210 Lange Zeit fehlten dem Organ aber noch wichtige Befugnisse wie z.B. das Budgetrecht oder die Beschlussfassung über Gemeinschaftsrechtsakte. Allein die bloße Umbenennung der »Europäischen Versammlung« in »Europäisches Parlament« konnte nicht zu der anvisierten Demokratisierung der Gemeinschaft führen. Erst durch zwei die Gründungsverträge ändernde Verträge vom 25. Juli 1975 und vom 22. April 1979 wurden dem Europäischen Parlament umfassendere Haushaltsbefugnisse eingeräumt.957 Gleichwohl bestehen durch die nur in begrenztem Maße zugesprochenen Befugnisse Funktionseinbußen gegenüber nationalen Parlamenten. Die Reformen des Europäischen Parlaments führen lediglich zu einer Annäherung an den aus dem nationalen Verfassungsrecht abgeleiteten Status einer parlamentarisch-demokratisch legitimierten Gemeinschaft.958 Die Reformierung des Europäischen Parlaments wurde auch grundlegend von der Rechtsprechung des EuGH mitgestaltet und unterstützt. Der Gerichtshof sprach dem Europäischen Parlament in Fällen eigener Beschwer die Aktiv- und Passivlegitimation für Nichtigkeitsklagen nach Art. 230 EG zu.959 In der Rs. Roquettes Frères hatte er die unterlassene Anhörung der Versammlung als eine fundamentale Verletzung von Formvorschriften nach Art. 173 Abs. 1 EGV (Art. 230 Abs. 1 EG n.F.) gerügt, weil dadurch die Völker der Gemeinschaften – zumindest repräsentativ – an der Ausübung von Gemeinschaftsgewalt beteiligt werden.960 3. Das Prinzip der Gewaltenteilung Im Folgenden wird untersucht, inwiefern sich auf Gemeinschaftsebene die legislative und exekutive Gewalt trennen lassen. 957 Haag/Bieber, in: v.d.Groeben/Theising/Ehlermann, Vorb. z. Art. 137-144 (a.F.), Rn. 9. Ferner: ABl. Europäische Gemeinschaften 1971, L 2, S. 1 ff.; ABl. Europäische Gemeinschaften 1977, L 359, S. 1 ff. Näher zur Aufteilung und Verstärkung der parlamentarischen Befugnisse: Bieber, in: v.d.Groeben/Thiesing/Ehlermann, Art. 203, Rn. 3; Constantinesco, in: GS Sasse, Bd. I, S. 247, 259 ff.; Bleckmann, JZ 2001, S. 53, 55. 958 Haag/Bieber, in: v.d.Groeben/Thiesing/Ehlermann, Vorb. z. Art. 137-144, Rn. 11; Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht in Einzelstudien, S. 31, 48; zumindest nicht abgeneigt, siehe: Glaesner, in: GS Sasse, Bd. I, S. 73, 74. 959 Zur Passivlegitimation, siehe: EuGH, Urteil v. 23.4.1986, Rs. 294/83, Les Verts, Slg. 1986, S. 1339, 1365; zur Aktivlegitimation, EuGH, Urteil v. 4.10.1991, Rs. 70/88, Europäisches Parlament, Slg. 1991, S. I-4529, 4563, Rn. 3. 960 EuGH, Urteil v. 29.10.1980, Rs. 138/79, Roquette Frères, Slg. 1980, S. 3333, 3360, Rn. 33; EuGH, Urteil v. 29.10.1980, Rs. 139/79, Maizena, Slg. 1980, S. 3393, 3424, Rn. 34. Zur Anhörung des Parlaments, siehe auch: Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 259. 211 a) Begriff der »europäischen Verwaltung« Der Blick auf die nationalen Rechtsordnungen zeigt, dass diese von dem Prinzip der Gewaltenteilung ausgehen. Nach dem Montesquieu’schen Trennungsmodell sind Exekutive, Legislative und Judikative mehr oder weniger klar von einander zu trennen,961 was zumindest dem Versuch der Definition jeder einzelnen Staatsgewalt den Weg ebnet. Im deutschen Recht wird die Verwaltung nach einer Negativabgrenzung als die Tätigkeit umschrieben, die nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist.962 Die Teilung der Gewalten macht diese Abgrenzung möglich. Die vom Gewaltenteilungsprinzip abhängige Begriffsbestimmung wirft die Frage auf, ob in der Gemeinschaft diese Funktionsunterscheidung ebenfalls möglich ist. Allein schon die Umschreibung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung wird im Gemeinschaftsrecht uneinheitlich