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Florian Valentin, Keine qualifizierte Rechtspflicht zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in:

Florian Valentin

Strom aus erneuerbaren Energiequellen im italienischen Recht, page 212 - 216

Eine Untersuchung unter Einbeziehung europarechtlicher und rechtsvergleichender Aspekte

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4076-8, ISBN online: 978-3-8452-1253-1 https://doi.org/10.5771/9783845212531

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 140

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212 tesysteme oder Einspeisevergütungen oder sogar ein gemeinschaftsweit harmonisiertes Fördersystem.1072 II. Keine qualifizierte Rechtspflicht zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen Die Kommission geht indessen davon aus, dass mangelndes Engagement eines Mitgliedstaats bei der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen eine Verletzung der Umsetzungspflicht aus Art. 3 Richtlinie 2001/77/EG begründen kann.1073 Der Anteil von Strom aus erneuerbaren Energiequellen am italienischen Bruttostromverbrauch schwankte in den letzten Jahren erheblich, wobei der Import von Strom aus erneuerbaren Energiequellen eine bedeutende Rolle spielte, während der Anteil der erneuerbaren Energiequellen an der Stromerzeugung in Italien weitgehend stagnierte. Angesichts dieser Gegebenheiten stellt sich die Frage, ob das italienische Quoten- und Zertifikatesystem eine im Hinblick auf die Vorgaben der Richtlinie 2001/77/EG ausreichende Förderung des Stroms aus erneuerbaren Energiequellen darstellt. Falls die Richtlinie rechtlich verbindliche Vorgaben hinsichtlich der nationalen Fördersysteme enthielte, käme eine Vertragsverletzung durch nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 2001/77/EG in Frage. Diese Hypothese bedarf einer eingehenderen Betrachtung. 1. Allgemeine Pflicht zum Tätigwerden Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG „ergreifen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Steigerung des Verbrauchs von Strom aus erneuerbaren Energiequellen entsprechend den in Absatz 2 genannten nationalen Richtzielen zu fördern. Diese Maßnahmen müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen.“ Angesichts dieser Formulierung ist zunächst davon auszugehen, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen nicht gänzlich untätig bleiben dürfen.1074 Dies folgt aus dem Wortlaut der Vorschriften, soweit das „Ergreifen“ von „Maßnahmen“ ohne weiteren Vorbehalt gefordert wird. Auch aus der Zielsetzung der Richtlinie und den Berichtspflichten in Art. 3 Abs. 2 und 3 Richtlinie 2001/77/EG ergibt sich diese allgemeine Pflicht. 1072 Siehe oben S. 56 ff. 1073 Vgl. Kommission, Mitteilung vom 10. Januar 2007, Maßnahmen im Anschluss an das Grünbuch, KOM(2006) 849 endg., S. 20. 1074 Oschmann, Strom aus erneuerbaren Energien im Europarecht, S. 248; vgl. auch Altrock/Oschmann/Theobald, EEG, Einführung Rn. 85. Dort wird die Vereinbarkeit des Einspeisetarifsystems mit der Richtlinie 2001/77/EG geprüft. Die Verfasser gehen also anscheinend von einer Pflicht zur Umsetzung des Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG aus. 213 2. Qualifizierte rechtsverbindliche Förderpflicht Fraglich ist indessen, ob oberhalb dieser Schwelle der allgemeinen Pflicht zum Tätigwerden aus Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG auch eine konkrete Verpflichtung zu einer Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in einer hinreichend qualifizierten Art und Weise entnommen werden kann. Richtlinien sind gemäß Art. 249 Abs. 3 EG hinsichtlich ihrer Ziele verbindlich. Die Umsetzungspflicht ergibt sich aus Art. 249 Abs. 3 EG i. V. m. den Bestimmungen der