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Julia Stubenrauch, Die funktionelle Begrenzung auf bestimmte Aufgaben in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 37 - 45

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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37 Art. 70ff. und 83ff. GG.88 Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG, dem i.V.m. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG ein verfassungsrechtliches Trennungsgebot zu entnehmen ist, geht demnach dem allgemeinen Bundesstaatsprinzip als lex specialis vor. IV. Zusammenfassung und Ergebnis Das Trennungsgebot folgt aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG und dem Rechtsstaatsprinzip. Aus letzterem folgt insbesondere über das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GG dessen verfassungsrechtliche Verbindlichkeit auch für die Bundesländer, soweit diese das Trennungsgebot nicht in ihren Landesverfassungen ausdrücklich statuiert haben. Aufgrund seines Verfassungsrangs sind die Vorgaben, die das Trennungsgebot für die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden setzt, demnach grundsätzlich auch bei Verbunddateien wie der Antiterrordatei zu beachten. C. Inhalt und Reichweite des Trennungsgebots Die rechtsstaatliche Bedeutung des Trennungsgebots liegt in der notwendigen Verhinderung eines umfassenden politischen Überwachungsstaates.89 In seiner Reichweite erfasst es nach herkömmlicher Auffassung, wie oben bereits angeklungen, organisatorische, funktionelle und kompetenzrechtliche Aspekte. Ob dem Trennungsgebot auch eine Aussage auf informationellem Gebiet zukommt, bedarf dagegen näherer Erörterung. Die verfassungsrechtlich gebotene Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten darf durch eine wie auch immer geartete Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden nicht gänzlich aufgehoben werden. Daher seien im Folgenden zunächst die aus dem Trennungsgebot fließenden inhaltlichen Vorgaben hinsichtlich Aufgabenzuweisung, Befugnissen, Organisation und Informationsbestand, die bei einer Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten gewahrt bleiben müssen, kurz abgesteckt. I. Die funktionelle Begrenzung auf bestimmte Aufgaben Das Trennungsgebot statuiert gemäß der in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Struktur der deutschen Sicherheitsbehörden zunächst eine funktionelle Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten. 88 König, Trennung und Zusammenarbeit, S. 192. 89 Baumann, in: FS f. Posser, S. 299 (302). 38 1. Die herkömmliche Aufgabenverteilung Danach obliegen, wie eingangs kurz geschildert, den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden die Aufgaben der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, das heißt die Abwehr konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie die Verfolgung von Straftaten bei Vorliegen eines konkreten Verdachts90. Den Nachrichtendiensten hingegen sind die spezifischen Aufgaben des Verfassungsschutzes und des Schutzes der auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland übertragen. Ihre Arbeit besteht im Wesentlichen in der Sammlung und Auswertung von Informationen und ist keineswegs auf die Beobachtung rechtswidriger Handlungen beschränkt, da auch legale Verhaltensweisen unter Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung fallen können.91 Dies folgt zum einen aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG und ist zum anderen einfachgesetzlich in den jeweiligen Fachgesetzen normiert (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG, § 1 Abs. 2 BNDG, § 1 Abs. 1 MADG und die jeweiligen Bestimmungen der Verfassungsschutzgesetze der Länder).92 Während der Polizei in ihrer subsidiären Allzuständigkeit also der Schutz aller Rechtsgüter übertragen ist, erfüllen die Nachrichtendienste eine „institutionell verselbständigte, rein informationelle, im Gefahrenvorfeld