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Julia Stubenrauch, Indizierung des Informationseingriffs durch die Eröffnung des normativ bestimmten Schutzbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 81 - 88

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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81 getätigt, so legt sie doch ausweislich der einzelnen Entscheidungen insgesamt einen sehr weiten Eingriffsbegriff zugrunde und bejaht die Eingriffsqualität staatlicher Informationsakte in jeder Phase und unabhängig von der Art und Weise der Datenerhebung und -verarbeitung. In diesem Lichte und mit Blick auf den oftmals eher geringen Begründungsaufwand, den die Judikatur im Rahmen der Eingriffsbestimmung betreibt, lässt sich die Tendenz der Rechtsprechung erkennen, jegliche Form der Erhebung, schlichten Kenntnisnahme, Speicherung, Verwendung, Weitergabe oder Veröffentlichung von personenbezogenen Daten als einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzusehen.277 III. Indizierung des Informationseingriffs durch die Eröffnung des normativ bestimmten Schutzbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 1. Keine zielsichere Bestimmung des Informationseingriffs durch objektive Kriterien Die Fortentwicklung des Informationseingriffs in der Rechtsprechung ist begrü- ßenswert, trägt sie doch dem Schutzanliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung am weitesten Rechnung. Die Ansätze im Schrifttum, die unter Heranziehung unterschiedlicher Kriterien die Schwelle der Grundrechtsrelevanz zu ermitteln suchen, tragen dagegen stets eine gewisse Unsicherheit in die Bestimmung der Eingriffsqualität hinein. Die Bewertung einzelner Informationsmaßnahmen anhand dieser Kriterien bleibt im Grunde dem Empfinden des Beurteilenden überlassen, eine allgemeingültige Beurteilung hinsichtlich des Eingriffscharakters ist insofern kaum möglich. Eine zielsichere Bestimmung von Informationseingriffen gelingt ihnen daher letztlich nicht. Im Übrigen gehen diese Ansätze oft mit einer grundsätzlichen Kritik an der Figur des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung einher und zielen auf eine Einschränkung dieses Grundrechts ab.278 Dies wird insbesondere bei Rogall deutlich, der die Anerkennung eines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als besonderes Persönlichkeitsrecht als rechtsdogmatische Fehlentwicklung ansieht, es aus der Nomenklatur der besonderen Persönlichkeitsrechte ausscheiden möchte und stattdessen bei den klassischen Persönlichkeitsrechten wie dem Recht auf Privatheit, dem Recht am eigenen Wort und Bild und dem Recht auf Selbstdarstellung verbleiben möchte. Den Schutz dieser Persönlichkeitsgüter möchte er lediglich bei begründetem Bedarf, etwa bei Bestehen einer konkreten Gefahrprognose für diese Rechtsgüter erweitern.279 Damit geht er von einer anderen Prämisse aus, als wenn man dem 277 S. auch Maunz, in: ders./Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 176 m.w.N. aus der Rspr.; Hufen, in: FS 50 Jahre BVerfG, S. 117f. 278 Vgl. Krause, JuS 1984, 268 (269f); Rogall, Informationseingriff, S. 57f.; s. dazu auch Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 182f. m.w.N. 279 Rogall, Informationseingriff, S. 57f. 82 BVerfG folgend das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in seinem als besonderes Persönlichkeitsrecht konkretisierten Schutzgehalt anerkennt. Rogalls Ausführungen zum Informationseingriff sind daher mit gewissen Vorbehalten zu würdigen. Er versucht letztlich, über die Bestimmung des Informationseingriffs das Recht auf informationelle Selbstbestimmung entgegen dem ursprünglichen Anliegen der Rechtsprechung einzuschränken. Grundrechtsdogmatisch überzeugt dieses Vorgehen nicht. Sieht man das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als zu weit geraten an, so muss man sich um eine Einschränkung dieses Rechts schon auf der Ebene des Schutzbereiches bemühen, nicht erst auf Eingriffsebene.280 2. Bestimmung des Eingriffs vom normativen Schutzgehalt des Grundrechts her Die Eingriffsproblematik ist, insofern ist Albers zuzustimmen, ausgehend