Frankfurter Studien zum Datenschutz Veröffentlichungen der Forschungsstelle für Datenschutz an der Johann-Wolfgang-Goethe- Universität, Frankfurt am Main Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. h.c. Spiros Simitis Band 35 BUT_Stubenrauch_4043-0.indd 2 20.11.2008 11:00:11 Uhr Julia Stubenrauch Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei Nomos BUT_Stubenrauch_4043-0.indd 3 20.11.2008 11:00:11 Uhr 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Frankfurt (Oder), Univ., Diss., 2008 ISBN 978-3-8329-4043-0 BUT_Stubenrauch_4043-0.indd 4 20.11.2008 11:00:11 Uhr Meiner Schwester 7 Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2008 an der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur sind bis zum Frühjahr 2008 berücksichtigt. Mein Dank gilt zunächst meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Heinreich Amadeus Wolff, der mich während meiner Promotionszeit fürsorglich betreut, mir gleichzeitig jedoch stets den für wissenschaftliches Arbeiten nötigen Freiraum gelassen hat. Herrn Prof. Dr. Wolff Heintschel von Heinegg danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Dem Herausgeber schulde ich Dank für die freundliche Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe „Frankfurter Studien zum Datenschutz“. Ganz besonders bedanken möchte ich mich bei Frau Julia Wendler und Herrn Martin Mittermeier für ihre wertvolle Hilfe und ihre Anregungen bei der Korrektur der Arbeit. Nicht zuletzt gebührt großer Dank meiner Familie und meinem Freund, die mich mit Liebe und Interesse durch das gesamte Studium und die Promotion begleitet und mich hierbei in vielerlei Hinsicht stets unterstützt haben. Meiner Schwester ist diese Arbeit gewidmet. München, im September 2008 Julia Stubenrauch 9 Inhaltsverzeichnis Einleitung 17 A. Die Antiterrordatei – Ziel, Wesen und maßgeblicher Inhalt des ATDG 18 B. Überblick über Gegenstand und Gang der Untersuchung 20 1. Kapitel: Das Trennungsgebot als Maßstab der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Verbunddateien zum Zwecke der Terrorismusbekämpfung 24 A. Historische Herleitung und Rechtsgrundlagen des Trennungsgebots 25 B. Die Frage nach dem Verfassungsrang des Trennungsgebots 27 I. Verfassungsrang aufgrund Besatzungsrecht 28 II. Verfassungsrang aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Nr. 10 GG 29 1. Wortlaut 30 2. Historische Auslegung 31 3. Systematische und teleologische Auslegung 32 III. Ausfluss des Trennungsgebots aus Rechtstaats- und Bundesstaatsprinzip 35 IV. Zusammenfassung und Ergebnis 37 C. Inhalt und Reichweite des Trennungsgebots 37 I. Die funktionelle Begrenzung auf bestimmte Aufgaben 37 1. Die herkömmliche Aufgabenverteilung 38 2. Die Auflösung der herkömmlichen Aufgabenverteilung und ihre Vereinbarkeit mit dem Trennungsgebot 39 a) Der Einbezug der Nachrichtendienste in die allgemeine Verbrechensbekämpfung 39 b) Die Tätigkeit der Polizei im Bereich des Gefahren- und Verdachtsvorfeldes 41 II. Die Beschränkung hinsichtlich der Befugnisse 45 1. Der Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen Zwangsbefugnissen 45 2. Der Ausschluss der Polizei von nachrichtendienstlichen Befugnissen? 46 III. Die organisatorische Trennung von Polizei und Nachrichtendienst 47 IV. Die Frage nach einem informationellen Trennungsgebot 48 V. Zusammenfassung und Ergebnis 49 10 2. Kapitel: Die aus dem Trennungsgebot fließenden Grenzen für Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten 51 A. Gemeinsame Verbunddatei und organisatorische Trennung 51 I. Organisatorische Verflechtung durch Datenaustausch? 51 II. Organisatorische Verflechtung durch Informationszusammenführung? 52 B. Gemeinsame Verbunddatei und funktionale Trennung 52 I. Abhängigkeit der polizeilichen Aufgabeneröffnung vom Vorliegen gefahr-, bzw. verdachtsbegründender Tatsachen beim Zugriff auf nachrichtendienstliche Daten 53 II. Funktionelle Begrenzung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste beim Zugriff auf polizeiliche Daten 54 1. Begrenzung des Zwecks der Verbunddatei auf spezifische Aufgaben 55 2. Die weitere Verwendung der Daten im Lichte des Trennungsgebotes 55 C. Gemeinsame Verbunddatei und kompetenzrechtliche Trennung 56 I. Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten 57 II. Zugriff der Nachrichtendienste auf polizeiliche Daten 59 D. Zusammenfassung und Ergebnis 61 3. Kapitel: Überblick über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Gegenstand der Untersuchung 63 A. Historische und dogmatische Herleitung 63 I. Historische Herleitung und normative Verankerung 63 II. Das Verhältnis zu anderen Grundrechten 65 B. Bedeutung und Reichweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 66 I. Schutzbereich 66 1. Schutz im Zusammenhang mit staatlichem Umgang mit Informationen 66 2. Schutz nur personenbezogener Daten 67 3. Juristische Personen als Grundrechtsträger? 69 4. Objektiv-rechtlicher Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 70 II. Eingriff 71 III. Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und Schranken-Schranken 72 IV. Neue Konzeptionen des verfassungsrechtlichen Datenschutzes 73 11 4. Kapitel: Der Eingriffscharakter von Verbunddateien 75 A. Die Bestimmung von Informationseingriffen 76 I. Eingriffsbeschreibungen beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Schrifttum 76 II. Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim staatlichen Umgang mit Informationen 78 III. Indizierung des Informationseingriffs durch die Eröffnung des normativ bestimmten Schutzbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 81 1. Keine zielsichere Bestimmung des Informationseingriffs durch objektive Kriterien 81 2. Bestimmung des Eingriffs vom normativen Schutzgehalt des Grundrechts her 82 3. Zusammenfallen von normativ bestimmten Schutzbereich und Eingriff beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung 85 IV. Zwischenergebnis 88 B. Die einzelnen Informationsakte bei Verbunddateien 88 I. Bloße Fortschreibung der aufgrund Fachgesetze erfolgenden Informationsakte? 88 II. Die der Verbunddatei unmittelbar zuzurechnenden Informationsakte 91 1. Pflicht zur Speicherung und Zweckänderung 91 2. Zusammenführung der Informationen 92 3. Nutzung der Daten zu Recherche, Datenabruf, Trefferanzeige, Trefferabgleich und Stellen eines Übermittlungsersuchens sowie Weitergabe der Daten 92 4. Weitere Verwendung und Weitergabe der Daten 93 5. Berichtigung, Löschung und Sperrung der Daten 94 C. Zusammenfassung und Ergebnis 94 5. Kapitel: Profilerstellung und der Menschenwürdegehalt beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung 95 A. Dogmatische Herleitung und Bestimmung eines unantastbaren Kernbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 96 I. Die Begründungsansätze für die Anerkennung eines unantastbaren Kernbereichs im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrecht, des Rechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung und des Fernmeldegeheimnisses 96 1. Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG 96 2. Art. 19 Abs. 2 GG 98 12 II. Der unantastbare Kernbereich beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung 99 1. Übertragbarkeit der Kernbereichsrechtsprechung auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 99 2. Bestimmung des unantastbaren Kernbereichs auf der Ebene der Datenerhebung und der Ebene der Datenverarbeitung 100 B. Berührung des unantastbaren Kernbereichs durch Verbunddateien 102 I. Die Menschenwürde tangierendes Persönlichkeitsprofil 103 1. Begriff und Kriterien des die Menschenwürde tangierenden Persönlichkeitsprofils 103 2. Totales und partielles Persönlichkeitsprofil 105 II. Die Ermöglichung von Persönlichkeitsprofilen bei den verschiedenen Varianten von Verbunddateien 106 1. Die reine Indexdatei 106 2. Die Volltextdatei 108 3. Die zweistufige Datei 109 C. Zusammenfassung und Ergebnis 109 6. Kapitel: Die Grenzen von Verbunddateien aufgrund des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 111 A. Das Gebot der bereichspezifischen Zweckfestsetzung und -bindung 112 I. Die Aussagen des Zweckbindungsgebots unter Darstellung bereits