51 ligten Akteuren in den vergangenen Jahren deutlich vorangeschritten ist. So werden für Themenbereiche wie Koordination / Management, Gesundheit, Wasser / Sanitär / Hygiene, Versorgung mit Lebensmitteln, Obdach / Camps, Informations- / Kommunikationstechnologie und auch für Logistik so genannte „Cluster“ gebildet, für die Verantwortliche und Mitwirkende bestimmt werden. So liegt beispielsweise die Clusterverantwortung in Kenia für Gesundheit bei der WHO (World Health Organization), für die Bildung bei UNICEF (International Children’s Emergency Fund der UN) und für die Logistik beim WFP (World Food Programme der UN). Termine für regelmäßige Treffen innerhalb der Cluster sowie Informationen über Entwicklungen zu den Themenbereichen der Cluster werden zeitnah veröffentlicht. Hierzu zählen z. B. im Bereich der Medizin aktuelle Informationen über Krankheiten, wie Meningitis, Masern, Malaria, Cholera mit Angabe der Orte und Anzahl Erkrankter (auch Vermutungen, die noch nicht offiziell bestätigt sind). Für die Logistik werden Angaben über Lagerbestände, Lagerzu- und -abgänge, Transportwege und Transportkapazitäten, Lage an den Häfen / Flughäfen usw. erfasst, weitergeleitet und in Form von Texten, Karten und Tabellen veröffentlicht. Ermöglicht wird diese Form der Koordination erst durch die Bereitstellung einer Informations- und Kommunikationsplattform, in diesem Fall über das Joint Logistics Centre der UN. Die folgende Passage aus dem „Inter-Cluster Progress Report“ vom 8.2.2008 dokumentiert, dass die Informationen auch Cluster-übergreifend zusammengeführt und ausgewertet werden: „The Kenya Red Cross, as the lead of the Camp Coordination and Camp Management (CCCM) sector, is distributing a matrix to all humanitarian partners to determine which actors are providing service, or would like to provide services, by sector […] This information will be used by Kenya Red Cross camp managers in each site to identify gaps in the response, and ensure the overall management of all sites.”95 2.3.2 Skizze über die Mit- und Zusammenwirkung der Akteure Bewusst wird der Abschnitt aber mit „Skizze“ überschrieben, da eine Konzentration auf die für den weiteren Verlauf dieser Arbeit relevanten Inhalte erfolgt. In Abbildung 13 werden die Akteure des internationalen Katastrophenmanagements zwei wesentlichen Gruppen zugeordnet: Die eine Gruppe stellt Mittel für das Katastrophenmanagement zur Verfügung, und die andere Gruppe setzt diese Mittel im Katastrophenmanagement ein.96 Die Mittelgeber lassen sich in zwei Ebenen unterteilen: Ebene 1 stellt ausschließlich Mittel in Form von Spenden und Zuweisungen zur Verfügung, während Akteure auf der 2. Ebene Teile dieser Mittel nach einer Um- und Neuverteilung auch selbst 95 Die Informationen sind zusammengestellt aus www.logcluster.org, Link Kenya, Coordination (Stichworte Bulletin & Reports, General Info und Logistics Cluster Meeting). Das Zitat ist entnommen aus dem Kenya Inter-Cluster Progress Report vom 8.2.2008, S. 3. 96 Vgl. Thomas, Anisya / Kopczak, Laura (2005), S. 3-4; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 134-135. 