vorgenommen. Als Ansatz soll im Rahmen dieser Arbeit pragmatisch die Verwaltung als Vollzug von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in konkreten Situationen bezeichnet werden.963 Als Verwaltende kommen dabei die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten selbst in Betracht. Man spricht insofern vom direkten964 und indirekten Verwaltungsvollzug.965 Von wachsender Bedeutung ist dabei der direkte Verwaltungsvollzug, dessen Adressaten entweder die Mitgliedstaaten oder einzelne EU-Bürger sind.966 Die nationale Verwaltung wird dadurch insofern beeinflusst, als dass Verwaltung im materiellen Sinne auch die Ausführung des gemeinschaftsrechtlichen Willens ist, der durch das Unionsrecht zum Ausdruck kommt.967 Gleichwohl ist auch der Vollzug gemeinschaftlicher Rechtsnormen letztlich die Ausübung nationaler Staatsgewalt.968 Im Gegensatz zum nationalen Verwaltungsbegriff kann auf europäischer Ebene weniger von einem materiellen als vielmehr von einem funktionellen europäischen Verwaltungsbegriff gesprochen werden,969 der seine Berechtigung in einer spezifisch gemeinschaftsrechtlichen Funktionenordnung findet.970 961 Montesquieu, De l’esprit des lois, Bd. I, Buch XI, Kap. VI. 962 Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. I, § 2, Rn. 3; Maurer, AllgVerwR, § 1, Rn. 5. 963 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 22; Streinz, in: EurVerwR, S. 242; Everling, DVBl. 1983, S. 649; Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, S. 924, 925. 964 Der direkte Verwaltungsvollzug betrifft vor allem die Bereiche der Kartellaufsicht, Beihilfenaufsicht, Wissenschafts- und Forschungsförderung, das Beamtenrecht der EG sowie die Montanindustrie, vgl.: Weber, in: EurVerwR, S. 57. 965 Ausführlich zum direkten und indirekten Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht, siehe: Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 43 ff. Siehe auch: Beutler, in: Die Europäische Union, S. 104, Rn. 128 f. 966 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 44 f. 967 Ausführlich: Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 367. 968 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 366. 969 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 21; Everling, DVBl. 1983, S. 649. 970 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 22; Streinz, in: EurVerwR, S. 242. 212 Damit deckt sich der Verwaltungsbegriff mit der Beschreibung zur Konzeption der öffentlichen Hand (»pouvoir public«) durch die Empfehlung des Ministerkomitees vom 18. September 1984. Danach baue die öffentliche Hand auf einem funktionalen Kriterium auf und charakterisiere sich durch die Gebrauchmachung von öffentlichen Mitteln und Befugnissen, die über die Mittel und Rechte natürlicher Personen hinausgehe.971 Die öffentliche Gewalt könne dabei sowohl von öffentlichen als auch von privaten Einrichtungen ausgeführt werden, solange sie sich nur in der beschriebenen Situation befinden.972 Die Umschreibung ist somit sehr offen und erfasst neben Einzelrechtsakten auch den Erlass normativer Regelungen.973 Allein aus dem Begriff der europäischen Verwaltung lässt sich kein Rückschluss auf die gewaltenteilende Funktionszuordnung der Gemeinschaftsorgane ziehen. Erst die weitere Untersuchung wird u.U. Aufschluss darüber geben können, welche Institutionen von Union und Gemeinschaft der Verwaltung oder in Abgrenzung dazu der Gesetzgebung zugeordnet werden können. b) Institutionelles Gleichgewicht zwischen Exekutiv- und Legislativorganen der Gemeinschaft Die Bestimmung der Exekutiv- und Legislativorgane der Gemeinschaft bereitet Schwierigkeiten, da diese Bestimmung nunmehr aus der