdings hat das BVerfG einen solchen unter ausdrücklicher Betonung des Fortsetzungsgedankens bejaht. Daran ist nicht nur für den Fall festzuhalten, dass sich an den einen Informationsakt ein zweiter, vom ersten verschiedener Akt anschließt (wie im Fall der der Erhebung nachfolgenden Speicherung), sondern auch wenn ein bereits er- 306 Zu Folgendem s. auch Möstl, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 6f. 307 BVerfG NJW 2004, 999 (1005). 90 folgter Informationsakt wiederholt wird (so im Fall der erneuten Speicherung in der Verbunddatei) oder der Informationsakt eigenständig, aber aufgrund anderer Fachgesetze erfolgt (so im Fall der Datenübermittlung im Rahmen der Verbunddatei aufgrund der fachgesetzlichen Ermächtigung). In allen diesen Fällen handelt es sich um ein staatliches informationsbezogenes Verhalten, das den Betroffenen zu verunsichern imstande ist. Die Fortsetzung von Informationsakten vertieft nämlich stets den Zugriff des Staates auf die Daten des Bürgers, stellt damit also selbst eine am Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigende staatliche Informationsmaßnahme dar. Dies wird im Fall der erneuten Speicherung in der Verbunddatei besonders deutlich. Diese ist nämlich Ausdruck des verstärkten Interesses des Staates an den vorhandenen Daten. Der Bürger erkennt den feinen Unterschied, ob das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz selbst die jeweiligen Befugnisse zur Speicherung und Übermittlung enthält oder aber lediglich auf andere Gesetze verweist, nicht. Er wird allein durch den Umstand, dass in dem durch die Verbunddatei berührten Bereich auf seine Daten zugegriffen und diese verarbeitet werden, verunsichert, da er nicht mehr vorauszusehen vermag, welche Folgen dieser staatliche Umgang mit seinen Daten für ihn zeitigt. Genau davor aber will das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützen. Demnach liegt auch in den Informationsakten, die primär den Fachgesetzen zuzurechnen sind, ein Vorgang, für den sich auch der Gesetzgeber der Verbunddatei rechtfertigen muss. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass bereits die sicherheitsbehördlichen Fachgesetze dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung tragen müssen, der Bürger daher schon im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Würdigung ausreichend geschützt werde.308 Denn viele fachgesetzliche Datenerhebungsbefugnisse auf Bundes- und Länderebene, die staatliche Stellen zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung legitimieren, sind verfassungsrechtlich problematisch.309 Dies hat jüngst insbesondere die lebhafte Diskussion um die Erweiterung sicherheitsbehördlicher Eingriffsbefugnisse im Rahmen der Terrorismusbekämpfung gezeigt.310 Aber nicht nur angesichts der zum Teil erheblichen Bedenken, die in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit einiger dieser gesetzlichen Vorschriften bestehen, ist diese Ansicht abzulehnen. Vielmehr verbürgt sich jedes Gesetz, das auf diese Vorschriften und die daraufhin erfolgenden Informationsakte des Staates Bezug nimmt, für deren verfassungsrechtliche Legitimation und muss sich damit selbst auch an diesen messen lassen. Die Speicherung und Übermittlung der Daten stellen damit, auch soweit sie aufgrund anderweitiger Fachgesetze erfolgen, im Rahmen der verfassungsrechtlichen Prüfung von Verbunddateien zu rechtfertigende Informationsakte dar. 308 Möstl, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 6. 309 S. beispielhaft die Novellierung des ThürPAG, dazu Kutscha, LKV 2003, 114; zur Novellierung des HessSOG, Graulich, NVwZ 2005, 271; zum BKAG, Riegel, NJW 1997, 3408; zum TKG, Meisel, DuD 2004, 426. 310 S. dazu etwa Baldus, NVwZ 2003, 1289; Saurer, NVwZ 2005, 275. 91 II. Die der Verbunddatei unmittelbar zuzurechnenden Informationsakte Neben dem Informationsverhalten des Staates, das dem der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetz nur mittelbar zuzurechnen ist, lassen sich auch nicht wenige Informationsakte benennen, die unmittelbar durch das Gesetz zur Verbunddatei erfolgen. 1. Pflicht zur Speicherung und Zweckänderung Soweit das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz eine Pflicht der beteiligten Behörden vorsieht, die bei ihnen vorhandenen personenbezogenen Daten zu speichern - wie dies etwa § 2 Satz 1 ATDG statuiert -, stellt dies ein der Verbunddatei selbst unmittelbar zurechenbares Informationsverhalten dar. Dass die Zulässigkeit der automatischen Datenverarbeitung aus sicherheitsbehördlichen Fachgesetzen folgt und von dem der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetz vorausgesetzt wird, ist unerheblich. Die Statuierung der Speicherungspflicht, das heißt die Verpflichtung zu einem das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berührenden Datenverarbeitungsvorgang, stellt selbst auch ein das Grundrecht betreffendes Informationsverhalten dar, da es insofern die jeweiligen Daten für die beteiligten Behörden bereit hält, ihnen zur Verfügung stellt und die Basis für einen nachfolgenden Abgleich schafft.311 Das Bereithalten und Zur-Verfügung-Stellen von personenbezogenen Daten vermag den Betroffenen hinsichtlich seiner Entscheidungsfreiheit über seine Daten zu verunsichern, da er die weiteren Folgen dieser Maßnahmen nicht abzuschätzen vermag. Es eröffnet demnach den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und stellt nach dem hier vertretenen Grundrechtsverständnis gleichzeitig einen Eingriff in dieses dar. Dass die Daten des Betroffenen gegebenenfalls gleich in mehreren Daten gespeichert sind, ändert hieran nichts. Auch die wiederholte Speicherung vermag den Einzelnen in seiner Entscheidungsfreiheit zu verunsichern. Dem Betroffenen wird es in der Regel nicht egal sein, ob seine Daten in einer oder in mehreren verschiedenen Dateien gespeichert sind. Denn die wiederholte Speicherung ist Ausdruck des verstärkten Interesses des Staates an den erhobenen Daten, und die möglicherweise unterschiedlichen Verwendungszwecke der verschiedenen Dateien begründen und verstärken die Gefahr, dass der Einzelne weit mehr nachteiligen Folgemaßnahmen ausgesetzt wird, als dies bei der Speicherung seiner Daten nur in einer Datei mit enger Zweckfestsetzung der Fall ist. Des Weiteren kann die Speicherung von Daten in eine zweckbestimmte Verbunddatei zu Zweckänderungen führen, wenn der Zweck, zu dem die Daten ursprünglich erhoben wurden, nicht mit den im Rahmen der Verbunddatei verfolgten Zwecken identisch ist. Eine Zweckänderung ist aber aufgrund des von ihr ausgehenden Potentials, den Betroffenen wegen der Intransparenz der Datenverarbeitungs- 311 S. dazu auch BVerfG NJW 2006, 1939 (1941).