ansetzende Hilfsfunktion“ zum Schutze spezifischer Gemeinschaftsrechtsgüter des Grundgesetzes, nämlich des Bestandes und der Sicherheit des Staates und der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.93 Aus dem Gebot der funktionellen Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten folgt demnach ein grundsätzlicher Ausschluss der Doppelzuständigkeit.94 Die den Nachrichtendiensten vorbehaltene Aufgabe des Schutzes der Verfassung und der auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland soll grundsätzlich - jedenfalls im Vorfeld konkreter Anhaltspunkte - nicht durch die Polizei wahrgenommen werden, umgekehrt ist den Nachrichtendiensten ein Tätigwerden außerhalb der ihnen durch die Verfassung zugewiesenen Aufgaben verwehrt. Dies ist allerdings insofern einzuschränken, als sich eine trennscharfe Abgrenzung der Tätigkeitsfelder von Polizei und Nachrichtendiensten zu keinem Zeitpunkt vornehmen ließ und grundgesetzlich, wie zu zeigen sein wird, in dieser Radikalität auch nicht geboten ist. So besteht etwa im Bereich der Staatsschutzdelikte der §§ 80ff. StGB insofern ein Überschneidungsbereich zwischen Polizei und Verfassungsschutz, als etwa die Zuständigkeit der Polizei- und Strafverfolgungsbehörden bereits das Versuchs- und Vorbereitungsstadium dieser Delikte erfasst und sich insoweit das Tätigkeitsfeld mit dem des Verfassungsschutzes überschneidet.95 Des Weiteren 90 Sog. Anfangsverdacht, § 152 Abs. 1 StPO. 91 Gusy, DV 24 (1991), 467 (472); Gröpl, Nachrichtendienste, S. 305ff. 92 Siehe auch SächsVerfGH NVwZ 2005, 1310 (1311f.) für Art. 83 Abs. 3 Satz 1 SächsVerf. 93 Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 405. 94 S. dazu Mehde, JZ 2005, 815 (817ff.). 95 Zöller, Informationssysteme, S. 322; Nehm, NJW 2004, 3289 (3292f.); s. weiterführend zur herkömmlichen Abgrenzung und Überschneidung der Aufgaben auch Evers, in: Verfassungsschutz und Rechtsstaat, S. 66ff. 39 ist etwa bei polizeilichen „Streifenfahrten“ die Tätigkeit der Polizei seit jeher von dem Vorliegen konkreter Gefahren und Verdachtslagen gelöst, dienen diese doch vielmehr gerade der Aufdeckung und Früherkennung von Situationen, die ein polizeiliches Einschreiten erfordern. 2. Die Auflösung der herkömmlichen Aufgabenverteilung und ihre Vereinbarkeit mit dem Trennungsgebot An der herkömmlich strikten Aufgabenverteilung, dergestalt, dass zum einen die Nachrichtendienste nicht den ihnen zugewiesenen Bereich des spezifischen Staatsund Verfassungsschutzes verlassen dürfen, zum anderen die Polizei nicht im Vorfeld konkreter Gefahren- oder Verdachtslagen tätig werden soll, konnte, wie oben ausgeführt, gänzlich zu keinem Zeitpunkt festgehalten werden, und kann dies angesichts der gesetzgeberischen Entwicklungen der vergangenen Jahre nunmehr noch weniger als vorher. Dies ist, jedenfalls in dieser Absolutheit, wie im Folgenden darzulegen sein wird, auch durch das verfassungsrechtliche Trennungsgebot nicht vorgegeben. a) Der Einbezug der Nachrichtendienste in die allgemeine Verbrechensbekämpfung Unter dem Schlagwort der „Verpolizeilichung“96 der Nachrichtendienste wird in diesem Zusammenhang die Tendenz der jüngeren Gesetzgebung umschrieben, die Nachrichtendienste über die klassischen Gebiete des Verfassungs- und Staatsschutzes hinaus im Bereich der Aufklärung der organisierten und internationalen Kriminalität einzusetzen und ihnen damit letztlich Aufgaben der allgemeinen Verbrechensbekämpfung zu übertragen.97 Die im Rahmen dieser Gesetzgebung auftretenden Probleme, die sich in Bezug auf die Aufgabenverteilung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten ergeben, wurden unlängst durch die Entscheidung des BVerfG zu § 3 G 10 in der Fassung des Verbrechensbekämpfungsgesetzes98 erörtert.99 In diesem Zusammenhang traf das Gericht auch Aussagen, die letztlich den funktionellen Gehalt des Trennungsgebotes, wie von Möstl zutreffend herausgearbeitet, näher konkretisieren.100 Den Einbezug nachrichtendienstlicher Tätigkeit in einen polizeilichen Verwendungszusammenhang beschränkte das Gericht nämlich dergestalt, dass die Beobachtung der jeweiligen Kriminalitätsbereiche einen hinreichenden Bezug zu 96 Kniesel, ZRP 1996, 482 (483). 