jeweiligen Richtlinie.1075 Die Umsetzung hat einen Rechtszustand zu schaffen, der die Rechte und Pflichten aus den Vorschriften einer Richtlinie in zweifelsfrei verbindlicher Form hinreichend klar und bestimmt erkennen lässt.1076 Die nationale Umsetzungsmaßnahme muss daher drei Voraussetzungen erfüllen: Sie muss Rechtsnormqualität haben, die durch sie gewährten Rechte müssen gerichtlich durchsetzbar sein und sie muss veröffentlicht werden.1077 Diese Anforderungen an die nationale Umsetzung der Richtlinie setzen implizit voraus, dass eine hinreichend klare und bestimmte oder zumindest bestimmbare Pflicht aus der Richtlinie hervorgeht. Dies ergibt sich auch aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, den der EuGH als Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt hat.1078 Andernfalls ist mangels eines hinreichend konkretisierbaren Handlungsauftrags nicht von einer „Pflicht“ zur Umsetzung der Richtlinie auszugehen, so dass auch keine Verletzung einer solchen Pflicht in Betracht kommt. Gleichzeitig ist anerkannt, dass die nationale Rechtslage desto offener und unbestimmter ausfallen kann, je offener und unbestimmter die Richtlinienbestimmung gefasst ist.1079 a) Wortlautauslegung Der Wortlaut der Vorschrift ist insofern bereits problematisch, als er lediglich die Formulierung „geeignete Maßnahmen“ enthält. Angesichts der mangelnden Erfahrungen im Bereich der unterschiedlichen Fördersysteme in den Mitgliedstaaten und der Komplexität der Materie ist keine allgemein gültige Auffassung vorherrschend, wann eine Maßnahme zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen als 1075 Vgl. Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV-EGV Kommentar, Art. 249 EGV, Rn. 45 m. w. N.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 249 EGV, Rn. 134; Oschmann, Strom aus erneuerbaren Energien im Europarecht, S. 243 m. w. N. Ob zusätzlich Art. 10 EG zur Begründung der Umsetzungspflicht hinzuzuziehen ist, kann hier dahingestellt bleiben. 1076 EuGH, Rs. C-429/01 – Kommission/Frankreich, Slg. 2003, I-4355, Rn. 83; EuGH, Rs. C- 354/98 – Kommission/Frankreich, Slg. 1999, I-4853, Rn. 11. 1077 Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn. 448. 1078 EuGH, Rs. 169/80 – Gondrand Frères, Slg. 1980, 1931; zuletzt EuGH, Rs. C-439/01 – Kvasnicka, ABl. C 44 vom 22. Februar 2003, S. 9; zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts allg. vgl. Oschmann, Strom aus erneuerbaren Energien im Europarecht, S. 105 ff. 1079 Nettesheim, in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 249 EGV, Rn. 140. 214 „geeignet zur Erreichung der Ausbauziele“ anzusehen ist. Zu einem anderen Ergebnis könnte man indessen kommen, wenn sich aus dem systematischen Zusammenhang der Norm die Bedeutung des Begriffs der „Geeignetheit“ bestimmen ließe. Dies wäre z. B. dann der Fall, wenn die in Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 2001/77/EG genannten Richtziele, auf Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG verweist, verbindlich wären. Dann könnte aus der Nichterreichung der Ziele auf die Ungeeignetheit der Maßnahmen geschlossen werden. b) Unverbindliche Referenzwerte in Anhang 1 Richtlinie 2001/77/EG Unstreitig ist zunächst, dass es sich bei den im Anhang zur Richtlinie 2001/77/EG genannten Referenzwerten lediglich um Maßgaben für Richtziele handelt, die gerade keine rechtsverbindlichen Ausbauziele für die Mitgliedstaaten bedeuten. