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Florian Valentin, Ausnahmetatbestände in:

Florian Valentin

Strom aus erneuerbaren Energiequellen im italienischen Recht, page 232 - 243

Eine Untersuchung unter Einbeziehung europarechtlicher und rechtsvergleichender Aspekte

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4076-8, ISBN online: 978-3-8452-1253-1 https://doi.org/10.5771/9783845212531

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 140

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232 Mitgliedstaaten stammt, aufgrund der Deckung der in Italien bestehenden Nachfrage durch Strom aus erneuerbaren Energiequellen im selben Umfang nicht mehr abgesetzt werden kann. Zum anderen ermöglicht die Förderung den Erzeugern von gefördertem Strom, den so produzierten Strom ggf. in angrenzende Mitgliedstaaten zu exportieren. Die Zertifikatekaufpflicht bezieht sich nur auf quotenverpflichtete und damit italienische Unternehmen. Ausländische Unternehmen, die der Verpflichtung nicht unterliegen, werden hierdurch nicht begünstigt. Dadurch wird mittelbar auch der Import von Strom aus erneuerbaren Energiequellen beeinträchtigt. Auch insoweit liegt mithin die Möglichkeit einer Handelsbeeinträchtigung vor. 7. Zwischenergebnis Die Abnahme- und Vergütungspflichten zu Lasten des GSE für Strom aus erneuerbaren Energiequellen nach dem Beschluss Nr. 280/07 erfüllen ebenso wie die Einspeiseprämien nach dem D. M. 19/02/2007 und die Festpreise nach dem Haushaltsgesetz 2008 den Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG. Gleiches gilt für die im Rahmen des quotengestützten Zertifikatesystems statuierte Zertifikatekaufpflicht des GSE. Die Quotenverpflichtung zu Lasten der Erzeuger von Strom aus fossilen Energiequellen erfüllt indessen mangels einer Staatlichkeit der Zuwendung den Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG ebenso wenig wie die Vergabe der Zertifikate an die Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen. IV. Ausnahmetatbestände Ausweislich des Art. 87 Abs. 1 EG sind diese staatlichen Beihilfen folglich als mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar anzusehen, wenn sie nicht gemäß Art. 87 Abs. 2 EG ausgenommen bzw. gemäß Art. 87 Abs. 3 EG gerechtfertigt sind. Während die Legalausnahmen des Art. 87 Abs. 2 EG1162 hinsichtlich der italienischen Einspeisevergütungssysteme nicht in Frage kommen,1163 kommt eine Rechtfertigung der Beihilfen nach Art. 87 Abs. 3 EG als Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse nach Art. 87 Abs. 3 lit. b) 1. Alt. EG oder als Beihilfen zur Förderung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete i. S. v. Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG in Betracht. Anders als im Fall des Art. 87 Abs. 2 EG verfügt die Kommission bei ihrer Entscheidung über die Zuläs- 1162 Siehe hierzu von Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 87 EGV, Rn. 103 ff. 1163 Siehe vor allem zu Art. 87 Abs. 2 lit. b) EG zur Förderung nach dem EEG Reshöft, Verfassungs- und Europarechtskonformität des EEG, S. 185; Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 72; Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 293; Maurer, Umweltbeihilfen und Europarecht, S. 136. 233 sigkeit der Beihilfe nach Art. 88 EG hinsichtlich der Fälle des Art. 87 Abs. 3 EG über einen Ermessensspielraum.1164 1. Umweltschutz als wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse Nach Art. 2 EG ist es eine Aufgabe der Gemeinschaft, den Umweltschutz in hohem Maße zu fördern und die Umweltqualität in der Gemeinschaft zu verbessern. Die Bedeutung des Umweltschutzes im Allgemeinen wird zudem durch die zahlreichen weiteren Vorschriften des Primär- und des Sekundärrechts, betreffend den Umweltschutz, die Schonung der Ressourcen und die nachhaltige Entwicklung, unterstrichen.1165 Der Umweltschutz wird auch vom EuGH1166 als wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse anerkannt. Darüber hinaus wird auch die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen aus Gründen des Umweltschutzes und der Energieversorgungssicherheit in zahlreichen Dokumenten als