97 Vgl. z.B. § 5 G 10 n.F. (BGBl. 2005/I, S. 239), der die strategische Fernmeldeaufklärung des BND auf bestimmte Bereiche der internationalen Kriminalität erweitert; ferner Art. 1 Abs. 1 Satz 2 BayVSG (GVBl. 1997, S. 70, BayRS 12-1-I), der die Beobachtung der organisierten Kriminalität auch dem Verfassungsschutz überträgt. 98 BGBl. 1994/I, S. 3186. 99 BVerfG NJW 2000, 55. 100 Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 408ff. 40 den spezifischen Aufgaben der Nachrichtendienste wahren müsse und deren Primärfunktion nicht überlagern dürfe.101 Begründet wurden diese Grenzen unter Rückgriff auf die insoweit beschränkte Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 1 GG a.F. Die Frage eines verfassungsrechtlichen Trennungsgebotes ließ das BVerfG dagegen ausdrücklich offen. Jedoch ist der Ansicht Möstls beizupflichten, der mit dieser Entscheidung Inhalt und Reichweite eines Trennungsgebotes inzident konkretisiert sieht. Denn das BVerfG habe die Frage nach der Existenz und Reichweite eines verfassungsrechtlichen Trennungsgebotes nur deswegen offen lassen können, weil die von ihm aus den Gesetzgebungskompetenzen des Bundes begründeten Grenzen des zulässigen Einbezugs der Nachrichtendienste in die allgemeine polizeiliche Verbrechensbekämpfung auch nicht die aus einem etwaigen verfassungsrechtlichen Trennungsgebot fließenden Vorgaben überschritten. Insoweit habe das BVerfG also entschieden, dass das Trennungsgebot jedenfalls keine engeren Maßstäbe anlege.102 Festzuhalten ist demnach, dass das Trennungsgebot dem Einbezug der Nachrichtendienste in die allgemeine Verbrechensbekämpfung in funktioneller Hinsicht nicht entgegensteht, solange ein Bezug zu den spezifischen Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes gewahrt bleibt. Dies ist jedenfalls im Bereich des internationalen Terrorismus unbedenklich der Fall, da sich aus diesen Bestrebungen auch Gefahren für die Sicherheit und den Bestand der Bundesrepublik Deutschland und ihrer auswärtigen Angelegenheiten ergeben. Für die organisierte Kriminalität gilt das Gleiche, wenn diese über die typischen Gefahren allgemeiner Kriminalität hinaus die freiheitliche demokratische Grundordnung angreift.103 Nicht geklärt ist dagegen die Frage, ob das Trennungsgebot positiv erfordert, dass stets ein solcher Bezug gewahrt bleibt. Dieser Aspekt ist durch das BVerfG auch inzident bislang nicht beantwortet worden, da in dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt ein solcher Bezug bestand. Das Gericht hat inzidenter nur darüber entschieden, ob das Trennungsgebot einem solchen Einbezug nachrichtendienstlicher Tätigkeit in die allgemeine Verbrechensbekämpfung in Fällen entgegensteht, in denen ein Bezug zu spezifischen Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes besteht (das tut es nicht). Es hat dagegen nicht entschieden, ob es mit dem Trennungsgebot zu vereinbaren ist, dass Nachrichtendienste Aufgaben der allgemeinen Verbrechensbekämpfung wahrnehmen, ohne dass ein irgendwie gearteter Bezug zu der ihnen primär zugewiesenen Aufgabe des Staats- und Verfassungsschutzes besteht. Diese Frage ist zu verneinen. Das Grundgesetz trennt in den Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 74 Abs. 1 Nr. 1, 87 Abs. 1 Satz 2 GG klar zwischen den Aufgaben der Verbrechensbekämpfung und des Staats- und Verfassungsschutzes und weist letztere ausdrücklich den Nachrichtendiensten zu. Dem ist auch eine negative Beschränkung der Nachrichtendienste auf eben jene spezifischen Aufgabengebiete zu entnehmen.104 Denn außerhalb dieses Aufgabengebietes ist die Tätigkeit der insbesondere 101 BVerfG NJW 2000, 55 (60). 