218 III. Auswirkungen der Haftungserweiterung auf die Funktionsfähigkeit der Exekutiv- und Legislativorgane der Gemeinschaft Trotz der fehlenden Zuordnung von Verordnungen und Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft zu nationalen Parlamentsgesetzen soll im Folgenden untersucht werden, ob die Bedenken, die auf nationaler Ebene gegen die Haftung für formelle Gesetze angeführt werden, auch im Gemeinschaftsrecht gegen die Haftungserweiterung sprechen könnten. Für die Kritiker der Haftungserweiterung bleiben erhebliche Bedenken bezüglich der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft bestehen, welche durch die Geltendmachung von Kompensationsansprüchen wegen rechtmäßigen Verhaltens beeinträchtigt werden könnte.1006 Es handelt sich dabei wesentlich um drei Aspekte, nämlich grundlegende budgetäre Bedenken, Bedenken hinsichtlich eines Eingriffs in die Kompetenzen von Rat und Kommission sowie die Befürchtung möglicher Arbeitsüberlastung der europäischen Gerichtsbarkeit. Im Folgenden werden diese Punkte einer Einzelprüfung unterzogen. 1. Budgetäre Bedenken – die mögliche Überbelastung des Gemeinschaftshaushalts Entsteht dem Gemeinschaftsbürger im Falle einer Grundrechtsbeeinträchtigung durch einen rechtmäßigen oder rechtswidrigen Rechtsetzungsakt ein finanzieller Nachteil, so ist dieser auszugleichen. Das ergibt sich bereits aus dem im Gemeinschaftsrecht geltenden Rechtsstaatsprinzip. Die Rechtsfolge der Gemeinschaftshaftung ergibt sich daraus, dass das Rechtsstaatsprinzip die möglichst enge Annäherung an den rechtmäßigen Zustand im Wege der Wiedergutmachung fordert.1007 Ähnlich formuliert ist die inhaltliche Rechtfertigung der Staatshaftung in Deutschland, welche in dem »Bedürfnis nach Heilung des in der verletzten Rechtsstaatlichkeit liegenden Unrechts« zu finden ist.1008 Das darf aber nicht dazu führen, dass das Haftungsrecht einseitig auf den Zweck des Rechtsschutzes ausgerichtet wird und damit jede Rechtsverletzung zu vollem Schadensersatz führt.1009 Damit würde dem korrigierenden Element der Haftungsinstitute entgegengewirkt. Eine wesentliche Begrenzung der Haftung liegt in dem Zweck, die Entscheidungsfreudigkeit und Funktionstüchtigkeit der Organe nicht nachteilig zu beeinflussen. Das hat der EuGH bereits entschieden und sich damit restriktiv 1006 Vgl.: Grabitz, in: EurVerwR, S. 167, 193; Borchardt, in: Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P I, Rn. 250. 1007 Fuß, EuR 1978, 353, 357. 1008 Siehe: Gesetzesentwurf zur Änderung des Grundgesetzes, Staatshaftungsrecht, Bundesrats-Drucksache 214/78, S. 8. 1009 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288, Rn. 17. 219 gegenüber der Haftung für Rechtsetzungsakte gezeigt.1010 Gleichwohl hat der EuGH die Haftung für rechtswidrige Rechtsetzungsakte im Schöppenstedt-Urteil anerkannt aber zur Begrenzung von möglichen Nachteilen unter enge Voraussetzungen gesetzt.1011 Die haftungseinschränkende Formel der »hinreichend qualifizierten Rechtsverletzung« durch den Rechtsetzungsakt bedeutet, dass es für die Auslösung der Gemeinschaftshaftung nicht ausreicht, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Norm verletzt hat, die den Antragsteller zu schützen hat. Die genaue Feststellung dieses Haftungsmerkmals stellt die Crux der Haftung der Gemeinschaft für normatives Unrecht dar, an der bisher fast alle eingegangenen Schadensersatzklagen gescheitert sind.1012 Ein wesentlicher Nachteil, der in der Haftung sowohl für rechtswidrige als auch für rechtmäßige Rechtsetzungsakte gesehen werden kann, liegt in der drohenden Überbelastung des Unionshaushalts durch eine losgetretene Prozesslawine.1013 Diesem Risiko kann gerade im Bezug auf die Rechtmäßigkeitshaftung nur über eine entsprechend enge Ausgestaltung des Haftungstatbestandes entgegengewirkt werden.1014 Zentrales Element ist dabei die Qualifizierung der Eigentumsbeeinträchtigung als ein dem Betroffenen unzumutbares Sonderopfer. Im