Ziel der EU genannt1167 und ist daher mittlerweile zu einem selbständigen wichtigen Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. v. Art. 87 Abs. 3 lit. b) 1. Alt. EG avanciert.1168 Eine bedeutende Rolle spielt in diesem Bereich auch der „Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen“.1169 Gemäß Erwägungsgrund 12 der Richtlinie 2001/77/EG wird „die Notwendigkeit einer öffentlichen Förderung der Nutzung erneuerbarer Energiequellen (...) in dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen anerkannt; hierbei wird unter anderem der Notwendigkeit Rechnung getragen, die externen Kosten der Stromerzeugung zu internalisieren.“ 1164 Von Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 87 EGV, Rn. 110; Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 292 m. w. N.; Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 372 m. w. N. 1165 Siehe oben S. 51. 1166 EuGH, verb. Rs. 62 und 72/87 – Exécutif régional Wallon/Kommission, Slg. 1988, 1573, Rn. 22. 1167 Siehe oben S. 52 ff. 1168 So auch Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 374. 1169 Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen, ABl. C 37 vom 3. Februar 2001. Der Gemeinschaftsrahmen sollte ursprünglich zum 31. Dezember 2007 auslaufen. Die Gültigkeit wurde jedoch bis zum Inkrafttreten eines neuen Gemeinschaftsrahmens verlängert. Der neue Gemeinschaftsrahmen 2008, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen, ABl. C 82 vom 1. April 2008, ist erst zum 2. April 2008 in Kraft getreten. Dementsprechend sind alle hier geprüften Regelungen noch an den Vorgaben des Gemeinschaftsrahmens 2001 zu messen. Der neue Gemeinschaftsrahmens enthält insbesondere in den Ziffern 1.5.6. und 3.1.6. Vorgaben für die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen. Zum Gemeinschaftsrahmen 2001 vgl. allg. auch Zabukovec, Ökostromgesetz und Elektrizitätswesen, S. 45 ff.; Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 170 ff.; Sánchez Rydelski, EuZW 2001, 458. 234 Zwar entfalten Gemeinschaftsrahmen grundsätzlich keine Bindungswirkung für die zur Anwendung des Beihilfenrechts berufenen Organe.1170 Sie bieten jedoch einen wichtigen „Orientierungsmaßstab“1171 im Rahmen der Auslegung des Art. 87 Abs. 3 EG, insbesondere für die erforderliche Verhältnismäßigkeitsprüfung.1172 Soweit die Kommission im Rahmen der bisher vorgenommenen Beihilfenprüfungen von Förderregelungen für Strom aus erneuerbaren Energiequellen den Tatbestand des Art. 87 EG als erfüllt ansah, hat sie die fraglichen Regelungen bislang immer unter dem Hinweis auf den Umweltschutz für zulässig erachtet. Dies ist insbesondere auch darauf zurückzuführen, dass der Gemeinschaftsrahmen im Hinblick auf die Förderregelungen von erneuerbaren Energiequellen sehr großzügig formuliert ist.1173 Im Rahmen der Beurteilung der italienischen Regelungen zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen ist insbesondere Ziffer E des Gemeinschaftsrahmens von Bedeutung. Die an dieser Stelle verorteten sog. „Allgemeinen Voraussetzungen für die Genehmigung von Umweltschutzbeihilfen“ unterscheiden zwischen Investitionsbeihilfen (E.1), Beihilfen für Beratungstätigkeiten im Bereich des Umweltschutzes zugunsten der KMU (E.2) und Betriebsbeihilfen (E.3). Für die Prüfung der italienischen Regelungen ist insbesondere Ziffer E.3 von Bedeutung.1174 2. Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige Als zweiter Ausnahmetatbestand kommt eine Förderung der erneuerbaren Energiequellen als sektorale Beihilfe für die Branche der Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in Betracht. Allerdings dient Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG insbesondere der Ausnahme von Beihilfen für Wirtschaftszweige, die aufgrund spezifischer Strukturprobleme langfristig benachteiligt sind.1175 Da diese Umstände im Hinblick auf die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen nicht vorliegen, ist von einer Anwendung des Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG in Bezug auf die italienischen Förderregelungen abzusehen. 