von der grundrechtsdogmatischen Funktion der Eingriffskomponente281 anhand des Gewährleistungsinhalts des betroffenen Grundrechts her zu lösen. Allerdings ist die Abstimmung von Gewährleistungsinhalt und Grundrechtsbeeinträchtigung nichts gänzlich Neues. Sie liegt letztlich schon dem Gefährdungsgedanken zugrunde und auch die herkömmliche Grundrechtsdogmatik kommt im Rahmen der Eingriffsbestimmung regelmäßig nicht ohne die vorherige Konkretisierung des Schutzbereichs unter Heranziehung normativer Aspekte aus.282 Schutzbereich und Grundrechtseingriff sind seit jeher also aufeinander bezogen283 und können nicht losgelöst von einander gesehen werden. Daher hat man sich bei der Frage nach der Bestimmung des Eingriffs die Funktionen und Wirkweisen beider Komponenten zu vergegenwärtigen. Die dogmatische Funktion des tatbestandlichen Schutzbereiches ist es, das grundrechtlich geschützte Schutzgut und davon ausgehend den Inhalt des Grundrechts zu bestimmen.284 Auf der Ebene des Schutzbereichs geht es also um die Frage, ob der Grundrechtsträger in dem von der staatlichen Maßnahme betroffenen jeweiligen Lebensbereich grundrechtlichen Schutz genießt.285 Es geht um den Wirklichkeitsausschnitt des Grundrechts, in dem sein Schutz in Gestalt von subjektiven Rechten bzw. in objektiv-rechtlicher Funktion wirkt.286 Wie der Schutzbereich zu bestimmen ist, ist eine Frage der Grundrechtsinterpretation.287 Dabei ist neben systematischen Überlegungen, insbesondere auch danach zu fragen, wogegen ein Grundrecht schüt- 280 So auch Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 183; s. allgemein zur Grundrechtsdogmatik in diesem Zusammenhang, Sachs, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 207. 281 S. hierzu Bethge, VVDStRL 57 (1998), 7. 282 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 236. 283 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 226. 284 Stern, in: ders., Staatsrecht III/1, S. 622f. 285 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 195ff. 286 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 203. 287 Lerche, in: HdbStR V, § 121, Rdnr. 15; Sachs, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 40ff.; Sachs, in: HdbGR II/1, § 39, Rdnr. 30ff.; Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 230. 83 zen soll, worin also sein Schutzgehalt, bzw. Gewährleistungsinhalt besteht.288 Der Schutzbereich ist folglich, gerade unter dem Aspekt, den Grundrechtsschutz nicht zu überhöhen, normativ zu bestimmen. Die Frage, ob eine staatliche Maßnahme in den Schutzbereich eines Grundrechts eingreift, betrifft demgegenüber die Reichweite des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts, also die Frage, ob der Staat für sein Handeln eines dieses legitimierenden Gesetzes bedarf.289 Die Grundrechtsaussage selbst wird durch die Bejahung der Eingriffsqualität staatlichen Handelns nicht verändert, es kommt für dieses lediglich der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt zur Anwendung.290 Die Eingriffskomponente bestimmt also nicht den Schutzgehalt des Grundrechts, sondern setzt ihn voraus.291 Die Funktion der Eingriffsebene ist es demnach nicht, den Inhalt und Umfang des Grundrechtsschutzes zu bestimmen, sondern den Anwendungsbereich des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts zu eruieren. Über die Ermittlung des Grundrechtseingriffs kann der Schutzgehalt des jeweiligen Grundrechts dogmatisch also nicht verengt werden. Ein als zu weit angesehener Schutzbereich eines Grundrechts, kann allein auf Schutzbereichsebene durch einschränkende Grundrechtsinterpretation, nicht aber auf Eingriffsebene entsprechend reduziert werden. Genau dies tut aber die Lehre, die einen Eingriff erst dann annehmen möchte, wenn das staatliche Handeln die Schwelle der Grundrechtsrelevanz überschritten hat. Denn Belästigung und Eingriff sind nur zwei Erscheinungsformen des Überbegriffs der Grundrechtsbeeinträchtigung, die sich lediglich hinsichtlich ihrer Intensität, mit der sie in den Schutzbereich des betroffenen Grundrechts eindringen, unterscheiden. So bestimmen auch die vom Schrifttum entwickelten Kriterien zur Abgrenzung