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Jens F. Emsinghoff, Rechtslage in den ost-europäischen EU-Mitgliedstaaten in:

Jens F. Emsinghoff

Entschädigung für Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft, page 187 - 192

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4042-3, ISBN online: 978-3-8452-1228-9 https://doi.org/10.5771/9783845212289

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 610

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187 2. Rechtslage in den ost-europäischen EU-Mitgliedstaaten a) Entwicklung staatshaftungsrechtlicher Strukturen im allgemeinen Umwandlungsprozess Die Entwicklung des Staatshaftungsrechts in den ost-europäischen Mitgliedstaaten ist beeinflusst durch den allgemeinen Umwandlungsprozess, den die ehemals sozialistischen Staaten erfahren. Die Evolution der Staatshaftung korrespondiert mit der Umstrukturierung im wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereich in diesen Ländern. Im Zuge der Orientierung an westlichen Rechtsordnungen haben die ehemals sozialistischen Systeme das Rechtsstaatsprinzip als grundsätzliches Verfassungsprinzip anerkannt. Eine Ausprägung der Rechtsstaatlichkeit ist dabei auch, dass der Staat zumindest für rechtswidrig verursachte Schäden an den Rechtsgütern der Bürger haftet.868 Nun ist das Staatshaftungsrecht eine Materie, die in den westeuropäischen Mitgliedstaaten auf eine lange Tradition zurückblicken kann. Diesen Entwicklungsprozess kann ein neues ost-europäisches Mitgliedsland naturgemäß nicht in ein paar Jahren aufholen, da es nicht nur einer gesetzlichen Regelung der Staatshaftung, sondern auch einer entsprechenden Rechtsprechung hierzu bedarf, um von einer gängigen Praxis zu sprechen. Gleichwohl ist die Entwicklung und der derzeitige Rechtsstand – soweit ersichtlich – für die Auffindung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes des Gemeinschaftsrechts zu evaluieren. Die Entwicklung des heutigen Staatshaftungsrechts in den neuen Mitgliedstaaten ist eine konsequente Weiterentwicklung der auch schon unter dem sozialistischen Regime bestandenen Ansätze einer Staatshaftung, was auch dadurch gekennzeichnet wird, das die meisten ost-europäischen Staaten die Staatshaftung verfassungsrechtlich verankert haben.869 Man unterscheidet dabei heute zwei Ausgangspunkte. Zum einen wird die Staatshaftung als modifizierte Form der Arbeitgeberhaftung ausgestaltet, zum anderen wird eine öffentlich-rechtliche Regelung getroffen. Beide Formen sollen nachfolgend dargestellt werden. aa) Staatshaftung als modifizierte Arbeitgeberhaftung Die Staatshaftung als abgewandelten Teil der Arbeitgeberhaftung auszuformen war in den meisten sozialistischen Regimen üblich.870 Damit war und ist die Staatshaftung Bestandteil des Deliktsrechts und grundsätzlich zivilrechtlich ausgestaltet. Litauen hat die Haftung des Staates für rechtswidriges Hoheitshandeln 868 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 533 f. 869 § 25 Verf. Estland; Art. 92 S. 3 Verf. Lettland; Art. 30 Abs. 2 Verf. Litauen; Art. 77 Verf. Polen; Art. 46 Abs. 3 Verf. Slowakei; Art. 26, 30 Verf. Slowenien; Art. 36 Abs. 3 Charta der Grundrechte Tschechien; § 55 Abs. 3 Verf. Ungarn; vgl. dazu: Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 534, Fn. 141. 870 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 534. 