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Jens F. Emsinghoff, Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse in:

Jens F. Emsinghoff

Entschädigung für Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft, page 251 - 256

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4042-3, ISBN online: 978-3-8452-1228-9 https://doi.org/10.5771/9783845212289

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 610

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251 Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse – Der Bearbeitung liegt die Fragestellung der Entschädigungen für eigentumsbeeinträchtigende rechtmäßige Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft im Rahmen der außervertraglichen Haftung nach Art. 288 Abs. 2 EG zugrunde. Der Verfasser begrüßt ausdrücklich die Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung durch das Europäische Gericht Erster Instanz in der Rs. FIAMM u.a., wodurch eine Rechtsschutzlücke im Haftungssystem der Gemeinschaft geschlossen wird. Gleichzeitig aber übt der Verfasser Kritik an der derzeitigen Ausgestaltung der Tatbestandselemente des Art. 288 Abs. 2 EG durch die europäische Rechtsprechung. Im Einzelnen ist die Bearbeitung zu folgenden Ergebnissen gekommen: – Auf gemeinschaftsrechtlicher und völkerrechtlicher Ebene, aber auch in den Verfassungen der Mitgliedstaaten (mit Ausnahme des Verei-nigten Königreichs und Nordirland, wo es sich um ein ungeschri-ebenes Prinzip handelt) wird das Eigentum grundrechtlich geschützt. – Enteignungen und andere wesensgehaltsantastende Eingriffe werden dem Verhältnismäßigkeits- und verbreitet dem Lastengleichheits-grundsatz unterstellt und erfordern eine Entschädigung, ohne die ein gerechter Interessenausgleich nicht gewährleistet werden kann. – Parallel zu den nationalen Verfassungen erkennt der EuGH an, dass das Eigentumsrecht nicht nur vor Entziehungen, sondern auch vor unverhältnismäßigen, wesensgehaltsantastenden Eingriffen in die Vor-rechte des Eigentümers geschützt ist. Dennoch kann das Eigentumsrecht Beschränkungen unterworfen werden, wenn diese Beschränkungen den Zielen der Gemeinschaft entsprechen und keinen unverhältnismäßigen, wesensgehaltsantastenden und daher einen nicht tragbaren Eingriff darstellen. – Die Entschädigungspflicht für wesensgehaltsantastende Eigentumseingriffe hat der EuGH bislang nicht ausdrücklich anerkannt. Gleichwohl ist die Entschädigungspflicht in der EMRK und der Europäischen Grundrechte Charta verankert und ist auf der Grundlage des nationalen Verfassungsvergleichs auch vom EuGH für das gemeinschaftsrechtliche Eigentumsrecht anzuerkennen, um insofern auch einen Gleichlauf zu den lange bestehenden Forderungen der Generalanwälte herzustellen. 252 – Erlässt die Europäische Gemeinschaft eigentumsbeeinträchtigende Verordnungen und Richtlinien ohne eine entsprechende Entschädigungsklausel, so folgt daraus nicht, dass diese auch per se rechtswidrig sind. Derartige Verordnungen und Richtlinien sind dennoch rechtmäßig, wenn die Eigentumsbeeinträchtigung nicht zielgerichtet erfolgt und für den Normgeber insoweit unvorhersehbar oder atypisch ist. Diese Fallkonstellation stellt die typische Situation der Haftung für rechtmäßiges Handeln dar. – Ein Bedürfnis für die Haftungserweiterung besteht insofern, als dass der vom EuGH in der Rs. T. Port angedachte Primärrechtsschutz über die Nichtigkeitsund Untätigkeitsklage nur für die Fallgestaltungen Anwendung finden kann, in denen bereits eine Entschädigungsklausel in dem Rechtsetzungsakt niedergelegt ist, diese Klausel aber von den Gerichten nicht angewendet worden ist. Der Bearbeitung liegen aber Rechtsetzungsakte zugrunde, die eine solche Klausel eben nicht aufweisen. Dazu sind bereits die Streitgegenstände von Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen und Haftungsklagen verschieden, da es dem Betroffenen in erster Linie um Ersatz des Vermögensschadens geht. Daher besteht eine Lücke im Primärrechtsschutz. – Das EuG hat in der Rs. FIAMM u.a. die Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln ihrer Organe erstmalig ausdrücklich anerkannt und steht damit im Gleichlauf mit einer mittlerweile