Content

Jens F. Emsinghoff, Unzulässiger Eingriff in die Kompetenzen und Gestaltungsfreiheit von Rat und Kommission in:

Jens F. Emsinghoff

Entschädigung für Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft, page 221 - 225

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4042-3, ISBN online: 978-3-8452-1228-9 https://doi.org/10.5771/9783845212289

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 610

Bibliographic information
221 möglicherweise hätte Klage erheben können.1017 Die Folgekosten hätten sich im schlimmsten Falle auf eine Summe von 100 bis 500 Millionen ECU belaufen können, was eine erhebliche finanzielle Belastung des Gemeinschaftshaushalts dargestellt hätte.1018 2. Unzulässiger Eingriff in die Kompetenzen und Gestaltungsfreiheit von Rat und Kommission a) Die Rechtmäßigkeitshaftung als Beeinträchtigung des Kompetenzgefüges von legislativer und judikativer Gewalt? Es könnte zu bedenken gegeben werden, dass die Gewährung einer Entschädigung durch die Rechtsprechungsorgane der Gemeinschaft in unzulässiger Weise in die Kompetenzen des gemeinschaftsrechtlichen Normgebers, hier also vorwiegend Rat und Kommission, eingreifen könnte.1019 Der Hintergrund dieses durchaus nachvollziehbaren Gedankens ist, dass es dem Normgeber als Teil seines Kompetenzgefüges überlassen bleiben muss, für welche Eingriffe er eine Entschädigungszahlung vorsehen will. Der Gesetzgeber stellt die wertenden Kriterien auf, nach denen die Einzelfallgerechtigkeit hinter Allgemeinwohlbelange zurückzutreten hat und eine Schadenskompensation ausgeschlossen wird. Hier muss aber grundlegend auf die Aufgabenzuweisung von legislativer und judikativer Gewalt hingewiesen werden. Der legislativen Gewalt obliegt die generelle Regelung von Sachverhalten zwischen Beteiligten unter Zuhilfenahme eines gerade dem Gemeinschaftsgesetzgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraumes1020 und der Einräumung von verwaltungstechnischem Ermessen und Beurteilungsspielräumen. Die Rechtsprechung dagegen verfolgt das Ziel der Einzelfallgerechtigkeit. Indem sie in einem bestimmten Fall eine Entschädigung auch für rechtmäßiges Handeln zuweist, greift sie nicht zwingend in die Kompetenzen des Gesetzgebers ein. Dieser ist bei Erlass der streitigen Norm faktisch nicht in der Lage, eine Abschätzung und Vorwegnahme aller möglichen aufkommenden Konfliktsituationen vorzunehmen, die im Einzelfall zum unzumutbaren Sonderopfer führen könnten. Vielmehr werden in zulässiger Weise Typisierungen von Fallgruppen vorgenommen.1021 Darin liegt ein entscheidender Grund, weshalb die Rechtsetzungsakte auch ohne eine entsprechende Ausgleichsregelung nach wie 1017 EuGH, Urteil v. 19.5.1992, verb. Rs. C-104/89 u. C- 37/90, Mulder, Slg. 1992, I-3061, 3131 ff., Rn. 12 ff. 1018 Haack, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften für rechtmäßiges Verhalten ihrer Organe, S. 117; Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, S. 663, 666. 1019 Vgl.: Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, S. 33. 1020 Aubin, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftswidrigen nationalen Verwaltungsakten, S. 150. 1021 v. Milczewski, Der grundrechtliche Schutz des Eigentums im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 290. 222 vor rechtmäßig sein können. Dieser Punkt wurde bereits ausführlich behandelt.1022 Würde hier dem Gesetzgeber die Bürde auferlegt, bei Erlass der Norm alle konfliktträchtigen Szenarien auszuräumen, könnte dies niemals gelingen, so dass der Rechtmäßigkeitshaftung in diesem Bereich quasi der Boden entzogen wäre. Die Haftungserweiterung für rechtmäßiges Handeln kann also nicht gegen das Kompetenzgefüge im Gemeinschaftsrecht verstoßen, sondern füllt vielmehr eine sich unweigerlich auftuende Lücke auf. Im Übrigen bleibt es dem Gesetzgeber auch unbenommen, nachträglich noch entsprechende Ausgleichsregelungen in den Rechtssatz einzufügen, wobei er sich an der