1170 Vgl. ausführlich mit diesem Ergebnis Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 297 ff., 301; Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 171, hält die Kommission für gebunden, die anderen Organe hingegen nicht. 1171 Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 295. 1172 Vgl. Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 76 ff. 1173 Rusche, ZNER 2007, 143, 153. 1174 Siehe unten S. 239 ff. 1175 Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 79. 235 3. Verhältnismäßigkeit Anhand der Kriterien des Gemeinschaftsrahmens und der allgemeinen Kriterien des in Art. 5 Abs. 3 EG verankerten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist weiter zu erörtern, ob die italienischen Maßnahmen zur Förderung des wichtigen Vorhabens der Förderung von erneuerbaren Energiequellen geeignet, erforderlich und angemessen sind. Umweltschutzbeihilfen können nach Art. 87 Abs. 3 lit. b) 1. Alt. EG dann gewährt werden, wenn sie für die Verwirklichung eines konkreten, genau festgelegten und hochwertigen Vorhabens erforderlich sind und dieses Vorhaben einen im gemeinsamen Interesse liegenden, klar erkennbaren Beitrag leistet.1176 a) Geeignetheit der Beihilfen Eine Maßnahme ist dann als geeignet anzusehen, wenn sie im Sinne einer „Gegenleistung“ für die Verfälschung des Wettbewerbs überhaupt einen Beitrag zur Zielverwirklichung leisten kann.1177 Der Maßstab ist daher insoweit nicht allzu hoch anzusetzen.1178 Es genügt, dass die mitgliedstaatlichen Maßnahmen in ihrer konkreten Ausgestaltung einen Beitrag zum Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen und damit für einen besseren Klimaschutz leisten können. aa) Abnahme- und Vergütungspflichten Dies ist im Hinblick auf die Abnahme- und Vergütungspflichten in Verbindung mit den Einspeisevergütungssätzen der Fall. Die Effektivität von Einspeisevergütungssystemen ist allgemein anerkannt. Die Abnahme- und Vergütungspflichten zu Lasten des unter der Aufsicht des Wirtschaftsministeriums stehenden GSE garantieren den Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen ein hohes Maß an Investitionssicherheit. bb) Conto energia 2007 Im Falle des conto energia 2007 ist die Geeignetheit des Vergütungssystems anhand der konkreten Ausbauzahlen in der Vergangenheit festzustellen.1179 Auch wenn Fotovoltaikstrom im Strommix derzeit noch eine sehr geringe Rolle spielt und dem- 1176 Von Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 87 EGV, Rn. 122. 1177 Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 376 m. w. N.; Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 75; EuGH, Rs. 730/79 – Philip Morris, Slg. 1980, 2671, 2690 f. 1178 So auch Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 260. 1179 Vgl. oben S. 204. 236 entsprechend noch nicht in erheblichem Maße zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beitragen kann, ist zu beachten, dass die Fotovoltaik mittel- bis langfristig einen bedeutenden Anteil an der Stromerzeugung stellen soll und die aktuelle Förderung gerade zum Aufbau einer effizienten Produktion und der Senkung der Produktionskosten dient. Somit ist die Maßnahme im Hinblick auf einen nachhaltigen langfristigen Umweltschutz geeignet. cc) Die Festpreise für Kleinanlagen Die Einspeisetarife für Kleinanlagen nach dem Haushaltsgesetz 2008 orientieren sich am deutschen EEG, so dass die Erfahrungen aus dem deutschen Festpreissystem auf diese dem Grunde nach übertragen werden können. Es ist von der Eignung der Förderung zur Erreichung eines stärkeren Ausbaus von Strom aus erneuerbaren Energiequellen auszugehen. dd) Die Zertifikatekaufpflicht des GSE im Quotensystem Wirkung der Pflicht ist die Stützung des Marktmechanismus und der Garantie langfristiger Investitionssicherheit für die Betreiber von Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen. Durch die Herstellung von Absatzsicherheit für die Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen hinsichtlich der ihnen zugeteilten grünen Zertifikate werden zudem Anreize für einen stärkeren Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen geschaffen. Auch diese Maßnahme ist daher zur Erreichung des gesteckten Umweltschutzziels geeignet. b) Notwendigkeit