von Belästigung und Eingriff im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung letztlich das Maß der Beeinträchtigung, zielen also auf die Intensität der Grundrechtsbetroffenheit ab. Danach soll folglich nicht jedes staatliche Handeln, das den Schutzbereich eines Grundrechts eröffnet, dem Erfordernis eines dieses legitimierenden Gesetzes unterstellt werden. Staatliche Maßnahmen, die nur ganz geringfügig in den Schutzbereich des Grundrechts eindringen, sollen dem Gesetzesvorbehalt nicht unterfallen. Erst bei staatlichem Handeln von gewisser Relevanz soll die Entscheidung über die Preisgabe des Grundrechtsschutzes dem (parlamentarischen) Gesetzgeber anheim gestellt sein.292 Der Eingriffsebene kommt danach also eine gewisse Filterfunktion zu. Diese Filterfunktion auf Eingriffsebene ist allerdings dogmatisch nicht überzeugend und führt letztlich stets zu einer Verkürzung des Grundrechtsschutzes. Wurde die Frage, ob staatliches Handeln den Schutzbereich eines Grundrechts eröffnet, einmal bejaht, so ist es inkonsequent, diesen einmal gewährten Grundrechtsschutz auf Eingriffsebene wieder zu nehmen. Vielmehr ist dieser Schutz bereits auf Schutz- 288 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 236; Sachs, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 42. 289 Isensee, in: HdbStR V, § 111, Rdnr. 58ff. 290 Lerche, in: HdbStR V, § 121, Rdnr. 45. 291 Sachs, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 38. 292 Hesse, in: HdbVerfR, § 5, Rdnr. 66. 84 bereichsebene zu versagen. Die Frage, ob der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt zur Anwendung kommt, ist insofern nicht von einem abstrakten Grundrechtsrang und theoretischem Eingriffsverständnis, sondern von dem besonderen Schutzanliegen des einzelnen Grundrechts her zu beantworten.293 Eine allgemeine Geringfügigkeitsgrenze, unterhalb derer das staatliche Handeln nicht als Eingriff in das Grundrecht anzusehen ist und folglich nicht dem Gesetzesvorbehalt unterliegt, würde den durch den Schutzbereich bestimmten Umfang des Grundrechtsschutzes ohne dogmatische Fundierung im Grundgesetz wieder relativieren.294 Nicht die Intensität einer Maßnahme vermag über das Bestehen des Grundrechtsschutzes zu entscheiden, sondern allein der normative Schutzgehalt der Grundrechtsnorm. Der dogmatisch saubere Weg grenzt daher das grundrechtsrelevante Staatshandeln dadurch ab, dass schon die Schutzgegenstände der einzelnen Grundrechte so bestimmt werden, dass Bagatellen, Trivialitäten etc., denen der Grundrechtsschutz von vornherein nicht gilt, gar nicht erst vom Schutzbereich erfasst werden.295 Ist das normativ zu ermittelnde Schutzgut dagegen besonders verletzlich, weil sich etwa die ihm drohenden Gefahren nur schwer voraussehen und fassen lassen, und ist der Schutzbereich daher entsprechend weit zu ziehen, so muss konsequenterweise auch der durch den Gesetzesvorbehalt vermittelte Grundrechtsschutz besonders früh einsetzen. Neben den dogmatischen Einwänden, die gegen eine Geringfügigkeitsgrenze auf Eingriffsebene bestehen, bedarf es einer solchen auch nicht. Denn die Intensität der staatlichen Maßnahme wird nach den gängigen Auffassungen auf zwei Ebenen relevant. Zunächst auf der Ebene des Eingriffs, um zu bestimmen, ob überhaupt ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in das Grundrecht vorliegt, so dann auf der Ebene der Rechtfertigung, um das Maß der Anforderungen zu bestimmen, an denen sich der Eingriff messen lassen muss, also der Rechtfertigungsbedarf. Prüfungsumfang und -maßstab auf der Eingriffsebene sind insofern letztlich auch Bestandteil der Rechtfertigungsebene. Das Maß, also die Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung und der Zweck, zu dem sie erfolgt, kann aber für das Ob der gesetzlichen Ermächtigung keine Rolle spielen, sondern lediglich für das Wie. Diese Frage betrifft allein die Ebene der Rechtfertigung. Ganz deutlich wird dies bei dem von einem Teil des Schrifttums zur Bestimmung des Informationseingriffs herangezogenen Kriterium des Vorhandenseins von Rechtsschutz- und Abwehrmöglichkeiten.296 Das Bestehen derartiger Grundrechtssicherungen wird für die Frage bedeutsam, ob der Eingriff in das Grundrecht verhältnismäßig ist, vermag aber nicht über die Frage, ob ein solcher Eingriff überhaupt vorliegt, zu entscheiden. Die von der Lehre entwickelten Kriterien sind demnach nicht hinsichtlich der Eingriffsqualität einer Maßnahme relevant, sondern hinsichtlich des Maßes des anhand der Eingriffsintensität zu beurteilenden notwendigen Rechtfertigungsbedarfs. 