52 für die Leistungserstellung im Katastrophenmanagement nutzen (sie treten demnach sowohl als Mittelgeber als auch als Mittel einsetzende Akteure auf). Der Mittelumfang, der für das Katastrophenmanagement größtenteils durch Staaten zur Verfügung gestellt wird, ist in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen. Vom Jahr 1990 bis zum Jahr 2000 haben sich die bereitgestellten Mittel für die Katastrophenbewältigung von 2,1 Mrd. US $ auf 5,9 Mrd. US $ erhöht; im Jahr 2005 stieg der Umfang nochmals an, auf 7,2 Mrd. US $.97 Fast die Hälfte der Mittel wurden im Jahr 2005 durch die USA bereit gestellt, gefolgt von Großbritannien (9%), Japan (7%) und mehreren westeuropäischen Ländern (Niederlande, Norwegen, Deutschland mit jeweils etwa 6%). Die Mittel werden teilweise über spezialisierte Institutionen, z. B. das „Office of U.S. Foreign Disaster Assistance of the United States Agency for International Development“ (OFDA/USAID) oder das „European Commission Humanitarian Office“ (ECHO) gesammelt und verteilt.98 Für jede Katastrophe standen im Jahr 2005 durchschnittlich Mittel in Höhe von ca. 7 Mio. US $ zur Verfügung,99 die sich in unterschiedlichem Maße auf die Katastrophen verteilten. Spender „bevorzugen“ Katastrophen, die akut auftreten und in den Medien eine hohe Präsenz haben. Für Katastrophen mit vielen Todesopfern werden tendenziell mehr Mittel zur Verfügung gestellt als in Katastrophenfällen mit vielen Verletzten (aber ohne Todesfolge). Da Spenden in vielen Fällen mit einer Zweckbindung verbunden sind, stehen für die Katastrophenbewältigung bei Dürren wesentlich weniger Mittel zur Verfügung als nach einem Tsunami oder Erdbeben.100 Der Mitteleinsatz durch staatliche Institutionen reicht von der nationalen bis zur kommunalen Ebene. Zu benennen sind sowohl die betroffenen als auch benachbarte Staaten bzw. Regionen, die relativ zeitnah Spenden und Hilfeleistungen erbringen können.101 Die Zuständigkeiten sind in den unterschiedlichen Staaten – und z. B. in Deutschland auf Landesebene – unterschiedlich geregelt und sollen an dieser Stelle nicht differenziert vorgestellt werden.102 Beispiele in Abschnitt 2.3.1 haben in Form empirischer Daten gezeigt, dass die Rolle des Staates im Katastrophenmanagement unterschiedlich stark ausgeprägt ist und sich auf unterschiedliche Schwerpunkte richtet. 97 Vgl. Guha-Sapir, Debarati u.a. (2004), S. 50; IFRC (Hrsg.) (2007), S. 184. 98 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 22 und 32; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 138. 99 Vgl. IFRC (Hrsg.) (2007), S. 184. 100 Vgl. Guha-Sapir, Debarati u.a. (2004), S. 50-51. 101 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 21- 22; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 137. 102 Ausführliche Erläuterungen zu den Zuständigkeiten des Bundes und der Länder in Deutschland finden sich beispielsweise in DKKV (2002), S. 42-65 sowie aktuelle Neuerungen in Treptow, Rainer (2007). Für Österreich erfolgt eine ausführliche Erläuterung der Zuständigkeiten in Adam, Verena (2006), S. 106-116. 53 Mittelgeber, vorwiegend außerhalb der Katastrophengebiete Mitteleinsatz, im (potentiellen) Katastrophengebiet Spender / Geldgeber, Ebene 1 Staaten, national, international, z. B. USA, EU Privatpersonen Unternehmen, z. B. über die Bill u. Melinda Gates Foundation Spender / Geldgeber, Ebene 2 IGOs (Inter- Governmental Organizations) z. B. internat. Organisationseinheiten der UN NGOs (national, international), Non Governmental Organizations, z. B. IFRC Spendeneinsatz, überstaatlich, nicht staatlich IGOs z. B. Vertreter der UN NGOs (lokal, national) z. B. DRK Spendeneinsatz, staatlich Nationale Ebene Landesebene Kommunale Ebene Betroffene Bevölkerung, Projekte Unternehmen z. B. dhl, tnt Weitere Organisationen z. B. Greenpeace Abbildung 13: Akteure als Mittelgeber und im Mitteleinsatz103 Als Akteure, die sowohl Mittel bereitstellen als auch Mittel im Katastrophenmanagement einsetzen, lassen sich zwei wesentliche Gruppen benennen: ? Unter der Abkürzung IGO (Inter-Governmental