Gegensatz zur Rechtswidrigkeitshaftung stellt das Sonderopferkriterium im Bereich der Rechtmäßigkeitshaftung keinen »Fremdkörper« dar, so dass sich die Zulassungsdiskussion, die bei der Haftung für normatives Unrecht geführt wird, hier insoweit erübrigt.1015 Der Sonderopfer-Begriff kommt in der Rechtsprechung durch das Merkmal des außergewöhnlichen und besonderen Schadens zum Tragen, welches der EuGH bereits im Rechtsmittelverfahren der Rs. Dorsch Consult als mögliche Haftungsvoraussetzung aufgegriffen und bestätigt hat und was vom EuG im Urteil der Rs. FIAMM u.a. berücksichtigt wurde. Bei Schäden, die bei einem Wirtschaftsteilnehmer auftreten können, handelt es sich nach Ansicht der Rechtsprechung um außergewöhnliche Schäden, »wenn sie die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Tätigkeit in dem betroffenen Sektor innewohnen, überschreiten, und, um besondere Schäden, wenn sie eine besondere Gruppe von Wirt- 1010 EuGH, Urteil v. 25.5.1978, verb. Rs. 83 u. 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL, Slg. 1978, S. 1209, 1224, Rn. 4 f.; EuGH, Urteil v. 5.3.1996, verb. Rs. C-46/93 u. C-48/93, Brasserie du Pêcheur u. Factortame, Slg. 1996, S. I-1029, 1147 ff., Rn. 45 ff. 1011 EuGH, Urteil v. 2.12.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 975, 984 f., Rn. 11; EuGH, Urteil v. 4.7.2000, Rs. C-352/98, Bergaderm u. Goupil, Slg. 2000, S. I-5291, 5324, Rn. 42. 1012 Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, S. 663, 666. 1013 Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, S. 33; Modest dagegen verneint grundsätzlich die Furcht vor der Lähmung gemeinschaftlicher Organe durch die außervertragliche Haftung für Rechtsetzungsakte. Die Begründung liegt in der Rechtsnatur von Verordnungen und Richtlinien, vgl.: ders., RIW 1978, S. 530, 532. 1014 Schmahl, ZEuS 1999, S. 415, 428 f. 1015 Vgl. dazu: Fuß, in: FS von der Heydte, Halbband I, S. 173, 178, 181 ff. 220 schaftsteilnehmern gegenüber anderen unverhältnismäßig belasten«1016. Das Sonderopferkriterium kann also schon per se nicht zu einer Prozesslawine führen. Weiteres Augenmerk müsste in diesem Zusammenhang noch auf die Höhe der zu leistenden Entschädigung gerichtet werden. Anlass dazu geben insbesondere der durchgeführte Rechtsvergleich der nationalen Staatshaftungssysteme einerseits, sowie der Gleichlauf mit dem Eigentumsgrundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene andererseits. Die Untersuchung des Entschädigungsmaßstabes nach der EMRK hat ergeben, dass sich der Betroffene nicht auf eine gefestigte Entschädigungspraxis der Rechtsprechung stützen kann. Vielmehr kommt sowohl eine am Verkehrswert der Sache orientierte Kompensation oder eine lediglich angemessene und vernünftige Entschädigung in Betracht, je nach dem, wie groß die Gruppe der Betroffenen ist. Ziel ist es, eine einzelfallabhängige Entscheidung und Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu gewähren, die die Zielsetzung der hoheitlichen Maßnahme besonders in Rechnung stellt. Zu demselben Ergebnis ist die Begutachtung des gemeinschaftlichen Eigentumsgrundrechts gekommen. Mangels einer bislang vorliegenden Entscheidung des EuGH zur Entschädigung einer Enteignung konnte keine auf die Rechtsprechung gestützte Aussage zur Entschädigungshöhe getroffen werden. Es ist aber zu erwarten, dass sich die Höhe an dem verfolgten Ziel unter Würdigung der gegenseitigen Interessen orientieren wird, so dass auch eine Entschädigung unterhalb des Marktwerts der Sache rechtmäßig sein kann. Aus den nationalen Staatshaftungssystemen ergibt sich vielfach eine enge Verknüpfung zwischen Staatshaftung und Eigentumsgrundrechtsschutz, mit der Folge, dass sich die Ersatzforderungen dann an der sich aus dem Recht am Eigentum ergebenden Entschädigungshöhe ausrichten. Die Gefahr einer finanziellen Überbelastung im Einzelfall könnte demnach als summenbegrenzender Faktor angeführt werden. Dann stünde nicht die