haftungsbefürwortenden Mehrheit in der Literatur. Die Tatsache, dass in manchen Urteilsbegründungen von verschuldensunabhängiger Haftung gesprochen wird, stellt keinen Hinweis darauf dar, dass die Rechtsprechung beabsichtigt, neben oder anstelle einer Rechtmäßigkeitshaftung eine verschuldensunabhängige Haftung zu installieren. – Das EuG hat in dem Urteil der Rs. FIAMM u.a. die wichtige Frage offen gelassen, weshalb die Rechtmäßigkeitshaftung nach dem Grundsatz der Lastengleichheit zum einen als allgemeiner Rechtsgrundsatz der Mitgliedstaaten aufgefasst werden kann und ob diese Haftungserweiterung zum anderen mit der Struktur der Europäischen Gemeinschaft vereinbar ist. – Durch einen umfassenden Vergleich der nationalen Staatshaftungsmodelle im Rahmen der wertenden, funktionalen Rechtsvergleichung kann ein allgemeiner Rechtsgrundsatz der Mitgliedsstaaten ermittelt werden. Die nationale Haftung für rechtmäßiges administratives und normatives Handeln ist dabei getrennt zu betrachten. – Hinsichtlich der nationalen Haftung für rechtmäßiges normatives Handeln ist die Basis zu schmal, um von einem allgemeinen Rechtsgrundsatz in den Mitgliedstaaten zu sprechen. 253 – Dagegen kann verbreitet eine nationale Haftung für rechtmäßiges administratives Handeln ausgemacht werden. – Im Rahmen der nationalen Haftung für rechtmäßiges administratives Handeln haben sich drei Modelle in den Rechtsordnungen herausgefiltert: Die Haftung für rechtmäßiges Handeln nach dem Grundsatz der Vermögensgarantie, der Grundsatz der Nichthaftung und die Haftung für rechtmäßiges Handeln nach dem Grundsatz der Lastengleichheit. Nur die Haftung nach dem Lastengleichheitssatz kommt als allgemeiner Rechtsgrundsatz für die Haftungserweiterung für rechtmäßige Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft in Betracht. – Der Großteil der Mitgliedstaaten, der auch für rechtmäßiges Handeln seiner Organe einsteht, begründet oder löst die Haftung durch einen Verstoß gegen das Prinzip der Lastengleichheit aus. Das sind im Einzelnen die Staaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Griechenland in eingeschränktem Maße, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden (ebenfalls eingeschränkt) und in einem besonderen Fall auch Polen. Nur in Spanien gilt das Prinzip der Vermögensgarantie. – Wenn auch die Ausgestaltung der Staatshaftung, sei sie gesetzlich normiert, verfassungsrechtlich verankert und/oder allein richterrechtlich ausgeformt, in vielen Ländern unterschiedlich ist, so basiert der Gedanke der Entschädigung für Schäden infolge rechtmäßigen Handelns allein auf der Gleichheit aller vor den öffentlichen Lasten. Ausgangssituation ist stets eine Sonderopferlage, die sich im Wesentlichen dadurch auszeichnet, dass dem einzelnen Bürger oder einer abgegrenzten Gruppe ein außergewöhnlicher und besonderer Schaden in Form eines nicht zu erwartenden und zu ertragenden Risikos widerfahren ist. Dieses Sonderopfer Einzelner zum Wohle der Gemeinschaft verpflichtet selbige, den Schaden auf die breiten Schultern der Allgemeinheit zu verlagern, um dadurch die Gleichheit aller vor den öffentlichen Lasten wieder herzustellen. – Unterschiede bestehen in der Herleitung des Prinzips der Lastengleichheit. Belgien, Deutschland und Österreich leiten den Lastengleichheitssatz nicht (allein) aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ab, sondern vor allem auch aus dem Schutz des Eigentums. – Der Verstoß gegen den Grundsatz der Lastengleichheit ist zumindest in Deutschland und Österreich der Haftungsauslöser. Der Rechtsgrund der Haftung liegt in der Entschädigungspflicht für Enteignungsmaßnahmen begründet, was damit zusammenhängt, dass beide Staaten die Haftung nicht an der Qualität des Schadens, sondern an der Verletzung subjektiver Rechte ausrichten. – Diejenigen Staaten, deren Staatshaftung sich eher an dem französischen Modell orientiert, in dem es entscheidend auf die Art und Qualität des Schadens und 254 nicht auf die Verletzung subjektiver Rechte ankommt, lassen Haftungsgrund und Haftungsauslösung in Gestalt des Lastengleichheitsprinzips zusammenfallen. – Nach dem Rechtsvergleich der nationalen Haftungsmodelle steht fest, dass