Organizations) werden multilaterale, regierungsübergreifende Institutionen erfasst, die Mittel für die Katastrophenvorsorge und -bewältigung zugleich bereitstellen und bezogen auf die einzelnen Projekte einsetzen. Abbildung 13 greift als Beispiel das UN-System und damit den wichtigsten internationalen Vertreter der IGOs auf.104 Als Elemente des UN-Systems mit Relevanz für das Katastrophenmanagement sind insbeson- 103 Eigene Darstellung, in Anlehnung an Thomas, Anisya / Kopczak, Laura (2005), S. 4; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 150. 104 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 22; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 139. 54 dere das UNDP (United Nations Development Programme)105 und das OCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)106 zu benennen. Während der Aufgabenbereich des OCHA darauf gerichtet ist, die Katastrophenhilfe zu mobilisieren, zu koordinieren und zu vereinheitlichen, und demnach vorwiegend dem Bereich der Katastrophenbewältigung zuzuordnen ist, liegt der Aufgabenbereich des UNDP eher in der Katastrophenvorsorge und einem integrierten Katastrophenmanagement. Diese Elemente der UN werden teilweise wiederum in Unter-Einheiten untergliedert, so besitzt das OCHA beispielsweise ein United Nations Disaster Assessment and Coordination Team (UNDAC), das regionale Teams einsetzt, um bei der Einschätzung und Ermittlung des Bedarfs sowie der Koordination vor Ort mitzuwirken.107 Zur Katastrophenbewältigung setzt die UN auf Landesebene UN-Disaster- Management-Teams (UNDMT) ein. Der UN Emergency Relief Coordinator übernimmt die Leitung und Abstimmung zwischen den unterschiedlichen Beteiligten, bei Bedarf auch mit anderen Hilfsorganisationen und staatlichen Organisationseinheiten.108 Als Elemente des UN-Systems kommen unter anderem WFP (World Food Programme)109 als Lieferant von Lebensmitteln, WHO (World Health Organization)110 mit Funktionen in allen Gesundheitsfragen, UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees)111 bei Fragen der Flüchtlingshilfe und UNICEF (United Nations Children’s Emergency Fund)112 für die besondere Berücksichtigung der Bedürfnisse von Kindern und ihren Müttern zum Einsatz. Logistische Leistungen werden durch alle benannten UN-Einheiten mit unterschiedlichen Schwerpunkten übernommen. Während z. B. WFP Lagerung, Transport und Umschlag von Lebensmitteln sicherstellt, sind die logistischen Aufgaben der WHO eher auf Medikamente, Impfstoffe und medizinisches Gerät gerichtet. Eine Koordination der logistischen Aufgabengebiete erfolgt durch das Joint Logistics Centre der UN (UNJLC), das mit seiner Informations- und Kommunikationsplattform bereits in vorangehenden Abschnitten vorgestellt wurde.113 Die Koordinationsaufgabe umfasst dabei nicht nur die Abstimmung zwischen den Einheiten der UN sondern – soweit möglich – auch die Einbindung weiterer Akteure des Katastrophenmanagements, insbesondere der NGOs. ? Unter der Abkürzung NGO (Non-Governmental Organizations) werden national und international tätige Akteure zusammengefasst, die neben den Regie- 105 Vgl. www.undp.org. 106 Vgl. www.ochaonline.un.org. 107 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 30- 31; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 145-146. 108 Vgl. Tufinkgi, Philippe (2006), S. 146-148. 