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Julia Stubenrauch, Funktionelle Begrenzung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste beim Zugriff auf polizeiliche Daten in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 54 - 56

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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54 Voraussetzungen geknüpft ist, ist also im Hinblick auf die funktionelle Aufgabenbegrenzung zunächst unproblematisch. Allerdings werden die Vorgaben aus dem funktionellen Trennungsgebot auf der Stufe des Datenzugriffs relevant. Spätestens auf dieser Ebene ist bei Verbunddateien daher dafür Sorge zu tragen, dass die Polizei keine Kenntnis von legalen, nachrichtendienstbehördlicher Beobachtung unterliegenden Verhaltensweisen im Vorfeld konkreter, ihre Zuständigkeit eröffnender Tatsachen erlangt. Ist dies nicht gewährleistet, wird der Polizei vielmehr der Zugriff auf nachrichtendienstliche Daten unabhängig vom Vorliegen bestimmter gefahr-, bzw. verdachtsbegründender Anhaltspunkte gewährt, ist das funktionelle Trennungsgebot verletzt. Dementsprechend dürfen in Verbunddateien entweder überhaupt nur schon gefährliche oder verdächtige Verhaltensweisen eingespeichert werden oder aber müssen die gesetzlichen Voraussetzungen eines Datenzugriffs so gefasst sein, dass die Polizei jedenfalls keine Kenntnis von legalen Verhaltensweisen im Vorfeld einer konkreten Gefahr erlangt. II. Funktionelle Begrenzung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste beim Zugriff auf polizeiliche Daten Der zweite Problemkreis betrifft die Gefahr der Erweiterung der nachrichtendienstlichen Aufgaben. Den Nachrichtendiensten dürfen von Verfassungs wegen nicht uneingeschränkt Aufgaben der allgemeinen Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung übertragen werden. Dieses Verbot gilt auch für eine informationelle Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden und darf durch die Errichtung gemeinsamer Datenbestände nicht umgangen werden. Eine solche Umgehungsgefahr besteht zum einen dann, wenn die Polizei Informationen, die allein die allgemeine Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung betreffen, in die gemeinsame Datei einspeist. Denn diese Daten berühren die spezifischen Aufgaben, zu deren Wahrnehmung die Nachrichtendienste aufgerufen sind, nicht und dürfen ihnen daher auch nicht zugänglich gemacht werden.160 Ebenso könnte es sich mit der funktionellen Begrenzung der Nachrichtendienste auf die spezifische Aufgabe des Staats- und Verfassungsschutzes als nicht vereinbar erweisen, wenn umgekehrt die Polizeibehörden Zugriff auf Daten der Nachrichtendienste erhalten und diese für die allgemeine Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung einsetzen. Denn in diesem Fall würden letztlich die Nachrichtendienste einen entscheidenden Beitrag zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung leisten und Aufgaben, deren Wahrnehmung ihnen von Verfassungs wegen verwehrt ist, übernehmen. Im Rahmen der informationellen Zusammenarbeit in Form von Verbunddateien sind damit der Zweck der Datei und das Problem der Verwendung der Daten angesprochen. 160 Denninger, ZRP 1981, 231 (233ff.); Gusy, ZRP 1987, 45 (50). 55 1. Begrenzung des Zwecks der Verbunddatei auf spezifische Aufgaben Zur Wahrung der spezifischen Aufgabenbeschränkung der Nachrichtendienste kommt eine gemeinsame Datei daher nur auf den Gebieten in Betracht, die einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisen.161 Schon der gesetzliche Zweck der gemeinsamen Verbunddatei muss gewährleisten, dass der Datenaustausch und die Informationszusammenführung nur in Bereichen stattfinden, in denen die Nachrichtendienste auch selbst originär tätig werden können. Dies sind zunächst die Gebiete, in denen sich die Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten seit jeher überlagern, nämlich der Bereich der Staats- und Verfassungsschutzdelikte, einschließlich des internationalen Terrorismus.162 Schließlich kommen Verbunddateien auch dort in Betracht, wo eine Ausweitung der nachrichtendienstlichen Aufgaben durch Gewährleistung eines ausreichenden Bezuges zu den Primäraufgaben im Lichte des Trennungsgebotes noch vertretbar erscheint. Dies betrifft vor allem den Bereich der organisierten Kriminalität, soweit diese über die typischen Gefahren allgemeiner Kriminalität hinausgeht und Sicherheit und Bestand des Staates gefährdet.163 Verbunddateien sind daher stets nur punktuell zulässig. Ein Vollverbund, der Datenaustausch und -zusammenführung über die Schnittmenge der polizeilichen und nachrichtendienstlichen Aufgaben hinaus ermöglichen würde, ist mit dem Trennungsgebot