188 in Art. 6.271 ZGB geregelt, der 2002 noch durch das Gesetz über den Ersatz eines durch rechtswidrige Handlungen von Instituten des Staates entstandenen Schadens ergänzt wurde.871 Diese Einordnung wurde auch in Ungarn vorgenommen.872 An der direkten Arbeitgeberhaftung orientiert sich bis heute noch Slowenien, wo in den Art. 147-148 OblR der öffentliche dem privaten Arbeitgeber gleichgestellt wird, mit der Folge, dass der Arbeitgeber für die Schadenszufügung durch Arbeitnehmer unabhängig von Rechtswidrigkeit oder Verschulden haftet.873 Die Einordnung der Staatshaftung im Deliktsrecht bringt das Rechtswidrigkeitserfordernis mit sich. Von diesem Prinzip weicht die ungarische Regelung des § 349 i.V.m. § 348 ZGB ab. Es kommt in Ungarn allein auf die Schadensverursachung in Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit an, nicht dagegen auf rechtswidriges und schuldhaftes Handeln.874 Ausreichend ist allein die Gefährdung, die von der hoheitlichen Tätigkeit ausgeht.875 Ausdrückliche Regelungen auch für die Haftung für rechtmäßiges Handeln von Staatsorganen sind – soweit ersichtlich – wohl nicht getroffen worden, was offenbar maßgeblich an der Verortung im Deliktsrecht liegt. Eine solche Haftungsform ist dogmatisch leichter in öffentlich-rechtlichen Sondergesetzen zu regeln.876 In Ungarn gibt es erst seit 1990 (wieder) Klagen Betroffener, die einen Entschädigungsanspruch unabhängig von der Rechtmäßigkeit auf den Gleichheitssatz stützen. Insbesondere die Einzelfallumstände und die finanzielle Lage des Betroffenen werden dabei berücksichtigt.877 Davon abgesehen sind Regelungen, die am ehesten der Haftung für rechtmäßiges Handeln zugeordnet werden können, diejenigen betreffend die Entschädigung von vollzogenen Enteignungen.878 Diejenigen Systeme, die eine Haftung unabhängig von Rechtswidrigkeit und Verschulden zulassen, können nicht als reine Rechtmä- ßigkeitshaftung angesehen werden, da sie eher dem Bereich der Gefährdungshaftung zuzuordnen sind, dem ein anderer Grundgedanke zugrunde liegt als der Rechtmäßigkeitshaftung. bb) Öffentlich-rechtlich geregelte Staatshaftung Diejenigen Staaten, die heute eine öffentlich-rechtlich geregelte Staatshaftung aufweisen, haben diese Basis aus der sozialistischen Zeit übernommen.879 Seiner- 871 Gesetz vom 21. Mai 2002, V• 2002, Nr. 56, Pos. 2228, Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 536, Fn. 150. 872 Brunner, Die Staatshaftung in Ungarn, S. 6. 873 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 536. 874 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 535; anders offenbar: Harmathy, in: Introduction to Hungarian Law, S. 117 f. 875 Harmathy, in: Introduction to Hungarian Law, S. 118 f. 876 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 535. 877 Harmathy, in: Introduction to Hungarian Law, S. 119 f. 878 Vgl. dazu oben: Erster Teil III. 7. b) bb); Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 538; ebenso: Brunner, Die Staatshaftung in Ungarn, S. 19. 879 Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 537. 189 zeit erließ die Tschechoslowakei bereits 1969 ein vorsichtig formuliertes Gesetz über die Staatshaftung.880 Grundlage der Haftung ist die rechtswidrige Handlung des Staatsorgans unter Ausschluss der Möglichkeit der Haftung für legislatives Unrecht. Man befürchtete eine zu weitgehende Ausuferung der Staatshaftung.881 Eine Rechtmäßigkeitshaftung wurde allenfalls in Sondergesetzen geregelt. Als Beispiel dafür können zwei Gesetze der Tschechoslowakei aus den Jahren 1961 und 1965 dienen.882 Der Bürger kann Ersatz für Schäden verlangen, die ihm entweder durch rechtmäßige militärische Aktivitäten oder bei Unterstützung polizeilicher Arbeit entstanden sind. Inzwischen hat die Tschechische Republik nach der Abspaltung der Slowakei ein neues Staatshaftungsgesetz erlassen, wonach der Staat für zivilgerichtliche Entscheidungen sowie rechtswidrige Amthandlungen (§ 5 StHG) und