109 Vgl. www.wfp.org. 110 Vgl. www.who.int. 111 Vgl. www.unhcr.org. 112 Vgl. www.unicef.org 113 Vgl. www.unjlc.org sowie www.logcluster.org. 55 rungseinheiten ebenfalls Leistungen mit öffentlichem und gemeinnützigem Charakter erbringen. Weltweit haben sich mehrere Hundert dieser NGOs vollständig oder mit Teilen der Organisation auf die Katastrophenbewältigung und in vielen Fällen auch auf die Katastrophenvorsorge spezialisiert (so z. B. CARE, Ärzte ohne Grenzen, World Vision, Caritas).114 Gelder und Unterstützung erhalten die NGOs sowohl von Spendern, wie Privatpersonen und Unternehmen, zu wesentlichen Anteilen aber auch von IGOs und staatlicher Seite, so dass teilweise anstelle von „non-governmental“ teilweise auch von „quasi-governmental“ gesprochen wird.115 Eine hohe Bedeutung unter den NGOs weist die „International Federation of Red Cross and Red Crecent Societies“ (IFRC)116 mit den nationalen Verbänden (z. B. das Deutsche Rote Kreuz, DRK)117 auf. Diese Bedeutung ist sowohl darauf zurückzuführen, dass die Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung die „größte humanitäre Organisation der Welt“118 ist als auch auf die Wurzeln der humanitären Hilfe, die auf den Gründer des Roten Kreuzes, den Schweizer Geschäftsmann Henri Dunant zurückgehen. Dieser wurde im Jahr 1859 im italienischen Solferino Zeuge, „als Tausende verwundete Soldaten auf dem Schlachtfeld zurückgelassen und dem sicheren Tod ausgeliefert waren. Dunant mobilisierte die Bevölkerung zu helfen – und zwar unabhängig davon, auf welcher Seite die Verwundeten gekämpft hatten. Eine humanitäre Idee war geboren“119 und gab den Anstoß für die Genfer Konventionen von 1864, die den verletzten Soldaten ohne Unterschied der Nationalität ein Recht auf Schutz und medizinische Behandlung zuweist.120 Der Sitz des Generalsekretariates des 1919 gegründeten IFRC befindet sich in Genf und bildet in der Organisationsstruktur einen Bereich „Disaster Management and Coordination“ ab. Auf unteren Ebenen erfolgt eine Differenzierung nach Katastrophenvorsorge (Disaster Preparedness) und Katastrophenbewältigung (z. B. Disaster Management Units). Logistische Aufgabenbereiche werden sowohl zentral als auch regional durch 114 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 22 (auf den Seiten 32-34 der Quelle wird ein Überblick über die wichtigsten NGOs mit einer Kurzbeschreibung gegeben); Tufinkgi, Philippe (2006), S. 140. Einen Überblick über die Anzahl der Länder, in denen NGOs und IGOs Leistungen erbracht haben sowie über die Verteilung der Ausgaben im Jahr 2001 gibt Thomas, Anisya (2003), S. 2-4. 115 Vgl. Tufinkgi, Philippe (2006), S. 141; Völz, Carsten (2005), S. 26-27. 116 Vgl. www.ifrc.org. 117 Vgl. www.drk.de. 118 Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg.) (2007), S. I. Im Jahr 2006 betrugen die Ausgaben des IFRC über 534 Mio. Schweizer Franken (SFR), davon 132 Mio. SFR für Personal und 242 Mio. SFR für Hilfslieferungen. Für die operative Logistik (Transport und Lagerung) werden 32,4 Mio. SFR ausgewiesen; weitere Ausgaben mit Logistikbezug finden sich in anderen Positionen, wie Kommunikation, Information und Administration. Vgl. Hierzu IFRC (2006), Anhang Consolidated income and expenditure. 119 Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg.) (2007), S. I. 120 Vgl. Pilar, Ulrike von (2007), S. 123-127; Treptow, Rainer (2007), D. 18. 