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Jens F. Emsinghoff, Einordnung von Verordnungen und Richtlinien in:

Jens F. Emsinghoff

Entschädigung für Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft, page 216 - 218

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4042-3, ISBN online: 978-3-8452-1228-9 https://doi.org/10.5771/9783845212289

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 610

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216 Damit besteht kein dem nationalverfassungsrechtlichen Vorbild zu entnehmendes Demokratiedefizit auf Gemeinschafts- und EU-Ebene. 5. Einordnung von Verordnungen und Richtlinien a) Einordnung anhand des Erlassorgans Nach den obigen Untersuchungen stellt sich die Frage, welche Konsequenzen sich für die Einordnung von Verordnungen und Richtlinien ergeben. Aufgrund der Tatsache, dass die legislative und exekutive Gewalt auf Gemeinschaftsebene nicht klar von einander zu trennen ist, kann die Einordnung von Verordnung und Richtlinien unter den Status eines formellen oder materiellen Gesetzes nicht allein anhand des Erlassorgans vorgenommen werden.998 Der EuGH hat sich bislang zur Qualifizierung der Rechtsnatur nicht ausdrücklich geäußert, sondern nur einmal angedeutet, dass »die gesetzgebende Gewalt, selbst dann, wenn ihre Handlungen richterlicher Kontrolle unterworfen sind«, nicht durch die Furcht vor Schadensersatzklagen in ihrer Entscheidungsfreiheit beeinträchtigt werden dürfe.999 Dieses Diktum könnte sich so deuten lassen, als ziehe der Gerichtshof eine Parallele zwischen den Gemeinschaftsverordnungen, wenigstens denen des Rates, und den förmlichen Gesetzen des innerstaatlichen Rechts.1000 Die Konsequenz wäre, dass die Haftung für Verordnungen (und Richtlinien) quasi ausgeschlossen wäre, was jedoch im Widerspruch zur haftungszusprechenden Rechtsprechung des EuGH für rechtswidrige Verordnungen in der Rs. Schöppenstedt stünde.1001 Zu berücksichtigen ist aber, dass sich der EuGH auf Rechtsvorschriften mit wirtschaftspolitischem Einschlag bezog und wohl nicht generell die Haftung für Legislativakte ausschließen wollte.1002 998 Gegen die Einordnung der Verordnung als formelles Gesetz, siehe: Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, § 10, S. 327; Fuss, NJW 1964, S. 327. Gleichwohl werden von der Verordnung auf Gemeinschaftsebene dieselben Aufgaben wahrgenommen, die sonst das formelle Gesetz übernimmt, weshalb »untechnisch« auch vom »Europäischen Gesetz« gesprochen werden kann, vgl. dazu: Oppermann, Europarecht, § 6, Rn. 60 ff. 999 EuGH, verb. Rs. 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL, Slg. 1978, S. 1209, 1224. 1000 Engler, EuGRZ 1979, S. 377, 378; Stein, EuGRZ 1979, S. 540, 541; siehe dazu auch: GA Roemer, Schlussantrag v. 13.7.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 987, 990 f.; GA De Lamothe, Schlussanträge v. 14.7.1971, Rs. 9 u. 11/71, Compagnie d’approvisionnement, Slg. 1972, S. 411, 412; vgl. dazu auch: v. Bogdandy, AÖR 122, S. 268, 277. 1001 EuGH, Urteil v. 2.12.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 975 ff. 1002 Herdegen, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für fehlerhafte Rechtsetzungsakte, S. 47 f. 217 b) Unterscheidung von Verordnungen und Richtlinien zur Bestimmung ihrer Rechtsnatur Eine Unterscheidung anhand der Rechtsakte selbst lässt sich durch eine Gleichstellung von Grund-Verordnungen des Rates mit Parlamentsgesetzten einerseits und Durchführungsverordnungen der Kommission mit innerstaatlichen Exekutivakten andererseits versuchen,1003 wenn man als Vergleichsmoment auf originäre oder abgeleitete Rechtsetzung abstellt. Letztlich ist die Unterscheidung aber nur die Konsequenz aus dem Rangverhältnis von Grund-Verordnung und Durchführungsverordnung, wobei erstere die Ermächtigungsgrundlage für letztere darstellt.1004 Aber auch die Tatsache, dass Grund-Verordnungen des Rates den Rahmen des Gemeinschaftsvertrages mit neuen Inhalten füllen, könnte eine Parallele zu förmlichen Gesetzen bilden.1005 Eine eindeutige Zuordnung lässt dieser Ansatz gleichwohl nicht zu. Andere Gedanken gehen dahin, die Rechtsetzungsakte der Gemeinschaft ohne Differenzierung den Exekutivakten gleichzustellen und diese Parallele auf die Ausgestaltung des kassatorischen Rechtschutzes im Gemeinschaftsrecht zu stützen. Generalanwalt Capotorti weist darauf hin, dass das in Art. 230 EG geregelte System der Anfechtungsklagen starke Ähnlichkeiten mit den Rechtsbehelfen aufweist, die einige innerstaatliche Rechtsordnungen gegen Verwaltungshandeln zur Verfügung stellen. c) Zuordnung anhand der bestmöglichen Rechtsschutzgewährleistung Es liegen im Ergebnis keine zwingenden Gründe