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Julia Stubenrauch, Die Beschränkung hinsichtlich der Befugnisse in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 45 - 47

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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45 Zuständigkeit der Polizei dort nicht eröffnen können, wo die Aufgaben der Nachrichtendienste berührt sind.133 Eine gefahren- und verdachtsunabhängige Tätigkeit der Polizei, die gänzlich Unverdächtige polizeilichen Informationsmaßnahmen unterwirft, ist demnach auf den Gebieten des Staats- und Verfassungsschutzes, einschließlich des internationalen Terrorismus, aber auch der organisierten Kriminalität nicht nur im Hinblick auf die grundrechtlichen Beschränkungen, sondern auch im Lichte des Trennungsgebotes grundsätzlich verfassungsrechtlich verboten. Der Frage, ob eine Durchbrechung des Trennungsgebots zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter in Betracht kommt, soll hier nicht näher nachgegangen werden. Überraschend ist allerdings, dass das Trennungsgebot soweit ersichtlich bislang im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Überprüfung dieser Vorfeldmaßnahmen nicht problematisiert wurde. II. Die Beschränkung hinsichtlich der Befugnisse Aus dem Trennungsgebot folgen des Weiteren Konsequenzen für die den Sicherheitsbehörden zustehenden Befugnisse. Denn in der Wahrung der rechtlichen Grenzen von Aufgaben und Kompetenzen der Behörden liegt gerade der rechtsstaatliche Sinn des Trennungsgebotes.134 Aus dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG folgt, wie oben aufgezeigt, demnach eine befugnisrechtliche Trennung dergestalt, dass das herkömmlich den Nachrichtendiensten vorbehaltene Gefahrenvorfeld von polizeilichen Zwangsbefugnissen freigehalten wird. Die genauen Vorgaben des Trennungsgebotes hinsichtlich der Befugnisverteilung sind indessen umstritten. 1. Der Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen Zwangsbefugnissen Einigkeit herrscht insoweit, als den Nachrichtendiensten der Einsatz polizeilicher Befugnisse versagt ist.135 Dies folgt verfassungsrechtlich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GG.136 Konkretisiert wird diese kompetenzrechtliche Beschränkung einfachgesetzlich in den jeweiligen Fachgesetzen (vgl. § 8 Abs. 3 BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG und die jeweiligen Verfassungsschutzgesetze der Länder). Diese befugnisrechtliche Begrenzung hat unlängst auch das BVerfG in seiner Entscheidung zu § 3 G 10 in der Fassung des Verbrechens- 133 In diesem Sinne auch Albert, ZRP 1995, 105 (106), wenngleich er dem Trennungsgebot keinen Verfassungsrang zuerkennt. 134 Gusy, DV 24 (1991), 467 (485). 135 Gusy, DV 24 (1991), 467 (485ff.); ders., DVBl. 1991, 1288 (1290); Zöller, Informationssysteme, S. 328; Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 410; Baumann, DVBl. 2005, 798 (800); Ruhmannseder, StraFo 2007, 184 (184f.). 136 Vgl. B., II., 2. und 3., III. 46 bekämpfungsgesetzes137 betont. Die aus Erwägungen betreffend die Gesetzgebungskompetenz des Bundes abgeleitete Folgerung, den Nachrichtendiensten dürften keine Befugnisse eingeräumt werden, die auf die Verhütung, Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten als solche gerichtet sind, konkretisiert, wie von Möstl zutreffend herausgearbeitet, inzident zugleich die aus dem Trennungsgebot fließende befugnisrechtliche Beschränkung der Nachrichtendienste.138 Den Nachrichtendiensten ist demnach der Einsatz solcher polizeilicher Befugnisse verwehrt, die sich unter Einsatz rechtlichen oder faktischen Zwangs vollziehen. Dieser Kompetenzen dürfen sie sich auch nicht unter Umwegen bedienen. Weisungsrechte gegenüber der Polizei oder deren Inanspruchnahme im Wege der Amtshilfe sind deshalb ausgeschlossen.139 2. Der Ausschluss der Polizei von nachrichtendienstlichen Befugnissen? Umstritten ist hingegen die Bedeutung des kompetenzrechtlichen Aspekts des Trennungsgebotes für die Polizei. Nach der wohl überwiegenden Meinung im Schrifttum verbiete es das Trennungsgebot nur, den Nachrichtendiensten polizeiliche Befugnisse einzuräumen, nicht umgekehrt der Polizei spezifisch nachrichtendienstliche Kompetenzen insbesondere der heimlichen Informationsbeschaffung140 an die Hand zu geben.141 Insoweit wird von einer „Semipermeabilität der Trennwand zwischen Polizei und Nachrichtendiensten“142 gesprochen. Die Gegenansicht geht dagegen von einer beiderseitigen Befugnisbegrenzung aus, da andernfalls das Trennungsgebot seines entscheidenden grundrechtssichernden Sinnes entbehre.143 Die Befugnisbegrenzung solle zugleich die Einhaltung des nachrichtendienstlichen und polizeilichen Aufgabenspektrums garantieren.144 137 BVerfG NJW 2000, 55 (60). 