Funktionsverteilung zwischen Rat und Europäischem Parlament zu erfolgen hat. Orientiert man sich zunächst an der Gesetzgebungsbefugnis, liegt die Primärkompetenz beim Ministerrat und nicht in der Hand des Europäischen Parlaments.974 Ministerrat und Parlament teilen sich die gesetzgeberische Aufgabe. Als Ausdruck der Funktionseinbuße gegenüber nationalen Parlamenten kommt dem Europäischen Parlament nach wie vor keine Allzuständigkeit im Gesetzgebungsverfahren zu.975 Initiativ-, Gesetzgebungs-, und Kontrollbefugnisse bestehen gemäß Art. 192 Abs. 1 i.V.m. Art. 251, 252 EG (Art. 138 b Abs. 1 EGV a.F.) nur in dem dort genannten Rahmen. Exekutive und politische Aufgaben, die in den Mitgliedstaaten unter der 971 « Le concept de « pouvoir publics » est déterminé sur la base d’un critère fonctionnel: utilisation de facultés ou prérogatives dépassant les droits ou facultés des personnes ordinaires », siehe: Conseil de l’Europe, Recommandations aux Etats membres du 18.9.1984 , Nr. R (84) 15, S. 11, Rn. 8. 972 Conseil de l’Europe, Recommandations aux Etats membres du 18.9.1984 , Nr. R (84) 15, S. 11, Rn. 10. 973 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 22. 974 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 363; Bleckmann, JZ 2001, S. 53, 55; Oppermann/Classen, NJW 1993, S. 5, 7; so auch: Ress, in: GS Geck, S. 625, 629. 975 Ress, JuS 1992, S. 985, 988; Oppermann/Classen, NJW 1993, S. 5, 7; ausführlich auch: Glaesner, in: GS Sasse, Bd. I, S. 73, 75 ff.; zu weiteren Reformvorschlägen, siehe: Steinberger, VVDStRL 50, (1991), S. 9, 43 ff. 213 Verantwortung der Regierung stehen, werden in der Gemeinschaft dagegen von Kommission und Rat wahrgenommen.976 Es kann daher gewissermaßen von einer Gesetzgebung durch Regierung, also einer exekutivistischen Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene gesprochen werden.977 Viele sprechen dem Rat daher die Funktion des Gesetzgebers der Gemeinschaft zu.978 Er habe die essentielle Aufgabe, Verordnungen und Richtlinien zu erlassen. Aber gerade im binnenmarktsrelevanten Bereichen (Artt. 40, 46 Abs. 2, 57, 95 Abs. 1 S. 2 EG n.F.), in denen der EU-Bürger am meisten mit Gemeinschaftsrecht konfrontiert wird, erhält das Europäische Parlament erstmalig im Bereich der materiellen Rechtssetzung echte Mitbestimmungsrechte durch das neue Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EG (Art. 189 b EGV a.F.). Dennoch verbleibt dem Parlament vor allem eine kontrollierende Aufgabe.979 Die Befugnisse zur Durchführung der Rechtsakte überträgt der Rat gem. Art. 202 EG der Kommission, so dass die Kommission zumeist Aufgaben der vollziehenden Gewalt erfüllt.980 Andere schreiben dem Rat das doppelte Gewand des Gesetzgebers und Trägers öffentlicher Verwaltung zu, allerdings ohne jene demokratische Legitimation, jene Fähigkeit zum (unmittelbaren) Ausdruck der Volkssouveränität zu besitzen.981 Diese besitzt nach der Einführung der Direktwahl zumindest das Europäische Parlament. Exekutive und Legislative sind somit in der Gemeinschaft miteinander verschmolzene Gewalten,982 ohne klare Gewaltentrennung. Aus dem Fehlen der klaren Gewaltentrennung und der fehlenden unmittelbaren demokratischen Legitimation des Rates wird dem Rat, als aus Fachministern nationaler Regierungen zusammengesetztem Organ, gerade keine dem nationalen Gesetzgeber vergleichbare Position eingeräumt.983 Exekutive und legislative Gewalt stehen auf Gemein- 976 Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, § 3, S. 111. 977 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 362 ff.; Ress, in: GS Geck, S. 625. 978 Feger, Die Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 85 f.; Oppermann/ Classen, NJW 1993, S. 5, 7. 