102 Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 412. 103 Kritisch Ferse, KritV 77 (1994), 256. 104 So auch SächsVerfGH NVwZ 2005, 1310 (1312). 41 heimlich und verdachtsunabhängig operierenden Nachrichtendienste nicht mehr gerechtfertigt. Demnach folgt in funktioneller Hinsicht aus dem Trennungsgebot eine Begrenzung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit insoweit, als diese einen Bezug zu ihrer Primärfunktion des Staats- und Verfassungsschutzes aufweisen muss und nicht durch Aspekte der allgemeinen Verbrechensbekämpfung überlagert werden darf. b) Die Tätigkeit der Polizei im Bereich des Gefahren- und Verdachtsvorfeldes Die Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten der Sicherheitsbehörden im Bereich der Gefahrenabwehr begegnet des Weiteren insofern Schwierigkeiten, als das Tätigkeitsfeld der Polizei durch entsprechende Änderungen in den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder in das Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen ausgeweitet wurde.105 So wurden die Polizeibehörden zum Beispiel zum Einsatz verdeckter Ermittler106, zur vorsorgenden Überwachung der Telekommunikation107 und privater Wohnräume108, zu ereignisunabhängigen Polizeikontrollen (Schleierfahndung)109, zur Rasterfahndung110 sowie zur präventiven Videoüberwachung öffentlicher Räume111 ermächtigt und nehmen sie damit vermehrt Aufgaben der Informationsbeschaffung und Beobachtung durch teilweise spezifisch nachrichtendienstliche, insbesondere heimliche Mittel wahr. Gemeinsam ist diesen Befugnissen, dass sie die traditionellen Determinanten klassischen Polizeirechts aufgeben. So wird erstens der polizeirechtliche Gefahrenbegriff in seiner Funktion als Konkretisierung der staatlichen Sicherheitsaufgabe und zur Disziplinierung der Sicherheitsbehörden112 relativiert.113 Zweitens wird der im Störerbegriff verankerte Verantwortungszusammenhang zwischen dem Inanspruchgenommenen und der abzuwehrenden Gefahr aufgegeben.114 Denn Vorfeldbefugnisse legitimieren ohne Anforderungen an die Nähe des Adressaten der Maßnahme zur Gefahr oder zu verdächtigen Personen Eingriffe gegen Nichtstörer. Ob der von der Informationsmaßnahme Betroffene Störer oder Tatverdächtiger ist, soll vielmehr erst noch durch gegebenenfalls weitere Ermittlungsmaßnahmen herausgefunden werden.115 105 S. dazu Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 223ff.; Kniesel, ZRP 1996, 482; Fritsche/Eisvogel, ZFIS 1998, 195 (197ff.). 106 Z.B. Art. 33 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG. 107 Z.B. Art. 34a BayPAG. 108 Z.B. Art. 34 BayPAG. 109 Z.B. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG. 110 Z.B. Art. 44 BayPAG. 111 Z.B. Art. 32 Abs. 2 und 3 BayPAG. 112 Horn, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 452. 113 Zu diesem Problemkreis s. Kugelmann, DÖV 2003, 781. 114 Zur „Jedermann-Kontrolle“ s. Lisken, in: Polizei und Datenschutz, S. 32. 115 So BVerfG NJW 2006, 1939 (1944). 42 Man spricht in diesem Zusammenhang von polizeilicher Gefahrenvorsorge, die zusehends neben die traditionelle Tätigkeit der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung tritt. Der Begriff der Gefahrenvorsorge umfasst diejenigen Maßnahmen der Polizei, die im Vorfeld einer konkreten Gefahr und eines hinreichenden strafprozessualen Tatverdachts getroffen werden.116 Polizeiliche Vorsorgetätigkeit bezweckt dementsprechend nicht erst die Abwehr bereits entstandener, sondern die Vermeidung künftiger Gefahren und stellt sich insofern nicht nur als quantitative, sondern auch als qualitative Ausweitung polizeilicher Tätigkeit dar.117 Denn während die Gefahrenabwehr durch das Bevorstehen eines konkreten Schadens und der Wahrscheinlichkeit der Schadensrealisierung bestimmt ist und dementsprechend auf eine einzelfallbezogene Prognose reagiert, um die Gefahr abzuwenden,118 vollzieht sich die Gefahrenvorsorge zukunftsgerichtet und aktiviert