in Rechtsprechung und Literatur aufgestellter Maßgaben 112 1. Das Gebot der bereichsspezifischen und präzisen Zweckfestlegung 113 a) Ausprägung des Gebots der Normenklarheit 113 b) Verbot der Datensammlung auf Vorrat 114 c) Anforderungen an die Bestimmtheit des Zwecks 115 2. Der Grundsatz der Zweckbindung und die Zulässigkeit von Zweckänderungen 116 a) Bindung der Datenverarbeitung an Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle 117 b) Vergleichbarkeit des Verwendungszusammenhangs 119 c) Zwischenergebnis 120 3. Prüfungsvorbehalt und Kennzeichnungspflicht 120 II. Folgerungen für Verbunddateien 121 1. Anforderungen hinsichtlich der Normenklarheit 121 a) Differenzierung nach der Intensität der einzelnen Informationsakte 121 b) Verbunddateien als unzulässige Datensammlungen auf Vorrat? 122 c) Zulässigkeit von Verweisungen 123 13 d) Zulässigkeit von administrativen Richtlinien und Errichtungsanordnungen 124 2. Vorgaben aus der Zweckbindung 125 a) Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den zwecküberschneidenden Bereich 125 b) Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle 127 c) Parallele zum Trennungsgebot 128 3. Datenschutzrechtliche Kontrolle und Kennzeichnung 128 III. Zusammenfassung und Ergebnis 129 B. Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung 131 I. Der Begriff der informationellen Gewaltenteilung und die Grenzen zulässiger Informationshilfe 131 1. Das Gebot der informationellen Abschottung der Aufgabenbereiche 132 2. Das Gebot der Amtshilfefestigkeit von Datenübermittlungen 132 II. Das Verbot der Zentralisierung staatlicher Datensammlungen? 133 C. Das Gebot der Datenvermeidung und Datensparsamkeit 134 I. Ausprägung des Erforderlichkeitsprinzips 134 II. Datensparsamkeit im Rahmen von Verbunddateien 135 III. Zusammenfassung und Ergebnis 136 D. Das Erfordernis organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen 137 I. Die Mittel prozeduralen Grundrechtsschutzes 139 1. Transparenz durch Aufklärungs-, Auskunfts- und Benachrichtigungspflichten 139 2. Unabhängige Kontrollinstanzen zur Kompensation von Transparenz- und Rechtsschutzverlusten 142 3. Dokumentations- und Protokollierungspflichten 143 4. Speicher-, Löschungs- und Berichtigungspflichten 144 5. Technische und organisatorische Maßnahmen 145 6. Befristung und Evaluierung 146 II. Maß und Umsetzung eines prozeduralen Grundrechtsschutzes bei Verbunddateien 146 III. Zusammenfassung und Ergebnis 148 E. Das Gebot eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts 148 I. Rechtmäßigkeitsvorbehalt in Parallele zum Beweisverwertungsverbot im Strafverfahren 149 II. Verwertungsverbot von durch Verletzungen der Menschenwürde und grundlegender Menschenrechte erlangter Daten 150 III. Zusammenfassung und Ergebnis 153 F. Das Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen 153 14 I. Grenzen gefahr- und verdachtsunabhängiger Datenerhebung und -verarbeitung 154 1. Bindung der Eingriffsschwelle an das Vorliegen einer konkreten Gefahr 154 2. Beschränkung auf den Schutz hochrangiger Rechtsgüter 156 3. Erfordernis einer tatsachengestützten Verbindung zwischen Adressat und Gefahr 156 4. Würdigung der Vorgaben 159 II. Konsequenzen für informationelle Vorkehrungen 161 1. Keine pauschale Differenzierung zwischen Ebene der Datenerhebung und -verarbeitung 162 2. Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger Verbunddateien 164 III. Zusammenfassung und Ergebnis 167 7. Kapitel: Die Verhältnismäßigkeit von Verbunddateien zum Zweck der Terrorismusbekämpfung und die mit der Antiterrorgesetzgebung verbundene Diskussion um das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit 169 A. Das staats- und verfassungstheoretische Verhältnis von Freiheit und Sicherheit 170 I. Kollektive Sicherheit als Rechtfertigung für freiheitsbeschränkende Eingriffe und das Verständnis von Freiheit und Sicherheit im Wandel 171 II. Verfassungsrechtliche Grenzen des Verständniswandels betreffend das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit 175 1. Der Verfassungsrang der Sicherheit 175 a) Sicherheit als Staatszweck, Staatsaufgabe und Staatszielbestimmung 176 b) Die Figur der verfassungsrechtlich gebotenen staatlichen Schutzpflicht 180 c) Das „Grundrecht auf Sicherheit“? 