138 Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 410; s. auch die Ausführungen unter 1.Kap., C., I., 2., a. 139 Lisken, ZRP 1984, 144 (145); Gusy, ZRP 1987, 45 (49); ders., DV 24 (1991), 467 (486). 140 S. etwa die Befugnisse der Polizei zu heimlichen Informationseingriffen sowohl im repressiven als auch im präventiven Bereich: Einsatz verdeckter Ermittler z.B. § 110a StPO, Art. 33 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG, Überwachung der Telekommunikation z.B. § 100a StPO, Art. 34a BayPAG und privater Wohnräume z.B. § 100c StPO, Art. 34 BayPAG, Rasterfahndung z.B. §§ 98a, 98b StPO, Art. 44 BayPAG. 141 Gusy, DV 24 (1991), 467 (485); Zöller, Informationssysteme, S. 328; Pfaeffgen/Gärditz, KritV 83 (2000), 65 (66). 142 Pfaeffgen/Gärditz, KritV 83 (2000), 65 (66). 143 Albert, ZRP 1995, 105 (106); Baumann, DVBl. 2005, 798 (800), die insoweit die Übertragung spezifisch nachrichtendienstlicher Befugnisse auf die Polizei für mit dem Trennungsgebot nicht vereinbar halten; einschränkend Schafranek, Kompetenzverteilung, S. 180ff., der einen Ausschluss nachrichtendienstlicher Befugnisse der Polizei nur für den Bereich des Staatsund Verfassungsschutzes postuliert. 144 Baumann, DVBl. 2005, 798 (805). 47 Ein wesentlicher Widerspruch zwischen beiden Auffassungen besteht indessen nicht. Beide Ansichten stimmen nämlich insofern überein, als der rechtliche Sinn des Trennungsgebotes darin gesehen wird, das herkömmlich den Nachrichtendiensten vorbehaltene Vorfeld der Informationsbeschaffung von exekutiven Zwangsbefugnissen freizuhalten. Polizeiliche Zwangsbefugnisse und nachrichtendienstliche Erhebungsmöglichkeiten sollen nicht in einer Hand vereint sein.145 Dazu ist ein gänzlicher Ausschluss der Polizei von spezifisch nachrichtendienstlichen Kompetenzen nicht erforderlich. Auch dort, wo sich die Tätigkeit von Polizei und Nachrichtendiensten im Bereich der Staatsschutzdelikte und der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung überschneidet, kann das Trennungsgebot gewahrt bleiben, solange man die der Polizei eingeräumten herkömmlich nachrichtendienstlichen Befugnisse insbesondere der heimlichen Informationsbeschaffung an das Vorliegen bestimmter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen knüpft. Dann ist auch der von Vertretern der beiderseitigen Befugnisbegrenzung geforderte Zusammenhang von Funktion und Kompetenz gewahrt. Das Trennungsgebot verbietet demnach nicht, der Polizei spezifisch nachrichtendienstliche Befugnisse einzuräumen, solange die Ausübung dieser Kompetenzen vom Vorliegen bestimmter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen abhängig gemacht wird. III. Die organisatorische Trennung von Polizei und Nachrichtendienst Aus der funktionellen und kompetenzrechtlichen Trennung von Polizei und Nachrichtendienst folgt schließlich eine organisatorische Trennung der Sicherheitsbehörden. Andernfalls kann der rechtsstaatliche Sinn des Trennungsgebotes, das Einsickern polizeilicher Zwangsbefugnisse in das nachrichtendienstliche Vorfeld der Informationsbeschaffung zu verhindern, nicht gewährleistet werden. Denn bei einer organisatorischen Vermengung oder gar Zusammenlegung der Behörden wäre die Trennung der polizeirechtlichen und nachrichtendienstlichen Aufgaben und Befugnisse kaum aufrechtzuerhalten. Einfachgesetzlich ist die verfassungsrechtlich gebotene organisatorische Trennung in den jeweiligen Fachgesetzen näher konkretisiert (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 BVerfSchG, § 1 Abs. 1 Satz 2 BNDG, § 1 Abs. 4 MADG und die jeweiligen Verfassungsschutzgesetze der Länder). Nach dem Trennungsgebot dürfen die Nachrichtendienstbehörden demnach keiner polizeilichen Dienststelle angegliedert werden. Umgekehrt darf keine Polizeidienststelle einer Nachrichtendienstbehörde nachgeordnet sein. Dies folgt aus dem Ausschluss des Weisungsrechts der Nachrichtendienste gegenüber Polizeibehörden.146 Eine Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden schließt das Trennungsgebot freilich nicht aus, solange die Grenzen der organisatorischen Eigenständigkeit beider Behörden gewahrt bleiben. Konkret bedeutet dies, dass personelle Verflechtungen dergestalt, dass polizeiliche und nachrichtendienstliche Tätigkeit in Personalunion 145 Albert, ZRP 1995, 105 (106). 146 Gusy, DV 24 (1991), 467 (483).

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.