Rechtsprechung orientieren kann, aber nicht dazu verpflichtet ist.1023 So hat beispielsweise auf nationaler Ebene der Landesgesetzgeber von Nordrhein-Westfalen auch ohne Hinweis aus der Rechtsprechung eine Entschädigungspflicht für Eingriffe mit enteignender Wirkung in § 33 des Denkmalschutzgesetzes NW aufgenommen.1024 Die Rechtsprechung hat sich im Weiteren an die eingefügten Vorgaben zu halten. Das Kompetenzgefüge von legislativer und judikativer Gewalt wird durch die Rechtmäßigkeitshaftung demnach nicht nachteilig beeinflusst. b) Negative Auswirkungen der Rechtmäßigkeitshaftung auf den europäischen Integrationsprozess? Im Weiteren wurde bereits im Zusammenhang mit der Haftung für rechtswidrige Rechtsetzungsakte befürchtet, dass durch die Einführung der Haftung für Legislativakte die Flexibilität der Gemeinschaftsorgane gehemmt würde, sich an neue politische Gegebenheiten anzupassen.1025 Die Union und die Gemeinschaft befinden sich in einem ständigen Entwicklungsprozess, der sich schon allein in der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten offenbart. Beide sind darüber hinaus in besonderer Weise damit betraut, Regelungen für den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr zu treffen und die Integration der Mitgliedstaaten in den gemeinsamen Markt und Binnenmarkt voranzutreiben. Für den Außenwirtschaftsverkehr haben sie weitgehende Kompetenzen, die große Entscheidungs- und Einschätzungsspielräume hervorbringen. Im Rahmen dieser komplexen Sachverhalte können unter Umständen einzelne Wirtschaftsteilnehmer unzumutbar benachteiligt werden, ohne dass damit bereits die Rechtswidrigkeitsschwelle überschritten sein 1022 Siehe oben: Zweiter Teil I. 1023 Schröder, Rechtsschutz gegenüber rechtmäßigem Handeln der EU, S. 109. 1024 § 33 Denkmalschutzgesetz NW lautet: »Soweit der Vollzug dieses Gesetzes enteignende Wirkung hat, ist eine angemessene Entschädigung in Geld zu gewähren.« 1025 Säuberlich, Die außervertragliche Haftung im Gemeinschaftsrecht, S. 68; Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, S. 33; Gilsdorf, EuR 1975, S. 73, 109, der auf GA Roemer verweist: GA Roemer, Schlussanträge v. 18.9.1973, verb. Rs. 63-69/ 72, Werhahn, Slg. 1973, S. 1254, 1273; ausdrücklich offen lassend: Fuß, EuR 1978, S. 353, 357. 223 muss.1026 Die Fortentwicklung der Gemeinschaft und die damit verbundene Anpassungspflicht des Gemeinschaftsrechts ist ein grundlegendes Unterscheidungskriterium zu etablierten nationalen Rechtsordnungen.1027 Die Haftung könnte insofern zu einem integrationspolitischen »Hemmschuh« werden, wenn diese Anpassungsprozesse aus Furcht vor Schadensersatzklagen beeinträchtigt würden. Dasselbe gilt erst recht für eine Haftungserweiterung für rechtmäßige Rechtsetzungsakte, da in diesem Fall ein ungleich höheres Risiko für den Handelnden besteht. Ein entscheidender Punkt zur Zerstreuung der Bedenken liegt auch hier in der Annahme eines die Haftung auslösenden Sonderopfers. Es kann schlichtweg nur über eine abgegrenzte Gruppe und ein somit kalkulierbares Risiko der politischen Struktur der Union und Gemeinschaft gerecht nachgekommen werden.1028 Darüber hinaus hat schon die oben dargelegte Aufgabenverteilung von Legislative und Judikative dargelegt, dass letztere nur den reaktionären Part innehat; die Entscheidungsprärogative bleibt bei Rat und Kommission und in speziellen Bereichen beim Europäischen Parlament. Der Ausgleich eigentumsbelastender, unzumutbarer Sonderopfer deplaziert nicht die Entscheidung der Gemeinschaftsorgane. Er trifft nur eine Einzelfallentscheidung, so dass weder EuG noch EuGH in den politischen Beurteilungsspielraum der Gemeinschaftsorgane unrechtmäßig eingreifen können. Gleichzeitig enthebt die Rechtsprechung den Gesetzgeber aber nicht von der Verpflichtung, die Grundrechtsgehalte im Rahmen seiner Tätigkeit zu berücksichtigen und sie in einen verhältnismäßigen Ausgleich mit dem Gemeinschaftswohl zu bringen. Wird im Laufe