979 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 363. 980 Lecheler/Gundel, Einführung in das Europarecht, § 4, S. 71; insgesamt zu den Aufgabenbereichen von Rat und Kommission: Bieber, in: EurVerwR, S. 85, 96 f., 101 f. 981 GA Capotorti, Schlussanträge v. 1.3.1978, verb. Rs. 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL, Slg. 1978, S. 1226, 1229; siehe dazu auch: Bleckmann, JZ 2001, S. 53, 55. 982 Rengeling, VVDStRL 53, S. 202, 211; ebenso: Fuss, Die Europäischen Gemeinschaften und der Rechtsstaatsgedanke, S. 21; Schmidt-Aßmann, DVBl. 1993, S. 924, 925. 983 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 363 f. Friauf, DVBl. 1964, S. 781, 783. 214 schaftsebene vielmehr im Verhältnis eines »institutionellen Gleichgewichts«984 nebeneinander. 4. Kompensation des sog. »Demokratiedefizits« Viele Literatur-Stimmen konstatieren aufgrund der obigen Darstellungen ein »Demokratiedefizit« in der Europäischen Gemeinschaft, das aus einem direkten Vergleich zu der Ausgestaltung des Demokratieprinzips in den einzelnen Mitgliedstaaten herrührt.985 In demokratischen Staaten wird dem Parlament im Wesentlichen einerseits die Aufgabe der zentrierten Legislativgewalt und andererseits der Kontrollinstanz der exekutiven Gewalt zugeschrieben.986 Wie aufgezeigt, liegen diese Aufgabenstrukturen in der Gemeinschaft nicht vor. Es stellt sich aber die Frage, ob die aus dem Demokratieprinzip für den Parlamentarismus gezogenen Folgerungen auf die Struktur der Europäischen Gemeinschaft übertragbar sind.987 Sicherlich dürfen bestehende Unterschiede zum nationalen Parlament nicht durch andere denkbar mögliche Legitimationsprinzipien überlagert und ausgeräumt werden. In Betracht käme insoweit die Legitimierung durch rechtliche Bindung und richterliche Kontrolle, denn die Gemeinschaft ist an Recht und Gesetz gebunden und die anvisierte Haftungserweiterung auf der Grundlage der Lastengleichheit würde nach den obigen Ergebnissen auch die richterliche Kontrollfunktion des Gerichtshofes stärken. Indessen legitimiert das Recht als solches nicht, sondern legalisiert nur. Das heißt, dass das Recht nur insoweit legitimieren kann, wie auch sein Rechtsetzer demokratisch legitimiert ist.988 Dem Ministerrat kann diese Legitimation nicht attestiert werden. Allenfalls bestünde sie für das Europäische Parlament. Dieses führt aber eben keine umfassende Gesetzgebung durch. Die Struktur der Europäischen Gemeinschaft ist gerade nicht mit derjenigen der nationalen Mitgliedstaaten zu vergleichen. Ein nicht verkennbarer Unterschied zu den mitgliedstaatlichen Verfassungen besteht in der fehlenden Volkssouveränität, 984 Oppermann, Europarecht, § 5, Rn. 5; ebenso: Feger, Die Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 124; Friauf, DVBl. 1964, S. 781, 784; Fuss, NJW 1964, S. 327, 329. Vgl. für die st. Rspr: EuGH, Beschluss v. 28.3.1984, Rs. 37/84, European Independant Steelwork Association, Slg. 1984, S. 1749, 1756, Rn. 4. 985 Vgl.: Feger, Die Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 126; Grams, Zur Gesetzgebung der Europäischen Union, S. 128 ff.; Ress, in: GS Geck, S. 625, 628 ff.; Bleckmann, JZ 2001, S. 53 ff.; Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 258 f.; Ress, JuS 1992, S. 985, 988 f.; Petersmann, EuZW 1993, S. 593, 595; Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9, 39 ff. Andere Ansicht, siehe: Oppermann/Classen, NJW 1993, S. 5, 7. 986 Klein, EuR 1987, S. 97, 99 f.; Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 258. 987 Ress, in: GS Geck, S. 625, 642 ff.; Ipsen, EuR 1987, S. 195, 200. 988 Klein, EuR 1987, S. 97, 100.