225 Durch die Vermeidung von Konflikten zwischen nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Grundrechten kann der Rechtmäßigkeitshaftung sogar letztlich eine vermittelnde Rolle zugesprochen werden. 3. Mögliche Arbeitsüberlastung der europäischen Gerichtsbarkeit durch die Zunahme der Schadensersatzklagen Die Öffnung der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft auch für rechtmä- ßiges Handeln könnte die zuständige europäische Gerichtsbarkeit vor das Risiko einer unübersehbaren Prozessflut stellen, welche in der Folge zu einer kontraproduktiven Überbelastung von EuG und EuGH führte. Das Problem ergibt sich aus einer erleichterten Beweislage für den Betroffenen, welcher nunmehr von dem schwierigen Nachweis rechtswidriger Amtstätigkeit befreit ist.1033 Die begrenzten Kapazitäten von EuG und EuGH erfordern daher ein prozessökonomisches Vorgehen. Die Grenze der Prozessökonomie liegt dabei in dem Anspruch des Einzelnen auf Justizgewährung, der wiederum Teil des in der Gemeinschaft geltenden Rechtsstaatsprinzips ist.1034 Um das Risiko einer »Popularklage«1035 ausschließen zu können, muss zunächst auf der Zulässigkeitsebene die Sachurteilsvoraussetzung des substantiierten Klägervortrages Beachtung finden.1036 Da die Haftung nicht schon bei bloßer Rechtmäßigkeit des Handelns greift, sondern das Sonderopfer das entscheidende Kriterium der Haftungsauslösung ist, muss der Kläger dieses im Rahmen der Zulässigkeit darlegen. Zwar wird er von der Pflicht des Nachweises der Amtspflichtverletzung befreit. Dies führt aber nicht dazu, dass die Darlegungslast der lastengleichheitswidrigen Diskriminierung aufgehoben wird. Damit schränkt sich der Personenkreis potentieller Kläger bereits im Vorfeld weitgehend ein. Das Postulat, der Gesetzgeber könne einer Prozesslawine durch möglichst umfassende Beachtung aller Grundrechtspositionen entgegenwirken,1037 erscheint dagegen zu theoretisch, um lösungswirksam an dem Problem mitzuwirken. Diese Verpflichtung des Normgebers ergibt sich überdies bereits aus dem Anspruch des EU-Bürgers auf rechtmäßiges Verhalten der Gemeinschaftsorgane und ihrer Bediensteter.1038 Gleichwohl kommt der anerkannten Rechtmäßigkeitshaftung auch eine Präventivfunktion zu, die dem Haftungsrecht 1033 Grabitz, in: EurVerwR, S. 167, 193; Couzinet, RTDE 1986, S. 367, 370 ff. Diese Bedenken bestehen zugleich für die Haftung für normatives Unrecht, vgl.: Engler, EuGRZ 1979, S. 377, 382. 1034 Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, S. 663, 668. 1035 Schmitz, Die Haftung der EWG für Verordnungsunrecht, S. 105. 1036 So bereits für die Klage gegen normatives Unrecht: Herdegen, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für fehlerhafte Rechtsetzungsakte, S. 150. 1037 Vgl. dazu: Haack, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften für rechtmäßiges Verhalten ihrer Organe, S. 120 f. 1038 Modest, RIW 1978, S. 530, 532; Meinhold, RIW 1989, 455, 460; Fuß, EuR 1968, S. 353, 357. 226 generell zueigen ist. Das System geht davon aus, dass der Schädiger sich in Zukunft vorsichtiger verhalten wird, so dass es nicht zu einem wiederholten Schadensfall kommen wird. Darüber hinaus entfaltet die bloße Haftungsandrohung schon generalpräventive Wirkung.1039 Unter entsprechend engen Tatbestandsvoraussetzungen ist das Risiko von erhöhten Klageaufkommen im Fall der Rechtmä- ßigkeitshaftung nicht ersichtlich höher als das solche im Falle normativen Unrechts, zumal die Möglichkeit der Haftbarmachung auch vorbeugenden, präventiven Charakter haben kann.1040 IV. Ergebnis der Konformitätsprüfung Das Resümee der gemeinschaftsrechtlichen Konformitätsprüfung geht dahin, dass einer Haftungserweiterung im Rahmen der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft auch für rechtmäßige Rechtsetzungsakte nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Lastengleichheit keine spezifisch gemeinschaftsrechtliche Gründe entgegenstehen. Insbesondere im Bezug auf den Grundrechtsschutz als Teil des Rechtsstaatsprinzips hat die Haftungserweiterung positiven Einfluss, da sie dazu beiträgt, ein bislang bestehendes Rechtsschutzdefizit zu verringern und den Grundrechten, insbesondere dem Eigentumsrecht, die Funktion als Abwehrrechte zu sichern, auch wenn das Haftungsinstitut nicht selbst als Abwehrmechanismus dienen, sondern »nur« einen demgegenüber schwächeren Ausgleichsanspruch gewähren kann. Auch verstößt die Rechtmäßigkeitshaftung nicht gegen die Normenhierarchie des Gemeinschaftsrechts. Mit der Anerkennung der Haftung für rechtmäßige Verordnungen und Richtlinien wird nicht der »ordre public« der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen missachtet. Wenngleich eine Zuordnung von Verordnungen und Richtlinien der Gemeinschaft zu den nationalen Exekutivakten nicht zwingend ist, so ist sie doch am naheliegensten und mit Rechtsschutzgesichtspunkten zu vereinbaren. Die Gründe, die auf nationaler Ebene für die Haftungsimmunität des Gesetzgebers herangezogen werden, können auf Gemeinschaftsebene nicht zur Verhinderung der Haftungserweiterung führen. Die Haftungsform erweist sich als vereinbar mit den Fundamentalprinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der demokratischen Ausrichtung, welche in dargelegter spezifischer Form auf Gemeinschaftsebene Geltung beanspruchen. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Demokratieprinzip. Die Haftungserweiterung lässt auch keine Befürchtung finanzieller Überbelastung des Gemeinschaftshaushalts durch eine erhöhte Zahl von Klagen zu. Die konsequente Anwendung des Sonderopfergedankens steht diesen Bedenken entgegen. Auch der prognostizierte Eingriff in die Kompetenzen und Gestaltungsfreiheiten von Rat und Kommission 1039 Der Grundsatz der Prävention ist auch in den Rechtsordnungen mancher Mitgliedsstaaten verankert. Vgl. für das italienische und niederländische Recht: Magnus, in: Unification of Tort Law, S. 185 f. 1040 Das Argument gilt ebenso für die Klage wegen normativen Unrechts, vgl.: Gründisch, RIW 1979, S. 850, 851; Ewert, Funktion der allgemeinen Rechtsgrundsätze, S. 144 f.