die kommunalen und territorialen Selbstverwaltungen für rechtswidriges Verwaltungshandeln (§ 19 StHG) haften.883 In Estland gilt seit dem Jahre 2001 ein völlig neues Staatshaftungsgesetz, wonach die Anstellungskörperschaft für rechtsverletzende hoheitliche Handlungen und Unterlassungen ihrer Bediensteten haftet.884 Ausdrückliche Regelungen über die Haftung des Staates auch für rechtmäßiges Handeln sind nicht getroffen worden.885 cc) Zusammenfassung des Überblicks Der einführende Überblick hat gezeigt, dass die Einbettung der Staatshaftung im zivilrechtlichen Deliktsrecht regelmäßig das Festhalten am Rechtswidrigkeitserfordernis bedeutet. Bei denjenigen Mitgliedstaaten, die ihre Staatshaftung dem öffentlichen Recht zuordnen, ist bislang keine explizite Regelung zur Rechtmä- ßigkeitshaftung getroffen worden. Im Allgemeinen kann daher gesagt werden, dass die neuen ost-europäischen Mitgliedstaaten die Staatshaftung bislang offensichtlich auf rechtswidriges Handeln ihrer Organe beschränken. 880 Gesetz vom 5. Juni 1969, Nr. 58/1969, über die Verantwortlichkeit für Schäden durch eine Entscheidung eines Staatsorgans oder ein unrichtiges dienstliches Verhalten. Siehe dazu ausführlich mit englischer Übersetzung: Vondrácek, in: Governmental Tort Liability, S. 109, 146 ff., 188 ff. 881 Siehe dazu auch: Badkowski, Entwicklung und Problematik des geltenden Staatshaftungsrechts in Polen, S. 151. 882 Gesetz Nr. 40/1961 Sbírka zákonu und Gesetz Nr. 70/1965 Sbírka zákonu, Pos. 13; Vondrácek, in: Governmental Tort Liability, S. 109, 185 f., Fn. 234, 236. 883 Gesetz v. 17. März 1998, Nr. 82/1998, Sb. 1998, Nr. 31, Pos. 82; Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 537, Fn. 155. 884 Gesetz v. 2.5.2001, RT I 2001, Nr. 47, Pos. 260; Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 537, Fn. 158. 885 Einzige Ausnahme stellt Albanien dar. Albanien ist jedoch noch nicht Mitglied der EU, sodass auf eine weitergehende Erläuterung verzichtet werden kann. Siehe dazu das Gesetz v. 15. Juli 1999, Nr. 8510; Küpper, Osteuroparecht 2003, S. 495, 538, Fn. 159. ° ° 190 b) Verdeutlichung der Entwicklung am Beispiel von Polen aa) Geschichtliche Entwicklung Bis zum Zweiten Weltkrieg gab es in Polen keine gesetzlichen Regelungen über die Staatshaftung. Erst am 15. November 1956 wurde das Gesetz über die Staatshaftung für die durch die Staatsfunktionäre verursachten Schäden verabschiedet. Der Bestand des Gesetzes währte indessen nur bis zum Inkrafttreten des polnischen Zivilgesetzbuches (ZGB), wo der Regelungsinhalt des Staatshaftungsgesetzes in den Artikeln 417 und 418 ZGB aufging.886 Mehrere Jahre später stellte das Oberste Polnische Gericht erstmalig allgemeine Richtlinien für Justiz und Gerichtspraxis bezüglich der Haftung des Staatsschatzes und juristischer Personen des öffentlichen Rechts auf, die die Funktion von Auslegungskriterien übernahmen und bei höchstrichterlichen Entscheidungen herangezogen wurden. In der Entwicklung der Materie kamen fortschreitend Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit von Art. 418 ZGB auf, der im Hinblick auf Art. 77 der Polnischen Verfassung zu eng gefasst war. Artikel 418 bestimmte in § 1, dass für den Schaden, der durch einen Staatsfunktionär aufgrund eines Urteils oder einer Verordnung verursacht wurde, der Staatsschatz nur dann hafte, wenn beim Erlass des Urteils oder der Verordnung eine Rechtsverletzung begangen wurde, die im Disziplinar- oder Strafverfahren geahndet und die Schuld des Schädigers in einem Strafurteil oder in einer Disziplinarentscheidung festgestellt oder durch das den Schädiger beaufsichtigende Organ anerkannt wurde. Nach § 2 schließt das Fehlen der Schuldfeststellung im Strafurteil oder in der Disziplinarentscheidung die Haftung des Staatsschatzes für den Schaden aus, wenn der Aufnahme oder Durchführung des Straf- oder Disziplinarverfahrens ein Hindernis entgegensteht, dass die Ahndung zulässt.887 Artikel 77 Verf. dagegen bestimmt, dass jedem Bürger ein Anspruch auf Ersatz des Schadens zusteht, der durch ein rechtwidriges Handeln der Organe der öffentlichen Gewalt verursacht wurde.888 Das polnische Verfassungsgericht hat daraufhin im Jahre 2001 Art. 418 ZGB für verfassungswidrig erklärt. Darauf folgend wurde am 1. September 2004 das Gesetz über die Änderung des ZGB und anderer Gesetze in Kraft gesetzt. Das polnische Staatshaftungsrecht ist heute in den Art. 417 – 417² ZGB geregelt.889 886 Geilke, in: Fragen der Staatshaftung in Ost- und Südosteuropa, S. 10, 12 f. 887 Lewandowski, WiRO 2005, S. 257, 261, Fn. 7. 888 Lewandowski, WiRO 2005, S. 257. 889 Eine deutsche Übersetzung der Art. 417 – 417² ZGB ist nachzulesen in: Polnische Wirtschaftsgesetze, Art. 417 – 417² ZGB, 7. Auflage, Warszawa, 2005. Die Art. 417¹ und Art. 417² ZGB wurden durch das Änderungsgesetz vom 17. Juni 2004 (Dz.U.Nr. 162, Pos. 1692) in das ZGB eingefügt. 191 bb) Haftung für administratives Handeln Die wichtigste Norm für die Haftung für administratives Handeln ist Art. 417 ZGB in der neuen Fassung. Nach Art. 417 § 1 ZGB haften der Staatsschatz, Einheiten der territorialen Selbstverwaltung oder eine andere juristische Person, die ihre hoheitliche Gewalt kraft Gesetzes ausüben, für einen Schaden, der durch ein rechtswidriges Tun oder Unterlassen in Ausübung der öffentlichen Gewalt verursacht wurde. Die Rechtswidrigkeit der Handlung wird zum zentralen Element der Staatshaftung. Ihr Erfordernis zur Haftungsauslösung ist explizit aus Art. 77 der Verfassung übernommen worden. Das polnische Verfassungsgericht hat seinerzeit zur Auslegung des Begriffes der Rechtswidrigkeit festgestellt, dass sie gekennzeichnet sei durch eine Nichtübereinstimmung mit der Verfassung selbst, Gesetzen, ratifizierten internationalen Verträgen und Verordnungen.890 Die prozessuale Frage, ab wann Entschädigung für einen durch rechtswidriges Handeln oder Unterlassen hervorgerufenen Schaden verlangt werden kann, regelt Art. 417¹ § 1-4 ZGB. Der neue Wortlaut des Art. 417 § 1 ZGB stellt klar, dass es neben der Rechtswidrigkeit nicht noch auf die schuldhafte Schadenszufügung ankommt. Das heißt, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit für die Annahme einer Pflichtverletzung ausreicht, wodurch die Wertung des Art. 77 Verf. berücksichtigt wurde.891 Das polnische Staatshaftungsrecht kennt sogar in Art. 417² ZGB eine Regelung über die Haftung für rechtmäßiges Handeln. Die Norm bestimmt, dass der Geschädigte bei einem durch rechtmäßiges Hoheitshandeln verursachten Personenschaden Schadensersatz und Wiedergutmachung in Geld verlangen kann, wenn dies aus Billigkeitsgründen, insbesondere bei Arbeitsunfähigkeit oder schwieriger materieller Lage, angebracht ist. Diese Billigkeitshaftung892 beschränkt sich allein auf Personenschäden und ist nicht auf materielle Schäden anwendbar, was sie von den bekannten westeuropäischen Haftungsinstituten für rechtmäßiges Handeln unterscheidet. Gleichwohl basiert sie auf dem Grundgedanken, dass der einzelne die Last des ordnungsgemäßen Funktionierens der Staatsorgane nicht alleine tragen dürfe, sondern der Staat als Gemeinschaft der Arbeitenden die Last zu schultern habe.893 Insofern liegt der Gedanke an die aus dem deutschen Recht bekannte Aufopferungslage nahe, was die polnische Wissenschaft zwar wahrgenommen, nicht aber veranlasst hat, diesem Gedanken rechtsvergleichend weiter 890 Lewandowski, WiRO 2005, S. 257, 258. 