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschriften. So lassen sowohl die Benennung der Werte als „Referenzwerte“ als auch der Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 2001/77/EG, wonach die Mitgliedstaaten die Referenzwerte bei der Festlegung der Richtziele lediglich zu „berücksichtigen“ haben, keine andere Schlussfolgerung zu.1080 Dieses Ergebnis wird auch durch die historische Auslegung der Vorschriften untermauert. Im Rahmen der Entstehung der Vorschrift wurde ausdrücklich unter Ablehnung einer verbindlicheren Formulierung die vorliegende gewählt.1081 Daher kann aus dem Nichterreichen eines solchen Referenzwerts keinesfalls eine Verletzung der Pflicht zur ordnungsgemäßen Richtlinienumsetzung gefolgert oder auf die Ungeeignetheit staatlicher Maßnahmen nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG geschlossen werden. c) Keine Verbindlichkeit der Richtziele Wenngleich den Referenzwerten in Anhang 1 Richtlinie 2001/77/EG kein rechtsverbindlicher Wert zukommt, könnte dies hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten in den Berichten nach Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 2001/77/EG festgelegten Richtziele der Fall sein. Auch hier ergibt eine genaue Analyse der Vorschrift jedoch, dass es sich nicht um verbindliche Ausbauziele handelt. So gibt schon der Begriff „Richtziele“ zu erkennen, dass es sich gerade nicht um „Punktziele“ handelt. Auch die Systematik der weiteren Absätze des Art. 3 Richtlinie 2001/77/EG bestätigt dies. Denn aus dem Umkehrschluss aus Art. 3 Abs. 4 UA 3 Richtlinie 2001/77/EG, demzufolge die Kommission „in geeigneter Form nationale Ziele, einschließlich möglicher verbindlicher Ziele,“ vorgeben kann, wenn sie 1080 Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 102; Oschmann, Strom aus erneuerbaren Energien im Europarecht, S. 248. 1081 Ausführlich Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 101 ff., 105; Lauber, ZNER 2001, 35, 41. 215 „in ihrem Bericht nach Unterabsatz 2 zu der Schlussfolgerung (gelangt), dass die nationalen Richtziele wahrscheinlich aus nicht stichhaltigen Gründen und/oder aus Gründen, die sich nicht auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen, mit dem globalen Richtziel nicht vereinbar sind“, ergibt sich deutlich, dass die Richtziele nach Art. 3 Abs. 2 Richtlinie 2001/77/EG gerade nicht verbindlich sind. Verbindliche Ziele nach Art. 3 Abs. 4 UA 3 Richtlinie 2001/77/EG hat die Kommission Italien jedoch gerade nicht vorgegeben. d) Entstehungsgeschichte des Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG Auch die Betrachtung der Entstehungsgeschichte der Norm führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Mangel an Bestimmtheit liegt vielmehr in der von Rat und Parlament gewählten Lösung selbst begründet. So wollten die Organe der EG den Mitgliedstaaten gerade einen weiten Spielraum im Bereich der Förderung einräumen und sie nicht auf ein bestimmtes Fördermodell und damit auf bestimmte konkrete Maßnahmen festlegen.1082 e) Sinn und Zweck des Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG Zwar legt die teleologische Auslegung nahe, dass das Ziel der Vorschrift – ein möglichst umfassender Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen in den Mitgliedstaaten – mittels qualifizierter und rechtlich nachprüfbarer Förderpflichten besser erreicht werden könnte. Allerdings steht dem zum einen entgegen, dass die Richtlinie 2001/77/EG ausdrücklich1083 auch auf der Prämisse beruht, dass die Förderung auf der Ebene der Mitgliedstaaten zum derzeitigen Zeitpunkt noch besser erreicht werden kann als auf Gemeinschaftsebene. Zum anderen kann die teleologische Auslegung nicht zu der im Sinne des Bestimmtheitsgrundsatzes erforderlichen Konkretisierung des Begriffs der „Geeignetheit“ führen. f) Zwischenergebnis Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG kann somit kein konkreter umsetzungsfähiger Inhalt entnommen werden.1084 Nach alledem ist lediglich dann von einer Verletzung der Richtlinie durch einen Mitgliedstaat auszugehen, wenn dieser hinsichtlich der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen gänzlich untätig bleibt oder offensichtlich völlig ungeeignete Fördermaßnahmen ergreift. Eine qualitative Über- 1082 Siehe oben S. 56 ff. 1083 Vgl. Erwägungsgründe 15 und 16 Richtlinie 2001/77/EG. 1084 Oschmann, Strom aus erneuerbaren Energien im Europarecht, S. 248; ders., RdE 2002, 131, 134. 