den Staat in Situationen, in denen der Schadenseintritt noch nicht hinreichend wahrscheinlich ist, und gegenüber Adressaten, deren Gefährlichkeit noch ungeklärt ist.119 Bei der Gefahrenabwehr ist die Tätigkeit der Polizei demnach an das Vorliegen einer konkreten, das heißt einzelfallbezogenen Gefahrprognose geknüpft, dagegen reicht für Maßnahmen der Gefahrenvorsorge bereits der Verdacht der Gefährlichkeit aus.120 Besonders hervorzuheben, da zum Teil noch darüber hinaus gehend, sind schließlich Maßnahmen der Verdachtsgewinnung. Sie setzen nicht einmal mehr den Verdacht der Gefährlichkeit einer Person voraus, vielmehr dienen sie erst dem Auffinden potentiell verdächtiger oder gefährlicher Personen.121 Hierzu verzichten Maßnahmen der Verdachtsgewinnung weitestgehend auf einen Bezug zwischen dem Inanspruchgenommenen und der Gefahr und setzen letztlich jedermann staatlichen Eingriffen aus.122 Insoweit verändern sich bei Maßnahmen der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung sowohl Schutzrichtung als auch Adressat der polizeilichen Tätigkeit. Während die Gefahrenabwehr nämlich vornehmlich die Abwehr einzelner lokalisierbarer Gefahren bezweckt, damit zuvörderst dem Schutz allein der jeweils bedrohten Rechtsgüter dient und sich insofern zunächst gegen den Störer als Verursacher der Gefahr richtet, bezweckt die Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung generalisierend den Schutz der Allgemeinheit und nimmt verstärkt die Allgemeinheit ohne Rücksicht auf den Zurechenbarkeitszusammenhang zwischen dem Inanspruchgenommenen und der abzuwehrenden Gefahr in die Pflicht.123 Die Aufgaben der Polizei liegen mittlerweile zu einem nicht unerheblichen Teil auf dem Gebiet der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung, schlicht in der 116 Definition nach Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 54; s. zu weiter bestehenden Definitionen dies, a.a.O., S. 47ff. 117 Grundlegend hierzu Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 47ff., 128ff. 118 Gusy, KritV 85 (2002); 474 (472). 119 Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 128ff. 120 Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 129. 121 So etwa die verdachts- und ereignisunabhängigen Polizeikontrollen (Schleierfahndung) sowie die Rasterfahndung. 122 Gusy, KritV 85 (2002); 474 (483); Trute, DV 2003, 501 (518ff.). 123 Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 129. 43 „präventiven, vorsorglichen Risikobekämpfung“124, die insofern als nunmehr dritte Säule polizeilicher Aufgabenzuweisung neben den traditionellen Aufgaben der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung anzusehen ist125. Insoweit weist die polizeiliche Tätigkeit verstärkt Ähnlichkeit zum Tätigkeitsfeld der Nachrichtendienste auf, die von jeher im Vorfeld, das heißt ohne Bezug zu konkreten, einzelfallbezogenen Gefahren und Verdachtslagen, bereits im Hinblick auf lediglich potentielle Gefahren für die Allgemeinheit aufgrund meist vager Anhaltspunkte tätig werden und insofern auch legale Verhaltensweisen, die keinen Gefahrbezug aufweisen, der nachrichtendienstlichen Beobachtung unterstellen.126 Die Vorfeldtätigkeit, insbesondere auf dem Gebiet der Informationsvorsorge im Sinne der Erhebung und Verarbeitung von Informationen zur Aufklärung potentieller Gefahren- und Verdachtslagen, ist demnach keine allein nachrichtendienstliche mehr, vielmehr überschneiden sich im Bereich des Vorfeldes zusehends die Tätigkeiten der Sicherheitsbehörden und dringt die Polizei damit letztlich in vormals rein nachrichtendienstliche Aufgabenfelder vor.127 Die Öffnung des bislang den Nachrichtendiensten vorbehaltenen Bereiches der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung für die Polizei ist daher auch vermehrt unter dem Schlagwort der „Vernachrichtendienstlichung“128 der Polizei in die verfassungsrechtliche Diskussion geraten.129 Denn grundsätzlich ist