sich die Staaten entweder der Schutzgutkonzeption bedienen, das die Verletzung subjektiver Rechte für die Staatshaftung grundlegend macht. Alternativ ist die Art und Qualität des Schadens der Staatshaftung zugrunde gelegt. Im letzten Fall kommt es allein auf das Vorliegen einer Sonderopferlage an, wobei in der ersten Alternative das Sonderopfer haftungsauslösend wirkt. – Der Gemeinschaftshaftung für rechtmäßiges Handeln nach Art. 288 Abs. 2 EG stehen in der Folge zwei unterschiedliche Orientierungsansätze zur Verfügung. Der Lastengleichheitssatz kann damit auch im Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtmäßigkeitshaftung auf der Grundlage des Art. 288 Abs. 2 EG herangezogen werden, sofern die Haftung für rechtmäßiges Handeln sich mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbaren lässt. Die Tatsache, dass der Grundsatz der Lastengleichheit nicht einheitlich in allen Rechtsordnungen entweder als Rechtsgrundlage oder als Haftungsauslöser zugrunde gelegt wird, ist für die Übernahme ins Gemeinschaftsrecht unerheblich, da der rechtsvergleichende Verweis des Art. 288 Abs. 2 EG auf die Übernahme gemeinsamer Rechtsgrundsätze – nicht der Haftungsgrundsätze – ausgerichtet ist. Die Methodik erlaubt eine Übernahme von Rechtsgrundsätzen unter der Bedingung der gemeinschaftsrechtsspezifischen Anpassung. – Das Resümee der gemeinschaftsrechtlichen Konformitätsprüfung geht dahin, dass sich die Haftungserweiterung der Gemeinschaft für Rechtsetzungsakte nach Art. 288 Abs. EG nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Lastengleichheit als vereinbar mit den Fundamentalprinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der demokratischen Ausrichtung erweist, welche in spezifischer Form auf Gemeinschaftsebene Geltung beanspruchen. – Insbesondere im Bezug auf die Effektivität des Grundrechtsschutz als Teil des Rechtsstaatsprinzips hat die Haftungserweiterung positiven Einfluss, da sie dazu beiträgt, ein bislang bestehendes Rechtsschutzdefizit zu verringern und den Grundrechten, insbesondere dem Eigentumsrecht, die Funktion als Abwehrrechte zu sichern, auch wenn das Haftungsinstitut nicht als Abwehrmechanismus eingreift, sondern als Ausgleichsanspruch. – Die Rechtmäßigkeitshaftung verstößt nicht gegen die Normenhierarchie des Gemeinschaftsrechts. Mit der Anerkennung der Haftung für rechtmäßige Verordnungen und Richtlinien wird nicht der »ordre public« der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen missachtet. Wenngleich eine Zuordnung von Verordnungen und Richtlinien der Gemeinschaft zu den nationalen Exekutivakten nicht zwin- 255 gend ist, so ist sie doch nahe liegend und unter Rechtsschutzgesichtspunkten zustimmungswürdig. – Die fehlende klare Gewaltenteilung und die nicht eindeutige Zuordnung von legislativen und exekutiven Aufgaben der Unionsorgane führt nicht dazu, die Gründe, die auf nationaler Ebene gegen die Haftung des Gesetzgebers angeführt werden, auch auf Gemeinschaftsebene gegen die Haftungserweiterung und damit auch gegen die neueste Rechtsprechung des EuG in der Rs. FIAMM u.a. geltend zu machen. – Befürchtungen finanzieller Überbelastung des Gemeinschaftshaushalts durch eine erhöhte Zahl von Klagen können unter konsequenter Anwendung des Sonderopfergedankens ebenso zerstreut werden wie der prognostizierte Eingriff in die Kompetenzen und Gestaltungsfreiheiten von Rat und Kommission. Im Gegenteil wird der Haftungserweiterung sogar die wichtige Funktion der Lückenfüllung attestiert. Dem Normgeber ist es sogar unbenommen, nachträgliche Entschädigungsklauseln in den Rechtsetzungsakt einzufügen, an die sich die Rechtsprechung im Weiteren zu halten hätte. Die verbleibende Entscheidungsfreiheit zerstreut daher die Sorge, die Rechtmäßigkeitshaftung könnte zu einem integrationspolitischen Hemmschuh werden und daher elementaren Zielen der Union zuwider laufen. Die Haftungserweiterung ist sogar ein integrationsförderndes Element im Bezug auf die Vermeidung von Divergenzen des Grundrechtsschutzes. – Hinsichtlich eines möglichen erhöhten Arbeitsaufwandes der europäischen Gerichtsbarkeit verhindert das Erfordernis einer substantiierten Geltendmachung des erlittenen