183 2. Das Rangverhältnis von Freiheit und Sicherheit 186 a) Das klassische Verständnis der Freiheitsrechte als Abwehrrechte gegen den Staat und der herkömmliche Grundsatz „in dubio pro libertate“ 186 b) Vom Grundsatz „in dubio pro libertate“ zum Grundsatz „in dubio pro securitate“? 187 aa) Sicherheit als Voraussetzung von Freiheit 187 bb) Die qualitativ neue Bedrohungslage 190 cc) Antagonismus zwischen Rechtsstaat und Präventionsstaat? 192 15 III. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung als entscheidende grundrechtssichernde Funktion und ihre Auflösung durch Entindividualisierungstendenzen 194 IV. Der Ausweg aus der „Quadratur des Kreises“ 196 B. Die Verhältnismäßigkeit von Verbunddateien 202 I. Der Zweck der Verbunddatei, Geeignetheit und Erforderlichkeit 203 II. Angemessenheit 204 1. Gewicht und Rang der kollidierenden Rechtsgüter 205 2. Die Eingriffsintensität 205 a) Die Anzahl und Art der verarbeiteten Daten 206 b) Die Anzahl und Art der mit den Daten befassten staatlichen Stellen 207 c) Die Art und Weise des Informationseingriffs 208 d) Die Zahl der betroffenen Grundrechtsträger 208 e) Die Wirkungen und Folgen des Informationseingriffs 209 3. Die Gestaltung der Eingriffsschwellen 210 C. Zusammenfassung und Ergebnis 212 8. Kapitel: Die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an Verbunddateien im ATDG und Hinweis auf Reformbedarf 214 A. Die Umsetzung der aus dem Trennungsgebot fließenden Vorgaben 214 I. Die organisatorische Ausgestaltung der Antiterrordatei 214 II. Der spezifische Zweck der Antiterrordatei, § 1 Abs. 1 ATDG 215 III. Die in die Datei einzustellenden Daten und Zugriffsrechte, §§ 2 und 5 ATDG 215 1. Der Inhalt der Antiterrordatei und die einzuspeichernden Daten, § 2 ATDG 216 2. Der Zugriff auf die Daten, § 5 ATDG 217 IV. Zusammenfassung 219 B. Die Gefahr der menschenunwürdigen Profilerstellung bei der Antiterrordatei 219 I. Berührung des unantastbaren Kernbereichs durch die Antiterrordatei in ihrer Ausgestaltung als zweistufige Datei? 219 II. Eingriff in den unantastbaren Kernbereich durch die Antiterrordatei bei ihrer Umwandlung zur Volltextdatei im Eilfall des § 5 Abs. 2 ATDG? 221 III. Zusammenfassung 222 C. Die Eingriffsintensität der Antiterrordatei und das Maß der an Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit des ATDG zu stellenden Anforderungen 222 D. Die Vorgaben hinsichtlich Zweckfestsetzung und Zweckbindung 224 16 I. Die Bestimmtheit der Zweckfestsetzung und das Problem der Verweisungen 224 II. Die Zulässigkeit der Errichtungsanordnung, § 12 ATDG 226 III. Die Zulässigkeit der Zweckentfremdungen 227 1. Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den zwecküberschneidenden Bereich 227 2. Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle 230 IV. Datenschutzrechtliche Verantwortung und Kennzeichnungspflichten 231 V. Zusammenfassung 232 E. Die Vorgaben aus dem Gebot der Datensparsamkeit 232 F. Die Umsetzung der verfassungsrechtlich gebotenen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorkehrungen 234 G. Das Fehlen eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts 238 H. Die Vorgaben aus dem Verbot gefahren- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen 239 I. Die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte, § 2 ATDG 239 II. Der von der Speicherung betroffene Personenkreis, § 2 ATDG 241 III. Zusammenfassung 244 I. Die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen 245 I. Die Abwägung mit den konkret durch den internationalen Terrorismus bedrohten Rechtsgütern 245 1. Verfassungslegitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Antiterrordatei 245 2. Angemessenheit des ATDG 246 II. Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 249 J. Hinweis auf Reformbedarf 251 Thesen 253 A. Thesen zu Verbunddateien im Allgemeinen 253 B. Thesen zum ATDG 262 Literaturverzeichnis 267