25 Einleitung I. Problemaufriss Die Europäische Gemeinschaft ist ein Staatenverbund eigener Art, dem eine originäre, supranationale öffentliche Gewalt zukommt.1 Die Mitgliedstaaten erfahren einen enormen Integrationsdruck, der einher geht mit der Aufgabe eigener Souveränität. Im legislativen Bereich ist es schon seit langem keine Frage allein nationaler Anschauungen mehr, welche Ziele Gesetz werden. Der europäische Integrations- und Angleichungsprozess verpflichtet die Staaten zur Umsetzung oder Befolgung der auf Gemeinschaftsebene gefällten Entscheidungen in Form von Richtlinien oder Verordnungen.2 Die Bürger sehen sich zum einen der nationalen Hoheitsgewalt ausgesetzt. Auf EU-Ebene stehen sie als EU-Bürger (Art. 17 EG) zudem der Rechtsgemeinschaft der Mitgliedstaaten gegenüber. Dem Unionsbürger stehen damit zwei Hoheitsgewalten gegenüber, die jeweils für sich in Rechtspositionen des Einzelnen eingreifen können.3 Die europäische Integration hat somit nicht nur unmittelbare Auswirkungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten, sondern gleichfalls auf ihre Bürger. Bedingt durch die in weiten Teilen fortbestehende wirtschaftsordnende Zielrichtung der von der Europäischen Gemeinschaft ausgeübten Hoheitsgewalt bekommt gerade der grundrechtliche Eigentumsschutz eine zentrale Bedeutung. Das Privateigentum als Spiegelbild materieller Gerechtigkeit in der Wirtschaftsordnung vermittelt dem EU-Bürger das Gefühl von Rechtssicherheit, sozialer Gerechtigkeit und institutioneller Garantie im Gesellschaftsgefüge, so dass das Eigentum im Gemeinschaftsrecht zum Korrelat der Freiheit wird.4 Angesichts der zunehmenden direkten Einflussnahme der Gemeinschaft besteht dazu korrespondierend ein Bedürfnis nach umfassendem Rechtsschutz. Der Einzelne sollte demnach auch auf Gemeinschaftsebene gegen unzumutbare Beeinträchtigungen von Rechtspositionen in ausreichendem Maße geschützt sein. 1 Der Begriff »Europäische Gemeinschaft« wird umgangssprachlich häufig durch »Europäische Union« ersetzt. Juristisch sind beide Organisationen aber zu trennen. Nur die Europäische Gemeinschaft besitzt bislang eigene Rechtspersönlichkeit und völkerrechtliche Handlungsfähigkeit. Vgl.: Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 560; Beutler, in: Die Europäische Union, S. 55, Rn. 25; Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, S. 3; Kapteyn/ VerLoren van Themaat, Introduction to the Law of the European Communities, S. 45; Chwolik-Lanfermann, Grundrechtsschutz in der Europäischen Union, S. 33 ff.; ausführlich zur Supranationalität: Jaenicke, in: FS Ophüls, S. 85 ff. 2 Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 23. 3 Schmahl, ZEuS 1999, S. 415. 4 Pernice, Grundrechtsgehalte im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 178; Badura, JuS 1976, S. 205, 213. 26 Die Möglichkeit der Schädigung einzelner Bürger durch Handlungen der Organe der Europäischen Gemeinschaft ist bereits in den Gründungsverträgen durch die Statuierung entsprechender Haftungstatbestände berücksichtigt worden. In den Verträgen über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, über die Europäische Atomgemeinschaft und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sind mit den Art. 34 und 40 EGKSV, 188 Abs. 2 EAGV und Art. 288 Abs. 2 (ex-Art. 215 Abs. 2)5 EG Regelungen getroffen worden, die für den Ausgleich von Schäden Anwendung finden, die durch hoheitliches Handeln der Bediensteten und Organe der europäischen Gemeinschaft entstanden sind. Der Wortlaut der zentralen Schadenersatznorm des Art. 288 Abs. 2 EG lautet: »Im Bereich der außervertraglichen Haftung ersetzt die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.