der Beihilfen Die Beihilfen sind notwendig, wenn es die Marktkräfte nicht ermöglichen, die Begünstigten zu einem Verhalten zu bewegen, das zur Verwirklichung eines der genannten Ziele beiträgt.1180 Notwendigkeit liegt dann vor, wenn das angestrebte Ziel ohne die Beihilfe nicht oder nicht in ausreichendem Maße erreichbar ist.1181 Gleichzeitig muss das Mittel den geringstmöglichen Eingriff in den Wettbewerb darstellen, um den angestrebten Zweck „gleich wirksam“ zu erreichen.1182 Erforderlichkeit liegt dann nicht vor, wenn es eine andere Maßnahme gleicher Effektivität gibt, die den 1180 Von Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 87 EGV, Rn. 112 m. w. N. 1181 EuGH, Rs. 730/79 – Philip Morris, Slg. 1980, 2671, 2690 f.; Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 75 m. w. N. 1182 Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 261 m. w. N.; Maurer, Umweltbeihilfen und Europarecht, S. 65. 237 Wettbewerb oder zwischenstaatlichen Handel weniger beeinträchtigt.1183 Die Mitgliedstaaten müssen sich dabei jedoch nicht auf Maßnahmen verlassen, deren Effektivität hinsichtlich der Zielerreichung nicht sicher feststeht.1184 Hieraus ergibt sich ein Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten, der so lange fortbesteht, wie ein einziges bestmögliches Fördermodell noch nicht gefunden wurde bzw. die optimalen Parameter eines bestimmten Fördersystems noch nicht sicher feststehen. So stellt sich die Frage, ob das angestrebte Ziel des Umweltschutzes durch einen gesteigerten Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen mit anderen Förderinstrumenten, die weniger in den Wettbewerb eingreifen, genauso effektiv oder noch effektiver erreichbar wären. aa) Einspeisetarifsysteme mit Abnahme- und Vergütungspflichten Hierbei ist insbesondere zu erörtern, ob ein Quotenmodell oder eine Modifizierung des bestehenden Quotenmodells eine nicht minder effiziente, weniger in den Markt eingreifende Maßnahme gewesen wäre als die Einführung von Einspeisevergütungssystemen.1185 Quotenmodelle gelten im Allgemeinen als marktkompatibler,1186 weil es sich um Mengensteuerungssysteme handelt, in denen sich der Preis entsprechend der künstlich generierten Nachfrage bildet. Im Gegensatz hierzu greifen Einspeisevergütungssysteme als Preissteuerungssysteme direkt in den Preisfindungsmechanismus des Marktes ein. Durch Quotensysteme wird ein eigener Zertifikatemarkt geschaffen, auf dem sich der Preis im Grunde frei bilden kann.1187 Sehr umstritten ist allerdings nach wie vor, ob Quotenmodelle ebenso effektive Förderinstrumente wie Einspeisevergütungssysteme sind. Zwar sind sie theoretisch durch die Vorgabe eines konkreten Anteils an Strom aus erneuerbaren Energiequellen besser als Einspeisevergütungssysteme geeignet, Mitnahmeeffekte zu vermeiden, den gewünschten bestimmten Anteilswert exakt zu erreichen und zu einer besseren Ressourcenallokation im Sinne der Nutzung der besten Standorte zu führen.1188 Diesen theoretischen Vorzügen widersprechen jedoch in erheblichem Umfang die bisher tatsächlich erzielten Ergebnisse der angewandten Quotenmodelle. Einspeisevergütungssysteme haben in den letzten Jahren zu den weitaus höheren 1183 Ebenda. 1184 In Bezug auf Beihilfen der Kommission ebenda, m. w. N. 1185 Vgl. Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 263 ff.; zu knapp insoweit Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 175 ff. 1186 Sohre, ZNER 2003, 300, 301; Drillisch, Quotenmodell für regenerative Stromerzeugung, S. 311 ff., 329. 1187 Drillisch, Quotenmodell für regenerative Stromerzeugung, S. 312. 1188 Ebenda, S. 305, 307. 