Sonderopfers denkbare Popularklagen. – Die Untersuchung hat sich weiterhin mit der möglichen Konkurrenz der Gemeinschaftshaftung zu nationalen Rechtsbehelfen beschäftigt. Im Ergebnis ist der Haftungsanspruch generell gegen die Gemeinschaft vor dem EuG geltend zu machen, wenn ein entsprechender Anspruch im Mitgliedstaat keine Erfolgsaussichten hat und der Mitgliedstaat beim Vollzug oder der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts keine eigenen Fehler gemacht hat. – Gerade beim nationalen Vollzug rechtswidriger oder rechtmäßiger Rechtsetzungsakte haben die EU-Bürger nur sehr begrenzte Möglichkeiten, sekundärrechtlichen Rechtsschutz vor den nationalen Richtern zu erlangen. Dem Rechtsschutzbedürfnis der EU-Bürger wird insoweit aber nicht ausreichend Rechnung getragen, da die Haftungsansprüche oftmals an der fehlenden Haftung des Gesetzgebers scheitern und das nationale Staatshaftungsrecht daher gerade nicht die Funktion totalen Rechtschutzes übernehmen kann. Diese Funktion konnte insbesondere nicht in den Rechtsordnungen der jüngsten Mitgliedstaaten der Osterweiterung übernommen werden, da ihnen eine lange Zeit der Entwicklung fehlt, in der sich die westlichen Rechtsordnungen sukzessive an Gemeinschaftsrecht an- 256 geglichen haben. Hier findet sich insofern ein weiteres Argument für die Haftungserweiterung der Gemeinschaft, da diese, anders als die meisten Mitgliedstaaten, zumindest für rechtswidrige Legislativakte generell haftet. – Mit der Rechtmäßigkeitshaftung nach Art. 288 Abs. 2 EG ist ein Entschädigungsinstitut entwickelt worden, dass die Folgen rechtmäßiger Gemeinschaftsrechtsetzungsakte erfasst, die nach der eingehenden Untersuchung enteignungsrechtlich als unzumutbar einzustufen sind. – Die vom Bearbeiter vorgeschlagene Abkehr vom französischen Vorbild der Staatshaftung soll dazu beitragen, den grundrechtlichen Schutz des Eigentums im Gemeinschaftsrecht durch transparentere gerichtliche Prüfung der europäischen Gerichtsbarkeit zu stärken. – Der Verfasser schlägt insofern vor, sich für die Ausformung der Tatbestandselemente der Haftungsnorm am Schutzgutkonzept des deutschen Staatshaftungsrechts zu orientieren. Die gemeinschaftsrechtliche Eigentumsgewährleistung ist damit maßgeblich für die Ausformung der Haftungstatbestandselemente, denn Art. 288 Abs. 2 EG ist nicht geeignet, aus seinen Tatbestandsstrukturen den Eigentumsbegriff zu gewinnen. Er setzt ihn vielmehr voraus. Der wesensgehaltsantastende Eingriff rechtfertigt unter Gesichtspunkten der Lastengleichheit eine entsprechende Entschädigung. Das Sonderopferkriterium löst dann die Entschädigungspflicht für den Sonderfall aus und hat gleichfalls die ergebnisorientierte Korrektur im Visier, die Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsorgane aufrechtzuerhalten. Somit werden aus der Menge der an sich nach den Enteignungsgrundsätzen zu ersetzenden Schäden schließlich die nicht ersatzwürdigen Schäden herausgefiltert. – Es ergeben sich die folgenden Prüfungspunkte: • Passivlegitimation der Gemeinschaft • Amtstätigkeit • Entschädigungspflichtiger Eingriff in eine Eigentumsposition i.S.d. gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts auf Eigentum • Vorliegen eines tatsächlichen und sicheren Schadens • Kausalität • Prüfung des haftungsauslösenden Sonderopferkriteriums • Rechtsfolge

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Zusammenfassung

Die Studie begründet, weshalb die Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßige Rechtsetzungsakte keinen Verstoß gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellt. Im Gegenteil: Diese Haftung für Sonderopfer ist gemeinschaftsrechtskonform und liefert zugleich einen Beitrag zur grundrechtlichen Anerkennung der Entschädigungspflicht für eigentumsentziehende oder -entwertende Maßnahmen. Mittels einer detaillierten rechtsvergleichenden Untersuchung zur Entschädigungspflicht bei Eigentumsentzugsmaßnahmen und zur gemeinschaftsrechtlichen Grundlage der europäischen Sonderopferhaftung stellt die Bearbeitung einen alternativen Ansatzpunkt für die Sonderopferhaftung bereit und liefert einen neuen Diskussionspunkt zu einer aktuellen Rechtsprechung.