Entscheidung zwischen Haftung oder Nichthaftung zur Debatte, sondern es käme lediglich auf die Höhe der Entschädigung an, was dem Rechtsschutzbedürfnis des Einzelnen am nächsten kommt. Der grundrechtliche Schutzmaßstab zwingt daher nicht von vorneherein zu einer vollen Entschädigung. Betrachtet man die wirtschaftlichen Sorgen der Gegner der Haftungserweiterung unter den genannten Gesichtspunkten nochmals, so kann festgestellt werden, dass eine konsequente Anwendung des Sonderopfergedankens einer Haftungsausuferung entgegenwirkt. Der EuGH scheint indessen ebenfalls nicht den Aspekt der finanziellen Überbelastung als Kriterium gegen die Anerkennung der Haftung für (rechtswidrige) Rechtsetzungsakte anzusehen. In der Rs. Mulder gab er einer Klage wegen normativen Unrechts statt, obgleich eine sehr große Gruppe weiterer Betroffener 1016 EuG, Urteil v. 14.12.2005, Rs. T-69/00, FIAMM u.a., EuR 2006, S. 675 ff.; EuG, Urteil v. 28.4.1998, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, EuR 1998, S. 542, 557, Rn. 80; EuGH, Urteil v. 15.6.2000, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg. 2000, S. I-4564, 4574, Rn. 19. 221 möglicherweise hätte Klage erheben können.1017 Die Folgekosten hätten sich im schlimmsten Falle auf eine Summe von 100 bis 500 Millionen ECU belaufen können, was eine erhebliche finanzielle Belastung des Gemeinschaftshaushalts dargestellt hätte.1018 2. Unzulässiger Eingriff in die Kompetenzen und Gestaltungsfreiheit von Rat und Kommission a) Die Rechtmäßigkeitshaftung als Beeinträchtigung des Kompetenzgefüges von legislativer und judikativer Gewalt? Es könnte zu bedenken gegeben werden, dass die Gewährung einer Entschädigung durch die Rechtsprechungsorgane der Gemeinschaft in unzulässiger Weise in die Kompetenzen des gemeinschaftsrechtlichen Normgebers, hier also vorwiegend Rat und Kommission, eingreifen könnte.1019 Der Hintergrund dieses durchaus nachvollziehbaren Gedankens ist, dass es dem Normgeber als Teil seines Kompetenzgefüges überlassen bleiben muss, für welche Eingriffe er eine Entschädigungszahlung vorsehen will. Der Gesetzgeber stellt die wertenden Kriterien auf, nach denen die Einzelfallgerechtigkeit hinter Allgemeinwohlbelange zurückzutreten hat und eine Schadenskompensation ausgeschlossen wird. Hier muss aber grundlegend auf die Aufgabenzuweisung von legislativer und judikativer Gewalt hingewiesen werden. Der legislativen Gewalt obliegt die generelle Regelung von Sachverhalten zwischen Beteiligten unter Zuhilfenahme eines gerade dem Gemeinschaftsgesetzgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraumes1020 und der Einräumung von verwaltungstechnischem Ermessen und Beurteilungsspielräumen. Die Rechtsprechung dagegen verfolgt das Ziel der Einzelfallgerechtigkeit. Indem sie in einem bestimmten Fall eine Entschädigung auch für rechtmäßiges Handeln zuweist, greift sie nicht zwingend in die Kompetenzen des Gesetzgebers ein. Dieser ist bei Erlass der streitigen Norm faktisch nicht in der Lage, eine Abschätzung und Vorwegnahme aller möglichen aufkommenden Konfliktsituationen vorzunehmen, die im Einzelfall zum unzumutbaren Sonderopfer führen könnten. Vielmehr werden in zulässiger Weise Typisierungen von Fallgruppen vorgenommen.1021 Darin liegt ein entscheidender Grund, weshalb die Rechtsetzungsakte auch ohne eine entsprechende Ausgleichsregelung nach wie 1017 EuGH, Urteil v. 19.5.1992, verb. Rs. C-104/89 u. C- 37/90, Mulder, Slg. 1992, I-3061, 3131 ff., Rn. 12 ff. 1018 Haack, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften für rechtmäßiges Verhalten ihrer Organe, S. 117; Winkler/Trölitzsch, EuZW 1992, S. 663, 666. 1019 Vgl.: Czaja, Die außervertragliche Haftung der EG für ihre Organe, S. 33. 1020 Aubin, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftswidrigen nationalen Verwaltungsakten, S. 150. 1021 v. Milczewski, Der grundrechtliche Schutz des Eigentums im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 290.