nicht zu vereinbaren.164 2. Die weitere Verwendung der Daten im Lichte des Trennungsgebotes Während ersteres zunächst Datenspeicherung und -zugriff betrifft, stellt sich das Problem in gleicher Weise bei der weiteren Verwendung der Daten, das heißt bei der Frage, ob und inwieweit die an der Verbunddatei beteiligten Behörden die abgefragten Daten zu anderen Zwecken als zur Wahrnehmung des ursprünglichen durch die Verbunddatei verfolgten Zweckes verwenden dürfen. Dies betrifft die Weitergabe nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei. Darf die Polizei die ihr einmal zweckgemäß zur Kenntnis gelangten Daten aus der Verbunddatei zu Zwecken der allgemeinen Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung verwenden? Zunächst könnte man meinen, dass dies gar kein Problem des Trennungsgebotes sei. Denn wenn die beteiligte Behörde einmal zweckgemäß auf die Verbunddatei zugegriffen hat, stehen ihr diese Daten nunmehr so zur Verfügung, als hätte sie diese selbst rechtmäßig im Rahmen ihres Aufgabengebietes erhoben. Möchte sie diese 161 So auch Gusy, ZRP 1987, 45 (50). 162 Zu den Aufgabenüberschneidungen der Sicherheitsbehörden auf dem Gebiet des Terrorismus s. Gröpl, Nachrichtendienste, S. 346ff. 163 Gröpl, Nachrichtendienste, S. 353ff.; Werthebach/Droste-Lehnen, ZRP 1994, 57ff.; kritisch Ferse, KritV 77 (1994), 256. 164 So auch Gusy, CR 1989, 628 (631); ders., DV 24 (1991), 467 (488) und Baumann, DVBl. 2005, 798 (805). 56 nun weiter verwenden, ist das ein behördeninternes Problem. Das Trennungsgebot gilt aber nur im Verhältnis von Polizei und Nachrichtendiensten, nicht innerhalb dieser Behörden. Grenzen könnten sich demnach also lediglich im Hinblick auf den grundrechtlichen Datenschutz oder durch die einfachgesetzlichen Regelungen zur Datenverarbeitung in den jeweiligen Fachgesetzen ergeben, nicht aber aus dem Trennungsgebot. Jedenfalls aber wäre danach die weitere Verwendung der Daten im Lichte des Trennungsgebotes unbedenklich. Dagegen lässt sich einwenden, dass bei der weiteren Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei eine Umgehung der aus dem Trennungsgebot fließenden Vorgaben jedenfalls nahe liegt. Denn auch nach einem zweckkonformen Zugriff auf die Daten der Verbunddatei kann nicht darüber hinweg gesehen werden, dass diese ursprünglich durch die Nachrichtendienste mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln zum spezifischen Zweck des Staats- und Verfassungsschutzes erhoben wurden und damit zunächst gerade nicht zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung verwendet werden sollten. Auch der zweckgemäße Zugriff der Polizei auf diese nachrichtendienstlichen Daten ändert nichts daran, dass die Polizei diese Daten eben nicht selbst erhoben hat und gegebenenfalls dazu auch nicht befugt gewesen wäre. Dieser letzte Halbsatz offenbart allerdings gerade die Schwächen dieser Argumentation. Denn die Bedenken, die sich gegen die Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei ergeben, sind allein befugnisrechtlicher Art und betreffen eben nicht die Aufgabenverteilung. Nicht die Erweiterung der Aufgaben, sondern die Erweiterung der polizeilichen Befugnisse steht zu befürchten. Als solche können sie im Rahmen der Ermittlung der befugnisrechtlichen Reichweite des Trennungsgebotes fruchtbar gemacht werden, gehen aber bei der Frage der möglichen Erweiterung der Aufgaben der Nachrichtendienste fehl. Es bleibt also dabei, dass die weitere Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei im Hinblick auf das funktionelle Trennungsgebot unbedenklich ist, soweit diese Daten den Polizeibehörden nur einmal im Einklang mit der der Verbunddatei spezifischen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zwecksetzung zur Kenntnis gelangt sind. Soweit also die nachrichtendienstlichen Informationen der Polizei unter Wahrung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste zunächst zur Abwehr konkreter Gefahren auf dem Gebiet des Staats- und Verfassungsschutzes übermittelt wurden, mögen gegebenenfalls der grundrechtliche Datenschutz oder die einfachgesetzlichen Regelungen zur Datenverarbeitung in den jeweiligen Fachgesetzen, nicht jedoch das Trennungsgebot einer späteren weiteren Verwendung der Daten zu Zwecken der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung entgegenstehen. C. Gemeinsame Verbunddatei und kompetenzrechtliche Trennung Zuletzt ist zu untersuchen, welche verfassungsrechtlichen Grenzen das Trennungsgebot Verbunddateien aufgrund seiner befugnisrechtlichen Reichweite zieht. In kompetenzrechtlicher Hinsicht dürfen nämlich den Nachrichtendiensten keine poli-

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.