56 „Regional Logistics Units“ abgebildet.121 Auch die Organisationsstrukturen in den 186 nationalen Gesellschaften (z. B. des DRK) folgen der Differenzierung nach Katastrophenvorsorge und -bewältigung. Ihnen ist gemein, dass sie den Grundsätzen Menschlichkeit, Neutralität, Freiwilligkeit, Universalität, Unparteilichkeit, Unabhängigkeit und Einheit folgen.122 Durch ihre regionale Differenzierung – so in Deutschland beispielsweise nach Landes- und Kreisverbänden bis hin zu 4.761 Ortsvereinen – weisen die nationalen Gesellschaften der Hilfsorganisationen ein Expertenwissen zum Land und zur Region auf und können so die Leistungserstellung in Katastrophenfällen auf den Bedarf der betroffenen Bevölkerung ausrichten.123 Im Spannungsfeld zwischen Internationalisierung und Regionalisierung übernimmt das IFRC als Mittelgeber vorwiegend übergreifende Koordinations- und Managementaufgaben, während die nationalen Gesellschaften vorwiegend auf die Leistungserstellung vor Ort ausgerichtet sind. Non-Governmental Organizations haben sich auf nationaler und internationaler Ebene zu Gremien und Arbeitsgruppen zusammengeschlossen und fördern dadurch die Koordination über die Leistungen des UN-Systems hinaus. Auf nationaler Ebene bildet z. B. VENRO einen Verband deutscher Nichtregierungsorganisationen im Bereich der Entwicklungshilfe, der die Bedeutung der NGOs auch im Bereich der Koordination mit seinem „Positionspapier zu den aktuellen Vorschlägen der Vereinten Nationen zur Reform des globalen Systems der humanitären Hilfe“ hervorhebt und unterstützende Maßnahmen sowohl bei der Bundesregierung als auch der EU einfordert.124 Auf europäischer Ebene hat sich mit VOICE (Voluntary Organizations in Cooperation in Emergencies) ein Konsortium europäischer Institutionen gebildet.125 Abbildung 13 nimmt neben Akteuren, die Mittel zur Verfügung stellen und einsetzen, auch weitere Organisationen in die Darstellung auf. Hierbei handelt es sich um mehrere Arten von Akteuren, die ebenfalls direkt oder indirekt an der Leistungserstellung im Katastrophenmanagement mitwirken: 121 Vgl. Kopczak, Laura R. / Johnson, Eric M. (2004), S. 2-4. 122 Vgl. Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg.) (2007), S. I, 48. 123 Vgl. Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg.) (2007), S. II. 124 Vgl. VENRO (Hrsg.) (2007). So heißt es z. B. auf S. 5: „Mit der Einführung des Cluster- Systems wird der Anspruch einer Koordinationshoheit der VN deutlich zum Ausdruck gebracht, ungeachtet der Tatsache, dass insbesondere nach Naturkatastrophen die Koordination internationaler Hilfe zunächst einmal Aufgabe der nationalen Regierung des betroffenen Staates sein muss und die vor Ort arbeitenden Hilfsorganisationen meistens eine wichtigere Rolle bei der Umsetzung der Hilfe spielen als die VN-Organisationen […] Auch in der Frage der Koordination zeigt sich, dass das Reformvorhaben solche Gesichtspunkte nicht angemessen berücksichtigt.“ 125 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 34; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 141. Die Quellen enthalten Angaben zu weiteren internationalen Gremien und Konsortien der NGO. 57 ? Forschungseinrichtungen (z. B. CRED) und unabhängige Organisationen mit Forschungsbezug (z. B. Fritz Institute) erhalten (Forschungs-) Gelder und Informationen. Diese stellen ihrerseits Erkenntnisse für das Katastrophenmanagement zur Verfügung (z. B. durch die Sammlung und Auswertung statistischer Daten oder durch die Bearbeitung logistischer Fragestellungen). So benennt das CRED eine Vielzahl von Partnern, zu denen 10 staatliche bzw. multilaterale Organisationen, 9 IGOs (vorwiegend Einheiten des UN-Systems), 16 NGOs, 10 weitere Forschungsinstitute und mit 2 Versicherungen auch Unternehmen zählen.126 Das Beziehungsgeflecht zwischen diesen Akteuren lässt sich aufgrund seiner Komplexität in Abbildung 13 nicht im Detail darstellen. ? Ebenfalls lässt sich in der praktischen Umsetzung des Katastrophenmanagements eine Zusammenarbeit der Akteure mit anderen Organisationen