« Seit über 30 Jahren haftet die Europäische Gemeinschaft inzwischen anerkanntermaßen nach Art. 288 Abs. 2 EG für rechtswidrige Verwaltungs- und Rechtsetzungsakte ihrer Organe unter Verweis auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten gemeinsam sind.6 Eine Lücke im Rechtsschutzsystem tut sich hinsichtlich der bislang weitgehend ungeklärten Frage auf, was gilt, wenn ein Rechtsetzungsakt der Europäischen Gemeinschaft übermäßige Beschränkungen des Eigentumsrechts der EU-Bürger hervorruft, die eine besonders schwere Einbuße begründen, aber dennoch rechtmäßig sind. Der Wortlaut des Art. 288 Abs. 2 EG steht dieser Haftungsfrage zumindest offen gegenüber. Der Bereich der gemeinsamen Agrarwirtschaft bringt beispielsweise Berührungspunkte durch starke Reglementierungen mit sich.7 Es werden Regelungen zur Stabilisierung und Vereinheitlichung des europäischen Agrarmarktes getroffen,8 wodurch übergeordnete Ziele auf Einzelschicksale prallen, deren Schadensausgleich oft wegen Fehlens von Härtefallklauseln ausbleibt. Aber auch andere wirtschaftspolitische Bereiche, wie die Embargopolitik gegen einzelne Staaten9 oder das WTO-Recht, waren bereits Ansatzpunkt, um die Frage nach Entschädigungen der 5 Im Folgenden wird lediglich die aktuelle Fassung zitiert. 6 Grundlegende Entscheidungen in beiden Fällen: EuGH, Urteil v. 28.4.1971, Rs. 4/69, Lütticke, Slg. 1971, S. 325, 337; Urteil v. 2.12.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 975, 984 f.; EuGH, Urteil v. 19.5.1992, verb. Rs. C-104-89 u. C-37/90, Mulder, Slg. 1992, I-3061 ff. 7 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 563; Everling, in: FS Raiser, S. 379, 388. 8 Everling, in: FS Raiser, S. 379, 388. 9 EuG, Urteil v. 28.4.1998, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, EuR 1998, S. 542 ff.; EuGH, Urteil v. 15.6.2000, Rs. C-237/98, Slg. 2000, S. 4549 ff. 27 Unionsbürger für rechtmäßige Maßnahmen im Rahmen einer Haftungserweiterung der Gemeinschaft auf der Grundlage des Art. 288 Abs. 2 EG aufzuwerfen.10 In der Rechtsprechung von EuG und EuGH wurde lange Zeit eine solche Haftungserweiterung angedacht, aber ausdrücklich offen gelassen. Zunächst haben sich die Gerichte nur zurückhaltend zu einem solchen Haftungsanspruch geäußert und von einer Prüfung im Einzelfall abgesehen. In der Entscheidung Dorsch Consult hat das EuG in einem obiter dictum mögliche Vorraussetzungen angesprochen, die Aufschluss über die gemeinschaftsrechtliche Haftungskonzeption geben können. In einer insoweit revolutionären Entscheidung vom Dezember 2005 hat das EuG die Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln erstmals ausdrücklich anerkannt; eine entsprechend ausführliche Begründung ist das Gericht dagegen schuldig geblieben.11 Die Motivation dieser Untersuchung begründet sich daher in der übergeordneten Fragestellung, ob der EU-Bürger auf der Grundlage des Art. 288 Abs. 2 EG Entschädigungen für unzumutbare Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft erlangen kann. Der gedankliche Orientierungspunkt liegt dabei in der aus dem deutschen Recht bekannten Aufopferungshaftung für Sonderopfer,12 die sich in ähnlicher Form auch im französischen Recht wieder finden lässt.13 Aus den obigen Gründen soll sich die Bearbeitung schwerpunktmäßig auf den Aspekt der Rechtmäßigkeitshaftung der Gemeinschaft beziehen, da sich in diesem Bereich aktuelle Entwicklungen in der Rechtsprechung von EuG und EuGH sowie der Literatur finden lassen. II. »Symbiose« aus effektivem Schutz des Eigentumsgrundrechts und außervertraglicher Haftung für rechtmäßiges Handeln der Europäischen Gemeinschaft nach Art. 288 Abs. 2 EG Die Erweiterung des Haftungstatbestandes des Art. 288 Abs. 2 EG um die Haftung für rechtmäßiges Handeln bedeutet einen Fortschritt im Bereich des Grundrechtsschutzes des Einzelnen gegen Handlungen der Gemeinschaft. Denn mit Art. 288 Abs. 2 EG stellt der EG-Vertrag ein Haftungsinstitut bereit, das auch der gerichtlichen Geltendmachung des Grundrechtsschutzes, insbesondere des Eigen- 10 Zum WTO-Recht, vgl.: v. Bogdandy, JWT 2005, S. 45, 65. 11 EuG, Urteil v. 14.12.2005, Rs. T-69/00, FIAMM u.a., EuR 2006, S. 691 ff., Rn. 157 ff. 12 Das Sonderopfer liegt dabei in der Bürde von besonders schweren eigentumsrelevanten Auswirkungen eines rechtmäßigen Hoheitsaktes auf eine bestimmte Anzahl von Betroffenen im Vergleich zur Allgemeinheit begründet. 13 Darauf wird detailliert im späteren Verlauf der Bearbeitung eingegangen. An dieser Stelle sei allerdings schon darauf hingewiesen, dass sich zumindest die deutsche Haftung für Sonderopfer nicht auf förmliche Gesetze bezieht. In Frankreich dagegen ist diese Haftung nicht ausgeschlossen.