293 So auch Eckhoff, Der Grundrechtseingriff, S. 243ff.; Kunig, Jura 1993, 595 (600). 294 So auch Sachs, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 207. 295 Ebd. 296 Rogall, Informationseingriff, S. 64; Zöller, Informationssysteme, S. 39. 85 Insofern kann die auf Eingriffsebene herkömmlich erfolgende Prüfung unschwer in die Ebenen des Schutzbereichs und der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung integriert werden. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts ist bereits auf Schutzbereichsebene durch entsprechend normative Bestimmung des grundrechtlichen Schutzgehalts zu ermitteln, das je nach Eingriffsintensität zu bestimmende Maß des an den Gesetzgeber zu stellenden Rechtfertigungsaufwandes ist auf Rechtfertigungsebene anhand der von der Lehre zur Eingriffsbestimmung entwickelten Kriterien zu prüfen. 3. Zusammenfallen von normativ bestimmten Schutzbereich und Eingriff beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung Beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist die Ermittlung der Eingriffsqualität staatlichen Handelns anhand objektiver Kriterien schließlich auch sachgerecht kaum möglich. Denn gemäß den Aussagen des „Volkszählungsurteils“ schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in seiner Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen über vorzunehmende oder zu unterlassende Handlungen einschließlich der Möglichkeit, sich entsprechend dieser Entscheidung tatsächlich zu verhalten.297 Des Weiteren führt es aus, dass, wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, versuchen werde, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen.298 Die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen wird damit in besonderem Maße durch die Unsicherheit hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit personenbezogenen Daten beeinträchtigt. Das besondere normative Schutzanliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung besteht demnach darin, den Bürger vor Informationsverunsicherung zu schützen.299 Informationsverunsicherung bezeichnet letztlich ein subjektives Empfinden, weshalb der Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aus der Sicht des von der konkreten Informationsmaßnahme Betroffenen heraus zu beurteilen ist. Es ist demnach stets danach zu fragen, wie das staatliche Handeln auf den (durchschnittlich sensiblen) Grundrechtsträger wirkt. Es kommt damit also entscheidend auf den beim Grundrechtsträger entstehenden Eindruck an. Besteht die Gefahr, dass sich dieser von der staatlichen Maßnahme derart verunsichern lässt, dass er von der Grundrechtsausübung Abstand nimmt, ist das staatliche Handeln am Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu messen. Die Kriterien, die von der Lehre zur 297 BVerfGE 65, 1 (42). 298 BVerfGE 65, 1 (43). 299 So auch Schmitt Glaeser, in: HdbStR VI, § 129, Rdnr. 85, 97; Kunig, Jura 1993, 595 (601); ähnlich jüngst auch BVerfG, 1 BvR 1550/03 vom 13.6.2007, Absatz-Nr. 87, das den durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vermittelten Schutz schon auf der Stufe der „Persönlichkeitsgefährdung“ beginnen lässt. 