216 prüfung der Maßnahmen eines Mitgliedstaats muss indessen aus europarechtlicher Sicht unterbleiben. III. Fazit Zwar hat Italien einige Zwischenziele im Hinblick auf das Erreichen des Referenzwerts von 25 % entsprechend dem Anhang I der Richtlinie 2001/77/EG verfehlt. Dem kann jedoch angesichts der Unbestimmtheit des Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG keine gemeinschaftswidrige Umsetzung entnommen werden. Dies gilt auch, soweit Italien die Ziele insgesamt verfehlen sollte. Die Republik Italien hat bereits vor Inkrafttreten der Richtlinie 2001/77/EG, insbesondere durch die Einführung des quotengestützten Zertifikatemodells durch den Decreto Bersani Vorschriften zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen erlassen. Der allgemeinen Pflicht, Strom aus erneuerbaren Energiequellen in irgendeiner Weise zu fördern, ist Italien daher bereits vor Inkrafttreten der Richtlinie 2001/77/EG nachgekommen. Hinsichtlich der Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2001/77/EG bestand insoweit kein weiterer Umsetzungsbedarf. B. Vereinbarkeit mit dem Beihilfenrecht Die italienischen Förderregelungen sind an den Vorschriften des europäischen Beihilfenrechts zu messen. Nach einem allgemeinen Abschnitt (I) werden der Anwendungsbereich (II), der Tatbestand des Art. 87 EG (III), ggf. in Frage kommende Ausnahmetatbestände (IV) sowie die Frage eines Verstoßes gegen Art. 88 EG (V) untersucht, bevor abschließend die Ergebnisse zusammengefasst werden (VI). I. Allgemeines Gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG hat die Gemeinschaft die Aufgabe, ein Regelungssystem zu schaffen, das einen unverfälschten Wettbewerb ermöglichen soll. Während die Artt. 81 ff. EG den Wettbewerb vor Verfälschungen bewahren, die durch Unternehmen bewirkt werden, dienen die Beihilfenvorschriften der Artt. 87 bis 89 EG dem Schutz des Wettbewerbs vor Verzerrungen, die von Seiten der Mitgliedstaaten zugunsten einheimischer Unternehmen herbeigeführt werden.1085 Die Vorschrift des Art. 87 EG ist dabei als Verbot mit Genehmigungsvorbehalt ausgestaltet. Während nach dessen Abs. 1 „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art“ grundsätzlich als „mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar“ anzusehen sind, enthalten die Abs. 2 und 3 der Vorschrift Aus- 1085 Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 3, Rn. 2.

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Zusammenfassung

Die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung spielt für die Verbesserung der Versorgungssicherheit und die Erreichung der Klimaschutzziele der Europäischen Union eine herausragende Rolle. Den hierfür maßgeblichen Rechtsnormen der einzelnen Mitgliedstaaten kommt deshalb besondere Bedeutung zu.

Der Autor analysiert detailliert die Vorschriften der Republik Italien. Die Darstellung der energiewirtschaftlichen Grundlagen und der energierechtlichen Rahmenbedingungen bildet den Ausgangspunkt für die anschließende Untersuchung der Förderregelungen. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen das Zertifikatesystem und die verschiedenen Einspeisetarifsysteme für Kleinanlagen und den Bereich der Fotovoltaik. Die eingehende Prüfung der Vereinbarkeit der italienischen Regelungen mit dem Europarecht und ein partieller Vergleich mit dem EEG schließen die Darstellung ab.