238 Zubauraten von Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen geführt.1189 Jedoch kann aus dieser Bestandsaufnahme ebenfalls nicht auf eine generelle mindere Effizienz von Quotenmodellen geschlossen werden.1190 So ist zum einen zu berücksichtigen, dass es ganz erheblich auf die konkrete Ausgestaltung des jeweiligen Systems ankommt. Angesichts der noch immer begrenzten Erfahrungen mit Quotenmodellen und der nur langsam erfolgenden Optimierung der bestehenden Quotensysteme ist hier Zurückhaltung geboten. Zum anderen ist bislang nicht dokumentiert, inwieweit Einspeisevergütungen zu Mitnahmegewinnen geführt haben und inwieweit vorrangig die wichtigen Rahmenbedingungen der Genehmigungsverfahren, des Netzausbaus und der natürlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten für die unterschiedlichen Ergebnisse maßgeblich waren. Angesichts dieses Befunds stellt sich die Frage, ob die andauernden Beteuerungen der Kommission, weiterhin die unterschiedlichen Ergebnisse in den Mitgliedstaaten zur Findung des idealen Fördersystems nutzen zu wollen, überhaupt jemals von Erfolg gekrönt sein können. Nach alledem kann die Überprüfung der Erforderlichkeit einer Maßnahme nicht allgemein anhand des gewählten Fördersystems, sondern nur anhand der konkreten Ausgestaltung der Regelungen vorgenommen werden. bb) Conto energia 2007 Der conto energia 2007 gilt nur für den Bereich Fotovoltaik. Nach der Anpassung und Behebung einiger Defizite der Vorgängerregelung des conto energia 2005 konnte das neue Einspeiseprämiensystem bereits in kurzer Zeit erhebliche Erfolge erzielen.1191 Das Zertifikatesystem hatte hingegen in keiner Weise zu einem Ausbau der Fotovoltaik beigetragen. Zum einen differenzierte das Quotenmodell bis zur Einführung der technologiespezifischen Koeffizienten durch das Haushaltsgesetz 2008 nicht zwischen den einzelnen Energiequellen, so dass Fotovoltaikstrom aufgrund seiner wesentlich höheren Stromgestehungskosten nicht mit anderen Energiequellen, wie z. B. der Windkraft, konkurrenzfähig war. Zum anderen wurden die Zertifikate zunächst für je 100 MWh Strom ausgegeben. Diese Bezugsgröße wurde immer weiter abgesenkt, zuletzt durch das Haushaltsgesetz 2008 auf 1 MWh.1192 Angesichts der Tatsache, dass im Bereich Fotovoltaik die meisten Anlagen kleine Anlagen sind, worauf auch der Schwerpunkt der italienischen Förderung liegt, ist diese Bezugsgröße inadäquat. Sie stellt noch immer eine Größenordnung dar, in die 1189 Lauber/Toke, ZNER 2005, 132; Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 175; Oschmann/Ragwitz/Resch, ZNER 2006, 7, 8. 1190 Häder, et 2005, 610, 613 f., hält Quotenmodelle allgemein für effizienter. 1191 Vgl. oben S. 204. 1192 Siehe oben S. 164. 239 die Fotovoltaik nur bei großen Freiflächenanlagen vordringt. Eine weitere Verkleinerung der Bezugsgröße zur Einbeziehung von Fotovoltaikanlagen in das Quotenmodell kann indessen schon aus den Gründen des mit der Zertifikateausstellung verbundenen Verwaltungsaufwands nicht als effektiv angesehen werden. Es ist daher festzuhalten, dass die Einbeziehung der Fotovoltaikanlagen in das Quotenmodell keine gleichermaßen effiziente Fördermaßnahme wie die Einführung des conto energia gewesen wäre und dieser somit notwendig zur Erreichung der Ausbauziele ist. cc) Festpreise für Kleinanlagen nach dem Haushaltsgesetz 2008 Hinsichtlich der Festpreise für Kleinanlagen nach dem Haushaltsgesetz 2008 besteht ebenso wie im Bereich der Fotovoltaik angesichts der Bezugsgröße der Zertifikate die Problematik der Einbeziehung in das Quotenmodell. Auch konnte das Quotenmodell bislang gerade im Hinblick auf Kleinanlagen nicht die gewünschten Erfolge bringen. Dies unterstreicht insbesondere vor dem Hintergrund des Ziels der italienischen Regierung, gerade kleine dezentrale Anlagen zu fördern,1193 die Notwendigkeit der Einführung des Einspeisetarifs. dd) Die Zertifikatekaufpflicht des GSE im Quotensystem Die Zertifikatekaufpflicht in der neuen Fassung seit dem 1. Januar 2008 greift angesichts ihrer Auswirkungen auf die Preisbildung intensiv in den Wettbewerb ein. Allerdings ist festzustellen, dass eine Verpflichtung, die sich auf degressive Mindestpreise beziehen würde und subsidiär ausgestaltet wäre, zwar ein milderes, jedoch kein ebenso effektives Mittel darstellen würde wie die vorliegende Vorschrift. Auch die Zertifikatekaufpflicht ist daher noch als erforderlich zu erachten.1194 c) Angemessenheit der Beihilfen Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Beihilfen im engeren Sinne sind diese schließlich auf ihre quantitative und qualitative Ausgestaltung hin zu untersuchen. Umfang und Dauer der Förderung müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch die Förderung verfolgten Zweck stehen und dürfen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen.1195 Im Rahmen dieser Prüfung ist zu beach- 1193 Vgl. Regierung der Republik Italien, Energia: temi e sfide per l’Europa e per l’Italia. Position Paper del Governo italiano (siehe Fn. 289), S. 9. 