891 Lewandowski, WiRO 2005, S. 257, 258; zur alten Rechtslage siehe: ?etowska, in: Entwicklungen im Staatshaftungsrecht, S. 115, 116. 892 Liebscher/Zoll, Einführung in das polnische Recht, § 7, Rn. 60. 893 Badkowski, Entwicklung und Problematik des geltenden Staatshaftungsrechts in Polen, S. 111, allerdings noch zur alten Rechtslage unter Art. 419 ZGB a.F. 192 nachzugehen.894 Überdies bleibt der elementare Unterschied in der Beschränkung auf Personenschäden bestehen. Eine Auslegung des Gesetzes jenseits von Personenschäden ist von den Gerichten, soweit ersichtlich, bislang nicht vorgenommen worden. Somit verbleibt es einstweilen dabei, dass für materielle Schäden die Rechtswidrigkeit den haftungsauslösenden Faktor darstellt. cc) Haftung für normatives Handeln Im Rahmen der Reform des polnischen Staatshaftungsrechts haben sich die Reformgeber erstmalig auch der Haftung für Gesetze und Verordnungen angenommen. Die Haftung für Schäden durch Erlass oder Nichterlass von Gesetzen, Urteilen oder Entscheidungen wird durch Art. 417¹ ZGB geregelt. § 1 bestimmt, dass die Entschädigung für einen Schaden, der durch den Erlass einer Rechtsvorschrift verursacht worden ist, von der vorherigen Feststellung der Verfassungswidrigkeit oder der Unvereinbarkeit mit einem ratifizierten völkerrechtlichen Vertrag oder einem Gesetz abhängig gemacht wird. Für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit des Gesetzes ist das Verfassungsgericht nach Art. 188 Verf. zuständig. § 4 regelt die entsprechende Vorgehensweise bei Nichterlass einer zu erlassenden Rechtsvorschrift. Festzuhalten bleibt, dass auch hier die Rechtswidrigkeit haftungsauslösend ist. dd) Fazit Allein auf die polnischen Staatshaftungsregelungen bezogen, ist eine Entwicklung hin zu einer breit gefächerten Rechtmäßigkeitshaftung ausgehend von der gesetzlichen Lage nach der Reform nur bedingt zu erwarten. Zumindest aber bestehen gedankliche an die Aufopferungshaftung angelehnte Ansätze, deren Entwicklung abzuwarten ist. Maßgeblich ist bislang die Rechtswidrigkeit der hoheitlichen Maßnahme, sei sie nun exekutiver, judikativer oder legislativer Natur. 3. Auswertung des Rechtsvergleichs Zu der Frage der Haftung für rechtmäßiges Hoheitshandeln hat der Vergleich der Rechtsordnungen Unterschiede aber gerade auch Gemeinsamkeiten der Haftungssysteme hervorgebracht, die es im Folgenden auf eine gemeinsame, auf die Gemeinschaft anwendbare ratio legis hin zu analysieren gilt. Dabei empfiehlt es sich, die Unterscheidung zwischen der Haftung für administratives und normatives Handeln aufrecht zu erhalten. 894 Badkowski, Entwicklung und Problematik des geltenden Staatshaftungsrechts in Polen, S. 114 f.

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Zusammenfassung

Die Studie begründet, weshalb die Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßige Rechtsetzungsakte keinen Verstoß gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellt. Im Gegenteil: Diese Haftung für Sonderopfer ist gemeinschaftsrechtskonform und liefert zugleich einen Beitrag zur grundrechtlichen Anerkennung der Entschädigungspflicht für eigentumsentziehende oder -entwertende Maßnahmen. Mittels einer detaillierten rechtsvergleichenden Untersuchung zur Entschädigungspflicht bei Eigentumsentzugsmaßnahmen und zur gemeinschaftsrechtlichen Grundlage der europäischen Sonderopferhaftung stellt die Bearbeitung einen alternativen Ansatzpunkt für die Sonderopferhaftung bereit und liefert einen neuen Diskussionspunkt zu einer aktuellen Rechtsprechung.