vor, Verordnungen und Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft entweder als förmliche Gesetze oder Exekutivakte zu qualifizieren. Die Entscheidung kann daher auch nach dem Günstigkeitsprinzip erfolgen und richtet sich danach, welche Zuordnung den bestmöglichen Rechtsschutz des EU-Bürgers gewährleistet. Alles in allem kann aus der fehlenden unmittelbaren demokratischen Legitimation von Rat und Kommission und der Tatsache, dass der EuGH die Haftung der Gemeinschaft für rechtswidrige Rechtsetzungsakte anerkannt hat, geschlossen werden, dass die Einordnung der Normativakte der Gemeinschaft im Bereich der Exekutivakte der Organisationsstruktur der Gemeinschaft einerseits und dem Rechtschutzbedürfnis des Unionsbürgers andererseits am nächsten kommt. 1003 Aubin, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedsstaaten bei gemeinschaftswidrigen nationalen Verwaltungsakten, S. 148; Gilsdorf, EuR 1975, S. 73, 91. Vgl. auch: EuGH, Urteil v. 10.3.1971, Rs. 38/70, Tradex, Slg. 1971, S. 145, 154 f., Rn. 9. 1004 Geiger, EUV/EGV, Art. 249, Rn. 7. 1005 GA Capotorti, Schlussanträge verb. Rs. 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL, Slg. 1978, S. 1226, 1228. 218 III. Auswirkungen der Haftungserweiterung auf die Funktionsfähigkeit der Exekutiv- und Legislativorgane der Gemeinschaft Trotz der fehlenden Zuordnung von Verordnungen und Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft zu nationalen Parlamentsgesetzen soll im Folgenden untersucht werden, ob die Bedenken, die auf nationaler Ebene gegen die Haftung für formelle Gesetze angeführt werden, auch im Gemeinschaftsrecht gegen die Haftungserweiterung sprechen könnten. Für die Kritiker der Haftungserweiterung bleiben erhebliche Bedenken bezüglich der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft bestehen, welche durch die Geltendmachung von Kompensationsansprüchen wegen rechtmäßigen Verhaltens beeinträchtigt werden könnte.1006 Es handelt sich dabei wesentlich um drei Aspekte, nämlich grundlegende budgetäre Bedenken, Bedenken hinsichtlich eines Eingriffs in die Kompetenzen von Rat und Kommission sowie die Befürchtung möglicher Arbeitsüberlastung der europäischen Gerichtsbarkeit. Im Folgenden werden diese Punkte einer Einzelprüfung unterzogen. 1. Budgetäre Bedenken – die mögliche Überbelastung des Gemeinschaftshaushalts Entsteht dem Gemeinschaftsbürger im Falle einer Grundrechtsbeeinträchtigung durch einen rechtmäßigen oder rechtswidrigen Rechtsetzungsakt ein finanzieller Nachteil, so ist dieser auszugleichen. Das ergibt sich bereits aus dem im Gemeinschaftsrecht geltenden Rechtsstaatsprinzip. Die Rechtsfolge der Gemeinschaftshaftung ergibt sich daraus, dass das Rechtsstaatsprinzip die möglichst enge Annäherung an den rechtmäßigen Zustand im Wege der Wiedergutmachung fordert.1007 Ähnlich formuliert ist die inhaltliche Rechtfertigung der Staatshaftung in Deutschland, welche in dem »Bedürfnis nach Heilung des in der verletzten Rechtsstaatlichkeit liegenden Unrechts« zu finden ist.1008 Das darf aber nicht dazu führen, dass das Haftungsrecht einseitig auf den Zweck des Rechtsschutzes ausgerichtet wird und damit jede Rechtsverletzung zu vollem Schadensersatz führt.1009 Damit würde dem korrigierenden Element der Haftungsinstitute entgegengewirkt. Eine wesentliche Begrenzung der Haftung liegt in dem Zweck, die Entscheidungsfreudigkeit und Funktionstüchtigkeit der Organe nicht nachteilig zu beeinflussen. Das hat der EuGH bereits entschieden und sich damit restriktiv 1006 Vgl.: Grabitz, in: EurVerwR, S. 167, 193; Borchardt, in: Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, P I, Rn. 250. 1007 Fuß, EuR 1978, 353, 357. 1008 Siehe: Gesetzesentwurf zur Änderung des Grundgesetzes, Staatshaftungsrecht, Bundesrats-Drucksache 214/78, S. 8. 1009 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Art. 288, Rn. 17.

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Zusammenfassung

Die Studie begründet, weshalb die Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßige Rechtsetzungsakte keinen Verstoß gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellt. Im Gegenteil: Diese Haftung für Sonderopfer ist gemeinschaftsrechtskonform und liefert zugleich einen Beitrag zur grundrechtlichen Anerkennung der Entschädigungspflicht für eigentumsentziehende oder -entwertende Maßnahmen. Mittels einer detaillierten rechtsvergleichenden Untersuchung zur Entschädigungspflicht bei Eigentumsentzugsmaßnahmen und zur gemeinschaftsrechtlichen Grundlage der europäischen Sonderopferhaftung stellt die Bearbeitung einen alternativen Ansatzpunkt für die Sonderopferhaftung bereit und liefert einen neuen Diskussionspunkt zu einer aktuellen Rechtsprechung.