des der Gesetzgebung immanenten typisierten Vorgehens eine bestimmte Lastenfolge Einzelner unberücksichtigt gelassen, stellt die Schadenskompensation die einzig mögliche Alternative dar.1029 Durch die Entschädigungsgewährung setzt das Gericht nicht seine Bewertung an die Stelle der Gesetzgeber, sondern korrigiert lediglich das Ergebnis. Der Entfaltungsspielraum von Rat und Kommission bleibt dagegen völlig unberührt. c) Die Rechtmäßigkeitshaftung als Beitrag zur Vereinheitlichung nationalen und europäischen Grundrechtsschutzes An dieser Stelle kann noch ein nicht von der Hand zu weisender Vorteil der Haftungserweiterung angesprochen werden. Die Rechtmäßigkeitshaftung auf der 1026 Weiß, EuR 2005, S. 277, 298. 1027 Gilsdorf/Niejahr, in: v.d.Groeben/Schwarze, Art. 288, Rn. 91. 1028 Für eine entsprechend strenge Ausgestaltung des Haftungstatbestandes, vgl.: Schmahl, ZEuS 1999, S. 415, 428 f. Im Ergebnis ähnlich, trotz der grundsätzlichen Zurückhaltung: Gilsdorf/Niejahr, in: v.d.Groeben/Schwarze, Art. 288, Rn. 91. 1029 Görgens, Die außervertragliche Haftung für WTO-Recht, S. 195; ausführlich auch: Haack, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften für rechtmäßiges Verhalten ihrer Organe, S. 122, 125 ff. 224 Grundlage des Art. 288 Abs. 2 EG hat den positiven Nebeneffekt, mögliche Konfliktlagen zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Verfassungsrecht zu verhindern. Da sich die gemeinschaftsgerichtliche Prüfung von Grundrechten, hier insbesondere des Eigentumsrechts, nicht auf nationale Grundrechte bezieht, besteht die Gefahr, dass der Grundrechtsschutz auf Gemeinschafts- und Unionsebene hinter dem nationalen Schutzniveau zurückbleibt. Die Haftungserweiterung um einen Tatbestand der Rechtmäßigkeitshaftung würde die Annerkennung und Ausformung gemeinschaftlicher Grundrechte, insbesondere des wesentlichen Eigentumsschutzes fördern und Divergenzen zu nationalen Grundrechten verringern, da eine Entschädigung geeignet ist, einen möglichen Konfliktfall abzumildern. Nationale Grundrechtsvorbehalte müssten in einem solchen Entschädigungsfall nicht eingeschaltet werden. Insofern würde sich die Haftungserweiterung sogar integrationsfördernd auswirken.1030 d) Fazit Die Haftung für rechtmäßige Verordnungen und Richtlinien der Gemeinschaft auf der Grundlage des Art. 288 Abs. 2 EG beeinträchtigt nicht das Kompetenzgefüge von legislativer und judikativer Gewalt auf Gemeinschaftsebene. Auch führt die Haftungserweiterung nicht zu einer Hemmung des europäischen Integrationsprozesses, indem die Flexibilität der Gemeinschaftsorgane unangemessen beeinträchtigt würde. Die praktische Erfahrung hat zudem gezeigt, dass Klagen auf Ersatz von Schäden infolge rechtmäßigen Handelns der Gemeinschaft nur unter sehr strengen Voraussetzungen begründet seien können. Selbst im Urteil FIAMM u.a. hat die Rechtsprechung das Vorliegen eines entsprechenden Schadens verneint,1031 so dass bis heute zumindest keine Klage wegen rechtmäßiger Rechtsetzungsakte aufgrund der hohen Anforderungen zum Erfolg geführt hat.1032 Da bislang die Haftung für rechtswidrige Rechtsetzungsakte die Funktionsweise der Gemeinschaftssorgane offensichtlich nicht nachteilig beeinträchtigen konnte, kann auch mit Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung unter den Voraussetzungen der Rechtsprechung nicht davon ausgegangen werden, dass es in Zukunft zu einer ungünstigen Beeinträchtigung kommen wird. 1030 Ebenso: v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288, Rn. 95a; Held, Die Haftung der EG für die Verletzung von WTO-Recht. 1031 EuG, Urteil v. 14.12.2005, Rs. T-69/00, FIAMM u.a., EuR 2006, S. 675, 695, Rn. 203 ff. 1032 Vgl. z.B.: EuG, Urteil v. 6.12.2001, Rs. T-196/99, Area Cova, Slg. 2001, S. II-3597, 3652 f., Rn. 178 ff.; EuG, Urteil v. 28.4.1998, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, EuR 1998, S. 542, 552, Rn. 61 ff.; EuGH, Urteil v. 6.12.1984, Rs. 59/83, Biovilac, Slg. 1984, S. 4057, 4080, Rn. 28 ff.; EuGH, Urteil v. 13.6.1972, verb. Rs. Nr. 9 u. 11/71, Compagnie d’approvisionnement, Slg. 1972, S. 391, 409, Rn. 46. 