86 Bestimmung des Informationseingriffs entwickelt wurden, sind nicht mehr als Indizien, die gegebenenfalls den Schluss auf ein subjektives Gefühl der Sicherheit oder Unsicherheit des Betroffenen hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit seinen personenbezogenen Daten zulassen. Letztlich ist dem subjektiv-geprägten Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aber nie mit objektiven Kriterien beizukommen und sind diese daher für die Ermittlung der Eingriffsqualität staatlicher Informationsmaßnahmen ungeeignet. Dies gilt auch für die Rechtsprechung, soweit sie ausgehend vom Verwendungszweck die Dichte des behördlichen Informationsinteresses zur Eingriffsbestimmung heranziehen will.300 Denn der Eindruck der Informationsverunsicherung kann sich beim Bürger stets dann einstellen, wenn der Staat egal in welcher Phase der Datenverarbeitung, in welcher Weise, zu welchem Zweck und in welcher Intensität auf personenbezogene Daten des Bürgers zugreift. Denn, da es, wie das BVerfG überzeugend herausgearbeitet hat, kein belangloses Datum mehr gibt, kann sich der Bürger nie sicher sein, dass von den ihn betreffenden Daten nicht in einer Weise Gebrauch gemacht wird, die er so nicht gewollt hat. Dass beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung auf das subjektive Empfinden des Grundrechtsträgers abzustellen ist, hat jüngst auch eine Entscheidung des LG Bonn zur privaten Videoüberwachung erkannt.301 In dieser Entscheidung ging es um die (vermeintliche) Überwachung eines Grundstücks durch das Nachbargrundstück mittels einer Attrappe, die optisch einer funktionstüchtigen Videokamera glich. Das Gericht bejahte einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers unabhängig davon, ob Videoaufzeichnungen tatsächlich erfolgten oder nicht. Schon der beim Kläger erzeugte „Überwachungsdruck“ begründe einen solchen Eingriff, da sich dieser nicht mehr ungestört und unbeobachtet fühlen und sich aufgrund dessen nicht mehr unbefangen verhalten könne.302 Die Entscheidung kann über das allgemeine Persönlichkeitsrecht hinaus auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung übertragen werden, da es Ausfluss desselben ist. Mithin kommt es für die Frage, ob das informationsbezogene Handeln am Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigen ist, also allein auf den beim Rechtsträger subjektiv entstehenden Eindruck an. Die herkömmlichen Grenzen zwischen Grundrechtsbelästigung und -eingriff sind beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung demnach nicht mehr aufrechtzuerhalten. Jeglicher Versuch, diese Differenzierung unter Zuhilfenahme irgendwelcher Kriterien fortzuführen, muss letztlich stets zu einer Verkürzung des Grundrechtsschutzes führen, die mit dem besonderen Schutzanliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren ist. Dies ist schließlich auch Albers entgegenzuhalten, da auch sie nicht gänzlich ohne Heranziehung weiterer Kriterien zur Bestimmung der Eingriffsqualität auskommt. In Konsequenz der gegenüber der Geringfügigkeitsgrenze auf Eingriffsebene bestehenden grundsätzlichen 300 BVerfG NJW 2006, 1939 (1941). 301 LG Bonn, DuD 2005, 103 m.w.N. 302 LG Bonn, DuD 2005, 103 (104f.) m.w.N. 87 Bedenken303 ist der Begriff des Informationseingriffs daher unabhängig von der Intensität der Betroffenheit in Abstimmung mit dem normativen Schutzgehalt des Grundrechts weit zu ziehen. Auch für den Grundrechtsträger lediglich in geringem Ausmaß belastende Maßnahmen ist stets eine gesetzliche Ermächtigung zu fordern, sofern ihnen das Potential zur Informationsverunsicherung zukommt und sie insofern den Schutzbereich des Grundrechts eröffnen. Auch im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bleibt es dabei, dass die Grundrechtsbeeinträchtigung nicht gleichbedeutend mit der Grundrechtsverletzung ist. Die Eröffnung des normativ im Sinne eines Schutzes vor Informationsverunsicherung konkretisierten Schutzbereiches des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung indiziert aber den Eingriff in das Grundrecht. Demnach fallen im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung die Ebenen des Schutzbereiches und des Eingriffs letztlich zusammen. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liegt folglich stets dann vor, wenn staatliches Informationsverhalten den Schutzbereich des Grundrechts eröffnet. Dies ist immer dann der Fall, wenn der Bürger hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit seinen Daten verunsichert wird oder werden kann. Allerdings kann, insoweit ist der Gedanke Albers heranzuziehen, staatliches Informationsverhalten unter verschiedenen Aspekten zu einer Verunsicherung des Bürgers beitragen und somit den Bindungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung unterliegen.304 Staatliches Informationsverhalten ist daher nicht pauschal, sondern stets im Hinblick auf das diesem zukommende Potential zur Informationsverunsicherung differenziert zu betrachten. Für die Frage der Eröffnung des Schutzbereiches und des insoweit indizierten Informationseingriffs sind daher stets die einzelnen Aspekte herauszuarbeiten, die aufgrund der von ihnen ausgehenden Informationsverunsicherung des Bürgers im Lichte des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung einem Rechtfertigungsbedarf unterliegen. Für die Frage der Er- öffnung des Schutzbereiches und des Eingriffscharakters kommt es demnach allein auf die Geeignetheit der einzelnen Informationsakte zur Verunsicherung des Grundrechtsträgers hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit seinen persönlichen Daten an. Auf Rechtfertigungsebene sind diese dann gegebenenfalls gemäß ihrer unterschiedlichen Intensität einer differenzierten Rechtfertigungsprüfung zu unterziehen. Diese Ansicht, die sich im Ergebnis der Lehre eines informationellen Totalvorbehalts, wie ihn schon die Eingriffstheorien und der Gefährdungsgedanke befürworteten, annähert, begegnet auch im Hinblick auf die Rechtswirklichkeit und Rechtsanwendung keinen Bedenken, wenn man Generalklauseln als gesetzliche Ermächtigung für Informationseingriffe mit geringer Intensität ausreichen lässt. Da der Aspekt der Normenklarheit ebenfalls auf der Rechtfertigungsebene relevant wird, lassen sich auf diese Weise die steigenden Anforderungen an die Normenklarheit 303 Vgl. A., III., 2. 304 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 443. 88 mit wachsender Intensität des Eingriffs in einer flexibel handhabbaren und den Grundrechtsschutz differenziert verwirklichenden Weise abstimmen.305 IV. Zwischenergebnis Im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung fallen normativ zu bestimmender Schutzbereich und Eingriff zusammen. Der normative Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung besteht darin, den Bürger vor Informationsverunsicherung zu schützen, und ist aus der Sicht des von der Informationsmaßnahme Betroffenen zu beurteilen. Jegliches staatliches Handeln, das den Grundrechtsträger in seiner Selbstbestimmung über die ihn betreffenden Daten verunsichern kann, eröffnet also den Schutzbereich des Grundrechts und stellt unabhängig von seiner Intensität einen Eingriff in dieses dar. Für staatliches Handeln mit Potential zur Informationsverunsicherung ist daher stets eine gesetzliche Ermächtigung zu fordern. Erst auf Rechtfertigungsebene sind die einzelnen Informationsakte gemäß ihrer Intensität gegebenenfalls einer differenzierten Rechtfertigungsprüfung zu unterziehen. B. Die einzelnen Informationsakte bei Verbunddateien Für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Verbunddateien im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist daher der den Rechtfertigungsbedarf auslösende Umstand nicht pauschal in dem Informationsverhalten der Errichtung und Unterhaltung einer solchen Verbunddatei zu erblicken. Vielmehr sind konkret die einzelnen Informationsakte, die zu einer Informationsverunsicherung des Bürgers führen und insofern den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnen und einen Eingriff in das Grundrecht indizieren, zu benennen. Dabei ist insbesondere herauszuarbeiten, welche Informationsakte der Verbunddatei überhaupt zuzurechnen sind. Auszugehen ist dabei stets vom Wesen der Verbunddatei. Sodann ist zu fragen, inwiefern sie aufgrund dieses Wesens geeignet ist, den Bürger hinsichtlich des staatlichen Umgangs mit seinen Daten zu verunsichern. I. Bloße Fortschreibung der aufgrund Fachgesetze erfolgenden Informationsakte? Wie bereits erwähnt, besteht das Wesen der Verbunddatei in der Zusammenführung und im Austausch bereits erhobener, gegebenenfalls bei den beteiligten Behörden 305 So auch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 206ff.; Rosenbaum, Jura 1988, 178 (183); Rogall, Informationseingriff, S. 67.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.