1194 Siehe zur Angemessenheit aber unten S. 242. 1195 Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 378 m. w. N. 240 ten, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Entscheidungsspielraum verbleibt, innerhalb dessen ein Fördersystem nicht als unverhältnismäßig im juristischen Sinne bezeichnet werden kann. Dies ergibt sich daraus, dass die einzelnen Staaten bei der Wahl ihrer Mittel zur Erreichung eines besseren Klimaschutzes eigene Schwerpunkte setzen können. Dies gilt im Bereich der Stromerzeugung sowohl für die unterschiedliche Förderung bestimmter Energiequellen und Technologien als auch für die unterschiedliche Förderung bestimmter Anlagenkategorien, Umbaumaßnahmen oder Anlagengrößen. Diese durch die Mitgliedstaaten innerhalb ihres Handlungsspielraums gesteckten Ziele sind bei der Beurteilung der Angemessenheit der nationalen Förderregelungen in Bezug auf die Beeinträchtigung des Wettbewerbs zu berücksichtigen. aa) Die Abnahme- und Vergütungspflichten nach dem Beschluss Nr. 280/07 Die Garantie der Mindestpreise beschränkt sich auf Anlagen mit einer Leistung bis zu 1 MW und auf die Menge von 2.000 MWh jährlich, wobei die Preise je nach abgenommener Menge degressiv gestaffelt sind. Eine Überförderung ist insoweit nicht anzunehmen. Dies gilt ebenso für die Zuerkennung des jeweils geltenden Zonenpreises für den abgenommenen Strom. Angesichts der wichtigen Funktion der Abnahmepflicht für das Funktionieren der Fördersysteme stehen diese Maßnahmen im richtigen Verhältnis zum angestrebten Zweck. Mitnahmeeffekte sind hier nicht zu erwarten. Die italienischen Abnahme- und Vergütungspflichten nach dem Beschluss Nr. 280/07 sind somit als angemessen zu bewerten. bb) Conto energia 2007 Einer genaueren Betrachtung bedarf der conto energia 2007. Zur Beurteilung der Angemessenheit von Einspeisevergütungssystemen können die Vorgaben des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen herangezogen werden. In Frage kommt hinsichtlich der Einspeisevergütungssysteme des italienischen Rechts nur eine Zuordnung zu den Betriebsbeihilfen.1196 Gemäß Ziffer E.3.3 des Gemeinschaftsrahmens stellen „Betriebsbeihilfen zugunsten der Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern (…) im allgemeinen Beihilfen für den Umweltschutz dar, die in den Anwendungsbereich des vorliegenden Gemeinschaftsrahmens fallen können.“ In dieser Ziffer erkennt die Kommission grundsätzlich an, dass Betriebsbeihilfen zugunsten von Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen gerechtfertigt sein können, um die für diese Art der Stromerzeugung höheren Kosten zu 1196 So auch ebenda, S. 296. 241 decken.1197 Die Kommission sieht hierfür vier sog. Optionen vor: Einspeisevergütungen, Quotenmodelle, Investitionsbeihilfen und die pauschale Möglichkeit der Gewährung von Betriebsbeihilfen, die den allgemeinen Anforderung nach Rn. 44 und 45 des Gemeinschaftsrahmens entsprechen. Im Rahmen der Option der Einspeisevergütungen1198 fordert der Gemeinschaftsrahmen insbesondere, dass die Betriebsbeihilfen nur gewährleistet werden dürfen, um die Amortisierung der Anlagen zu gewährleisten und ggf. eine angemessene Kapitalrendite zu decken, soweit dies für die Förderung unerlässlich ist. Bei der Bestimmung der Höhe des Einspeisetarifs muss zudem Investitionsbeihilfen Rechnung getragen werden, die an das betreffende Unternehmen für die Errichtung seiner Anlage gezahlt werden. Die Kriterien der zeitlichen Begrenzung der Beihilfen auf fünf Jahre und einer degressiven Ausgestaltung, wie sie nach den allgemeinen Kriterien für Betriebsbeihilfen in den Rn. 44 und 45 des Gemeinschaftsrahmens erforderlich sind, sind in dieser strikten Form bei Beihilfen zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen nicht heranzuziehen. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass die Option 4 der Ziffer E auf diese Anforderungen an allgemeine Betriebsbeihilfen verweist und diese allgemeinen Kriterien damit nur eine neben den anderen Betriebsbeihilfen bestehende Option darstellen.1199 Wendet man diese Voraussetzungen auf den conto energia 2007 an, so stellt sich die Frage nach der Angemessenheit der Fördertarife. Die Einspeiseprämien erscheinen dabei zunächst vor allem für Süditalien angesichts der starken Sonneneinstrahlung großzügig bemessen. Dies gilt insbesondere für kleine gebäudeintegrierte Anlagen, wobei die Möglichkeit der Nutzung des Net-metering-Verfahrens mit einzubeziehen ist. Gleichwohl können die Amortisation der Anlagen sowie die erforderliche Kapitalrendite nur auf diese Weise gewährleistet werden. Hierbei schlägt vor allem zu Buche, dass die Kosten für die Planung und Errichtung einer Fotovoltaikanlage wegen der noch immer widrigen Rahmenbedingungen wesentlich höher anzusetzen sind als in anderen Mitgliedstaaten der EU. Insbesondere Verzögerungen in der Planungs- und Bauphase, Schwierigkeiten beim Netzanschluss, ein Mangel an Fachkräften sowie höhere Preise für Anlagen- und Ersatzteile, die mangels einer ausreichenden inländischen Produktion in großem Umfang aus dem Ausland importiert werden müssen, sind hier zu nennen. Auch liegen die Zinssätze für die erforderliche Kapitalaufnahme über denjenigen anderer Mitgliedstaaten. Aus diesen Gründen sind die angestrebten hohen Ausbauziele im Bereich der Stromerzeugung aus Fotovoltaik in Italien nur durch die Inaussichtstellung einer attraktiven Kapitalrendite für in- und ausländische Investoren zu erreichen. Diese Gründe erklären teilweise auch die angesichts der bestehenden Kostenreduktionspotenziale gering erscheinende Degression der Fördertarife in Höhe von 2 % jährlich. Außerdem 1197 So auch der Entwurf des neuen Gemeinschaftsrahmens, Rn. 91. 1198 Option 1, Rn. 59 und 60 des Gemeinschaftsrahmens. 1199 Ebenso wohl Maurer, Umweltbeihilfen und Europarecht, S. 143 f.; a. A. Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 296. 242 bleibt festzuhalten, dass der D. M. 19/02/07 der italienischen Regierung die Möglichkeit einer Anpassung der Tarife alle drei Jahre vorbehält. Somit ist der conto energia 2007 im Ergebnis als angemessen zu beurteilen. cc) Festpreissystem für Kleinanlagen nach dem Haushaltsgesetz 2008 Auch bei der Ausgestaltung des Festpreissystems für Kleinanlagen nach dem Haushaltsgesetz 2008 wurde das Übermaßverbot beachtet. So haben die Tarife eine Laufzeit von 15 Jahren, differenzieren zumindest im Bereich der Biomasse explizit nach dem Nutzen der einzelnen Technologien und Energiequellen für den Klimaschutz und können alle drei Jahre angepasst werden. Bei der Beurteilung der Höhe der Tarife sind wiederum die im Rahmen des conto energia 2007 genannten höheren Kosten zu berücksichtigen. Die Förderung erscheint demnach nicht unangemessen. Eine endgültige Beurteilung wird aber erst nach der Verabschiedung der Ausführungsverordnungen möglich sein. dd) Die Zertifikatekaufpflicht Die Zertifikatekaufpflicht zu Lasten des GSE begegnet nach der Reform durch das Haushaltsgesetz entschiedenen Bedenken hinsichtlich ihrer Angemessenheit. So sieht die Regelung keinen degressiv ausgestalteten Mindestpreis vor, sondern bezieht sich auf den durchschnittlichen Zertifikatepreis des Vorjahres.1200 Zudem wurde die Zertifikatekaufpflicht auf alle Zertifikate erweitert, die ein Unternehmen nicht zur Erfüllung der Quotenverpflichtung benötigt. Ob das Unternehmen die certificati verdi anderweitig auf dem Markt oder bilateral verkaufen könnte, spielt danach keine Rolle mehr. Dadurch dürfte jedoch der jeweilige Preis des Vorjahres die Untergrenze für den aktuellen Zertifikatepreis bestimmen. Dies wiederum hätte zwangsläufig zur Folge, dass der Preis der Zertifikate jedes Jahr ansteigen wird. Dieser erhebliche Eingriff in den für das Quotensystem bedeutenden Preisbildungsmechanismus steht in keinem Verhältnis zum beabsichtigten Zweck. Zwar bleiben die konkreten Auswirkungen auf den Zertifikatepreis