225 Durch die Vermeidung von Konflikten zwischen nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Grundrechten kann der Rechtmäßigkeitshaftung sogar letztlich eine vermittelnde Rolle zugesprochen werden. 3. Mögliche Arbeitsüberlastung der europäischen Gerichtsbarkeit durch die Zunahme der Schadensersatzklagen Die Öffnung der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft auch für rechtmä- ßiges Handeln könnte die zuständige europäische Gerichtsbarkeit vor das Risiko einer unübersehbaren Prozessflut stellen, welche in der Folge zu einer kontraproduktiven Überbelastung von EuG und EuGH führte. Das Problem ergibt sich aus einer erleichterten Beweislage für den Betroffenen, welcher nunmehr von dem schwierigen Nachweis rechtswidriger Amtstätigkeit befreit ist.1033 Die begrenzten Kapazitäten von EuG und EuGH erfordern daher ein prozessökonomisches Vorgehen. Die Grenze der Prozessökonomie liegt dabei in dem Anspruch des Einzelnen auf Justizgewährung, der wiederum Teil des in der Gemeinschaft geltenden Rechtsstaatsprinzips ist.1034 Um das Risiko einer »Popularklage«1035 ausschließen zu können, muss zunächst auf der Zulässigkeitsebene die Sachurteilsvoraussetzung des substantiierten Klägervortrages Beachtung finden.1036 Da die Haftung nicht schon bei bloßer Rechtmäßigkeit des Handelns greift, sondern das Sonderopfer das entscheidende Kriterium der Haftungsauslösung ist, muss der Kläger dieses im Rahmen der Zulässigkeit darlegen. Zwar wird er von der Pflicht des Nachweises der Amtspflichtverletzung befreit. Dies führt aber nicht dazu, dass die Darlegungslast der lastengleichheitswidrigen Diskriminierung aufgehoben wird. Damit schränkt sich der Personenkreis potentieller Kläger bereits im Vorfeld weitgehend ein. Das Postulat, der Gesetzgeber könne einer Prozesslawine durch möglichst umfassende Beachtung aller Grundrechtspositionen entgegenwirken,1037 erscheint dagegen zu theoretisch, um lösungswirksam an dem Problem mitzuwirken. Diese Verpflichtung des Normgebers ergibt sich überdies bereits aus dem Anspruch des EU-Bürgers auf rechtmäßiges Verhalten der Gemeinschaftsorgane und ihrer Bediensteter.1038 Gleichwohl kommt der anerkannten Rechtmäßigkeitshaftung auch eine Präventivfunktion zu, die dem Haftungsrecht 1033 Grabitz, in: EurVerwR, S. 167, 193; Couzinet, RTDE 1986, S. 367, 370 ff. Diese Bedenken bestehen zugleich für die Haftung für normatives Unrecht, vgl.: Engler, EuGRZ 1979, S. 377, 382. 1034 Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, S. 663, 668. 1035 Schmitz, Die Haftung der EWG für Verordnungsunrecht, S. 105. 1036 So bereits für die Klage gegen normatives Unrecht: Herdegen, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für fehlerhafte Rechtsetzungsakte, S. 150. 1037 Vgl. dazu: Haack, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften für rechtmäßiges Verhalten ihrer Organe, S. 120 f. 1038 Modest, RIW 1978, S. 530, 532; Meinhold, RIW 1989, 455, 460; Fuß, EuR 1968, S. 353, 357.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Studie begründet, weshalb die Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßige Rechtsetzungsakte keinen Verstoß gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellt. Im Gegenteil: Diese Haftung für Sonderopfer ist gemeinschaftsrechtskonform und liefert zugleich einen Beitrag zur grundrechtlichen Anerkennung der Entschädigungspflicht für eigentumsentziehende oder -entwertende Maßnahmen. Mittels einer detaillierten rechtsvergleichenden Untersuchung zur Entschädigungspflicht bei Eigentumsentzugsmaßnahmen und zur gemeinschaftsrechtlichen Grundlage der europäischen Sonderopferhaftung stellt die Bearbeitung einen alternativen Ansatzpunkt für die Sonderopferhaftung bereit und liefert einen neuen Diskussionspunkt zu einer aktuellen Rechtsprechung.