beobachten, die ebenfalls weder staatlich noch privatwirtschaftlich ausgerichtet sind, deren Kernleistungen aber nicht im Bereich des Katastrophenmanagements liegen. So berichtet Ärzte ohne Grenzen im Januar 2005 nach dem Tsunami in Asien über eine Zusammenarbeit mit der Umweltschutzorganisation Greenpeace: „Das Greenpeace-Schiff Rainbow Warrior […] wird Hilfsgüter, Nahrungsmittel, Treibstoff, Moskitonetze sowie medizinisches Material und Mitarbeiter von Ärzte ohne Grenzen in entlegene Gebiete Sumatras bringen. […] Die Rainbow Warrior hat seetüchtige Schlauchboote an Bord, mit denen entlegene Orte erreicht werden können. […] Die Rainbow Warrior ist Teil dieser Logistik.“127 ? Unternehmen der Privatwirtschaft sind ebenfalls Akteure im Katastrophenmanagement. Sie treten zum einen als Sponsor128 zum anderen aber auch als Mitglieder der Wertschöpfungskette auf, die Leistungen in Form von Produkten oder Dienstleistungen erbringen. Zu den Akteuren der Wertschöpfungskette zählen insbesondere Lieferanten von Hilfsgütern, spezialisierte Unternehmen der IT-Branche und Logistikdienstleister.129 Langfristige Partnerschaften finden sich beispielsweise seit dem Jahr 2003 zwischen dem Logistikdienstleister TNT und dem World Food Programme der UN (WFP) sowie zwischen dem Logistikdienstleister DHL und dem IFRC.130 Beide Programme sind auf die Entwicklung logistischer Konzepte in der Katastrophenvorsorge und -bewältigung ausgerichtet. Diese Beispiele verdeutlichen, dass die Zusammenarbeit privatwirtschaftlicher Unternehmen sowohl mit Non-Governmental Organizations (in 126 Vgl. Hoyois, P. u.a. (2007), S. 12. 127 www.aerzte-ohne-grenzen.at, Link Presse (Pressemitteilung vom 3.1.2005). 128 Dokumentiert ist beispielsweise das Engagement des Unternehmens Colgate-Palmolive in Thailand nach dem Tsunami im Dezember 2004. Über Geldspenden hinaus stellte das Unternehmen Personal zur Verfügung, errichtete eine neue Bibliothek und begleitete weitere langfristig ausgerichtete Projekte. Vgl. Economist Intelligence Unit (Hrsg.) (2005), S. 13. 129 Vgl. Pan American Health Organization / World Health Organization (Hrsg.) (2001), S. 22; Tufinkgi, Philippe (2006), S. 143. 130 Eine ausführliche Beschreibung der Kooperation zwischen dem World Food Programme und der TPG-Tocher TNT von einer ersten Anbahnung im Jahr 2002 bis zur Umsetzung gibt Tomasini, Rolando M. / Wassenhove, Luk N. van (2004). 58 diesem Fall IFRC) als auch mit Inter-Governmental Organizations (hier WFP) erfolgen kann. Sie erstreckt sich von der operativen Leistungserstellung nach dem Eintritt eines Ereignisses bis hin zu strategisch ausgerichteten Projekten der Katastrophenvorsorge.131 Die Beispiele werden ausführlich in Abschnitt 5.3.2 vorgestellt. Diesen unterschiedlichen Akteuren ist gemein, dass sie an der (logistischen) Leistungserstellung humanitärer Wertschöpfungsketten beteiligt sind. In der Zusammenarbeit ergeben sich komplexe Beziehungen, die es unter Beachtung der individuellen und gemeinsamen Zielsetzungen zu gestalten gilt. Dabei bilden nachfolgend Managementaufgaben der Logistik – und in einem späteren Kapitel die des Supply Chain Management – Schwerpunktthemen der Analyse und Gestaltung des internationalen Katastrophenmanagements. Die Managementaufgaben der Logistik werden im nachfolgenden Kapitel zunächst in allgemeiner Form kurz vorgestellt (unter der Überschrift Grundlagen der Logistik in Abschnitt 3.1) und anschließend in Abschnitt 3.2 sowie Kapitel 4 auf das internationale Katastrophenmanagement ausgerichtet. 131 Vgl. Economist Intelligence Unit (Hrsg.) (2005), S. 5.