noch abzuwarten, auch steht die konkrete Ausgestaltung der Pflicht durch eine Verordnung des Wirtschaftsministeriums noch aus. Sollte die Regelung jedoch so bestätigt werden, ist sie als unangemessen anzusehen. So würde eine Zertifikatekaufpflicht in der vor dem Jahr 2008 bestehenden Fassung, die nur für den Fall gilt, dass ein Unternehmen 1200 In einer Entscheidung über das schwedische Quotenmodell hatte die Kommission über eine ähnliche Regelung zu entscheiden. Sie hielt die dort vorgesehene Kaufpflicht zu einem Mindestpreis für verhältnismäßig, weil der Preis degressiv ausgestaltet war und damit ausreichend Anreize zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen setzte. Vgl. Komorowski, Quotenmodelle zur Förderung erneuerbarer Energien, S. 94 und Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 384. 243 Zertifikate, die ablaufen, nicht anderweitig verkaufen konnte, wesentlich weniger in den Wettbewerb eingreifen. Hinsichtlich des Preises für den Ankauf wäre zumindest eine gewisse Degression vorzusehen. Die gesetzliche Vorgabe, dass der Preis jedes Jahr ansteigt, ist angesichts des von der Zertifikatekaufpflicht bewirkten Ausmaßes der Wettbewerbsverfälschung zur Erreichung ihres Zwecks unangemessen. Hieran ändert auch die Begrenzung auf das „Erreichen des 25 %-Ziels“ nichts. Die generelle Zertifikatekaufpflicht zum Durchschnittspreis des Vorjahres ist damit im Ergebnis nicht zu rechtfertigen, soweit sie durch die Umsetzungsverordnungen nicht erheblich einschränkend konkretisiert wird. 4. Zwischenergebnis Soweit die italienischen Förderregelungen den Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG erfüllen, können sie auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 lit. b) 1. Alt. EG durch die Kommission genehmigt werden. Dies gilt indessen nicht für die Zertifikatekaufpflicht zu Lasten des GSE in der Form des Art. 2 Abs. 149 Haushaltsgesetz 2008. V. Formeller Verstoß gegen das Beihilfenrecht Die prozessuale Vorschrift des Art. 88 EG sieht vor, dass die Mitgliedstaaten mutmaßliche Beihilfen bei der Kommission zu notifizieren haben und eine Anwendung der entsprechenden Vorschriften vor der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission unzulässig ist (sog. Stillhaltegebot).1201 Da eine Notifizierung der Abnahme- und Vergütungspflichten nach dem Beschluss Nr. 280/07, des conto energia 2007 und des Festpreissystems nach dem Haushaltsgesetz 2008 nicht erfolgt sind, sind diese Beihilfen formell beihilfenrechtswidrig. Das quotengestützte Zertifikatesystem ist von der formellen Beihilfenrechtswidrigkeit nur hinsichtlich der Zertifikatekaufpflicht betroffen. VI. Ergebnis Die Abnahme- und Vergütungspflichten des italienischen Rechts sowie die Einspeiseprämienregelung des conto energia 2007 im Bereich Fotovoltaik stellen Beihilfen i. S. v. Art. 87 Abs. 1 EG dar, können jedoch als Beihilfen zur Förderung des Umweltschutzes als wichtigem Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse durch die Kommission genehmigt werden. 1201 Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 88 EGV, Rn. 7 ff.; Altrock, „Subventionierende“ Preisregelungen, S. 80.

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References

Zusammenfassung

Die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung spielt für die Verbesserung der Versorgungssicherheit und die Erreichung der Klimaschutzziele der Europäischen Union eine herausragende Rolle. Den hierfür maßgeblichen Rechtsnormen der einzelnen Mitgliedstaaten kommt deshalb besondere Bedeutung zu.

Der Autor analysiert detailliert die Vorschriften der Republik Italien. Die Darstellung der energiewirtschaftlichen Grundlagen und der energierechtlichen Rahmenbedingungen bildet den Ausgangspunkt für die anschließende Untersuchung der Förderregelungen. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen das Zertifikatesystem und die verschiedenen Einspeisetarifsysteme für Kleinanlagen und den Bereich der Fotovoltaik. Die eingehende Prüfung der Vereinbarkeit der italienischen Regelungen mit dem Europarecht und ein partieller Vergleich mit dem EEG schließen die Darstellung ab.