an der herkömmlichen Aufgabenverteilung und am Verbot der Doppelzuständigkeit als Ausfluss des Trennungsgebotes festzuhalten, da andernfalls der Gesetzgeber den durch die Verfassung gezogenen Rahmen verlässt. Das kann allerdings nicht bedeuten, dass das Gefahren- und Verdachtsvorfeld gänzlich der Polizei entzogen wäre. Das Trennungsgebot in seinem funktionellen Gehalt ist nur dann verletzt, wenn das polizeiliche Einschreiten im Bereich des herkömmlich den Nachrichtendiensten vorbehaltenen Vorfeldes gänzlich von dem Vorliegen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Anhaltspunkte losgelöst wird, und damit letztlich polizeiliche Exekutivgewalt auch legale, keinen Gefahrbezug aufweisende und insofern allenfalls sicherheitsbehördlicher Beobachtung, nicht aber staatlicher Sanktion unterliegende Verhaltensweisen zu erfassen droht. Denn in diesen Fällen würde ein dem Sinn des Trennungsgebots zuwiderlaufendes Einsickern polizeilicher Zwangsbefugnisse in das den Nachrichtendiensten zugewiesene Gefahren- und Verdachtsvorfeld drohen und bestünde damit seitens der Polizei die Gefahr eines umfassenden Sicherheitsapparates, der eine herkömmlich den Nachrichtendiensten vorbehaltene informationelle Vorfeldtätigkeit mit exekutiven Zwangsbefugnissen vereinigt. Den Nachrichtendiensten zugewiesen ist allerdings zunächst allein das spezifische Aufgabenfeld des Staats- und Verfassungsschutzes. Nur soweit die Polizei auch 124 Schulze-Fielitz, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 411. 125 Denninger, in: HdbPolR, E, Rnr. 3. 126 Gusy, DV 24 (1991), 467 (473). 127 Gusy, DV 24 (1991), 467 (474). 128 Kniesel, ZRP 1996, 482 (483); Baumann, in: FS f. Posser, S. 301. 129 S. dazu Gusy, DV 24 (1991), 467 (472ff.). 44 in diesem Bereich tätig wird, ist ihr Einschreiten vom Vorliegen konkreter gefahrenund verdachtsbegründender Tatsachen abhängig. Außerhalb dieses Bereichs, also im Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr und Kriminalitätsbekämpfung steht das Trennungsgebot einer Tätigkeit der Polizei im Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen dagegen grundsätzlich nicht entgegen. Denn das Trennungsgebot bezweckt entstehungsgeschichtlich allein, das Entstehen eines unkontrollierbaren politischen Überwachungsapparats zu verhindern. Vorgaben für die allgemeine staatliche Gefahrenabwehr und Strafverfolgung sind ihm dagegen zunächst nicht zu entnehmen.130 Soweit allerdings die Aufgaben der Nachrichtendienste auf Bereiche der allgemeinen Verbrechensbekämpfung, insbesondere der organisierten Kriminalität ausgeweitet werden (dies ist wie zuvor erörtert131 zulässig, soweit ein Bezug zur nachrichtendienstlichen Primärfunktion des Staats- und Verfassungsschutzes gewahrt bleibt), muss die Beschränkung der polizeilichen Tätigkeit auf konkrete Gefahrenund Verdachtslagen auch in diesen Bereichen gelten. Denn andernfalls wäre insoweit eine deckungsgleiche Zuständigkeit von Polizei und Nachrichtendiensten gegeben und bestünde seitens der Polizei die dargestellte Gefahr eines umfassenden Sicherheitsapparates in gleicher Weise.132 Misst der Gesetzgeber Bereichen der allgemeinen Kriminalität einen gewissen politischen Gehalt bei und unterstellt sie deswegen nachrichtendienstlicher Aufklärung, so darf er nicht durch die gleichzeitige Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse der Polizei im Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen polizeiliche Zwangsbefugnisse in diese, allein informationeller Vorfeldtätigkeit unterliegenden Bereiche hineintragen. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des Trennungsgebotes und seiner rechtsstaatlichen Bedeutung. Denn andernfalls wäre für diese - nach Einschätzung des Gesetzgebers jedenfalls politischen Bezug aufweisende - Bestrebungen die Zuständigkeit einer Sicherheitsbehörde, die spezifisch nachrichtendienstliche Vorfeldbefugnisse mit exekutiven Kompetenzen vereinigt, eröffnet. Die Gefahr eines allmächtigen politischen Überwachungsapparates, den zu verhindern das Trennungsgebot bezweckt, bestünde insofern. Immer dort also, wo Polizei und Nachrichtendienste konkurrierend zuständig sind, ist ein Einschreiten der Polizei nur bei Vorliegen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Anhaltspunkte zulässig. Legale - im Sinne von ungefährliche und unverdächtige - Verhaltensweisen können die Zuständigkeit der Polizei nicht eröffnen. Dem Gesetzgeber ist es verfassungsrechtlich durch das Trennungsgebot verwehrt, durch Ausweitung der Aufgabengebiete der Nachrichtendienste und der Polizei einen Zustand herbeizuführen, in dem ein umfassender Machtapparat zur Aufklärung und Bekämpfung von einen politischen Bezug aufweisenden Bestrebungen institutionalisiert würde. Das Trennungsgebot reicht in seinem von der Verfassung vorgegebenen funktionellen Gehalt demnach nur, aber immerhin soweit, als legale Verhaltensweisen die 130 So auch Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 228f. 131 Vgl. 1. Kap., C., I., 2., a. 132 In diese Richtung tendierend auch Werthebach/Droste-Lehnen, ZRP 1994, 57 (63). 45 Zuständigkeit der Polizei dort nicht eröffnen können, wo die Aufgaben der Nachrichtendienste berührt sind.133 Eine gefahren- und verdachtsunabhängige Tätigkeit der Polizei, die gänzlich Unverdächtige polizeilichen Informationsmaßnahmen unterwirft, ist demnach auf den Gebieten des Staats- und Verfassungsschutzes, einschließlich des internationalen Terrorismus, aber auch der organisierten Kriminalität nicht nur im Hinblick auf die grundrechtlichen Beschränkungen, sondern auch im Lichte des Trennungsgebotes grundsätzlich verfassungsrechtlich verboten. Der Frage, ob eine Durchbrechung des Trennungsgebots zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter in Betracht kommt, soll hier nicht näher nachgegangen werden. Überraschend ist allerdings, dass das Trennungsgebot soweit ersichtlich bislang im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Überprüfung dieser Vorfeldmaßnahmen nicht problematisiert wurde. II. Die Beschränkung hinsichtlich der Befugnisse Aus dem Trennungsgebot folgen des Weiteren Konsequenzen für die den Sicherheitsbehörden zustehenden Befugnisse. Denn in der Wahrung der rechtlichen Grenzen von Aufgaben und Kompetenzen der Behörden liegt gerade der rechtsstaatliche Sinn des Trennungsgebotes.134 Aus dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG folgt, wie oben aufgezeigt, demnach eine befugnisrechtliche Trennung dergestalt, dass das herkömmlich den Nachrichtendiensten vorbehaltene Gefahrenvorfeld von polizeilichen Zwangsbefugnissen freigehalten wird. Die genauen Vorgaben des Trennungsgebotes hinsichtlich der Befugnisverteilung sind indessen umstritten. 1. Der Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen Zwangsbefugnissen Einigkeit herrscht insoweit, als den Nachrichtendiensten der Einsatz polizeilicher Befugnisse versagt ist.135 Dies folgt verfassungsrechtlich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GG.136 Konkretisiert wird diese kompetenzrechtliche Beschränkung einfachgesetzlich in den jeweiligen Fachgesetzen (vgl. § 8 Abs. 3 BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG und die jeweiligen Verfassungsschutzgesetze der Länder). Diese befugnisrechtliche Begrenzung hat unlängst auch das BVerfG in seiner Entscheidung zu § 3 G 10 in der Fassung des Verbrechens- 133 In diesem Sinne auch Albert, ZRP 1995, 105 (106), wenngleich er dem Trennungsgebot keinen Verfassungsrang zuerkennt. 134 Gusy, DV 24 (1991), 467 (485). 135 Gusy, DV 24 (1991), 467 (485ff.); ders., DVBl. 1991, 1288 (1290); Zöller, Informationssysteme, S. 328; Möstl, Öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 410; Baumann, DVBl. 2005, 798 (800); Ruhmannseder, StraFo 2007, 184 (184f.). 136 Vgl. B., II., 2. und 3., III.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.